人大代表“賄選”的邏輯

沈壽文

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內容摘要：我國現行法律將人大代表賄選限定在人大代表“選舉”環節，無法揭示出人大代表賄選案的發展脈絡，應當將賄選內涵拓展至“代表候選人提名”環節。間接選舉正是因其存在于相對密閉的空間之中，因而能夠較好地貫徹組織意圖、選舉出組織上希望能夠當選的代表、防止選舉失控，但相對密閉的空間，也為賄選的低成本提供了條件。“遼寧賄選案”與其說是一起破壞民主選舉的違法犯罪案件，毋寧說是一起嚴重損害“民主形象”的腐敗案件。

關鍵詞：賄選 間接選舉 民主形象 腐敗案件

繼2013年轟動一時的“衡陽賄選案”之后，2016年再次爆發了“遼寧賄選案”，此案因其層級高、規模大、影響惡劣而令世人震驚。“遼寧賄選案”再次敲響了亟需健全我國現行選舉制度（尤其是間接選舉制度）的警鐘。與“衡陽賄選案”相同，“遼寧賄選案”同樣是發生在間接選舉的領域之中，為什么間接選舉更能夠滋生賄選？人大代表賄選與選舉制度的設計有何內在必然關系？遼寧賄選案在法律上應當如何定性，才更符合實際？筆者擬嘗試澄清上述問題，以期為完善現行選舉制度、預防類似賄選案件發生拋磚引玉。

一、“賄選”的內涵與候選人提名機制

我國現行法律并沒有關于人大代表賄選的定義。《選舉法》（2010年修正）第55條第1款第1項規定：“為保障選民和代表自由行使選舉權和被選舉權”，“以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的”，“破壞選舉，違反治安管理規定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”；第2款規定，國家工作人員有賄賂選民或者代表行為的，“還應當依法給予行政處分”；第3款規定，賄賂選民或者代表當選無效。《刑法》（2015修正）第256條規定了“破壞選舉罪”，即“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以……賄賂……手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利”。《治安管理處罰法》（2006年）第23條第1款第5項規定：“破壞依法進行的選舉秩序的”，“處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”；第2款規定，聚眾實施“破壞依法進行的選舉秩序的”，“對首要分子處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款”。顯然，按照上述法律的規定和一般的理解，所謂人大代表賄選，指的是有被選舉權的中國公民，通過行賄的手段（主要是金錢交易），向選民或者其他有選舉資格的人換取選票，當選為人大代表的舞弊行為。根據我國現行《選舉法》規定，我國人大代表的選舉分為直接選舉和間接選舉，前者指的是“不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表，由選民直接選舉”；后者指的是“全國人民代表大會的代表，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉”（《選舉法》第2條）。因此，在直接選舉中，所謂人大代表賄選，是指有被選舉權的中國公民，以金錢或者其他財物賄賂選民，當選為縣級人大代表或者鄉級人大代表的舞弊行為；在間接選舉中，所謂人大代表賄選，是指有被選舉權的中國公民，以金錢或者其他財務賄賂縣級以上人大代表，當選為市（設區的市）級、省級、或者全國人大代表的舞弊行為。按照這一定義，與國際社會議會議員賄選存在的環節相同，我國人大代表賄選似乎僅僅存在于“選舉”的環節之中；〔1 〕然而，由于不采用人大代表候選人自由競爭機制，能否當選為人大代表的前提在于能否被提名為“有競爭實力”的候選人，因而，探討人大代表賄選問題，不得不考慮“選舉”之前的環節——即“候選人提名”環節。

堅持黨的領導是中國現行憲法的一項基本原則。“選舉制度作為我國人民代表大會制度的組織制度基礎，是我國社會主義民主法治的重要組成部分。” 〔2 〕因而，人大代表選舉活動、包括候選人的提名，自然也應當堅持黨的領導。按照現行《憲法》的規定，中國共產黨是唯一合法的執政黨，國家的事務應當服從黨的領導；人大代表與常委會委員的選舉自然不例外。對于實行直接選舉的縣、鄉兩級人大代表的選舉活動，按照有關法律、法規成立選舉委員會。實踐中，選舉委員會一般應由黨委、人大、政府的相關部門中有一定選舉工作經驗的人員組成。……選舉委員會主任應由政治立場堅定、法律意識強、熟悉選舉工作且在當地有一定威信的領導同志擔任。選舉委員會成員黨性要強，作風要正，有一定選舉工作經驗，一般為人大、紀檢、組織、宣傳、統戰、政法、法院、檢察院、民政、財政、公安、司法、工會、共青團、婦聯等等單位和部門的負責人。” 〔3 〕之所以如此強調選舉委員會成員的政治立場、“選舉工作經驗”和領導職務，是因為該委員會履行的職責十分重要，在很大程度上決定了選舉的成敗。在該委員會的職責中，“了解核實并組織介紹代表候選人的情況；根據較多數選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單”（《選舉法》第10條第1款第4項）對于正式候選人的確定有著法定的效力。按照《選舉法》的規定，“全國和地方各級人民代表大會的代表候選人，按選區或者選舉單位提名產生”（第29條第1款）；實踐中的做法是：采取直接選舉方式選舉產生人大代表的，按照選區提名產生代表候選人，采取間接選舉方式產生人大代表的，按照選舉單位提名產生代表候選人。對于代表候選人的提名，代表名額分配到各選區或選舉單位后，“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。”（第29條第2款）代表候選人提名主要根據人大代表結構（黨派、性別、職業、民族等），大部分由各政黨、各人民團體提名，部分由選民或者代表聯名提名；一般經過初步提名、通過討論協商、征求意見最后確定正式代表候選人；在直接選舉中，被確定為正式候選人的比例，組織（各政黨、各人民團體）提名比選民或代表提名要高。〔4 〕實踐中，選民和代表聯合的提名可以保障選舉按照差額選舉的法定要求進行，在人大代表選舉中，為了既符合上級黨組織意圖、又符合法律規定、同時節約選舉成本（包括人力、物力、財力、時間等的成本），“如果出現政黨、人民團體或者選民（代表）10人以上聯合提名的代表候選人等于或少于應選代表名額的情況，要及時做選民（代表）的工作，發動選民（代表）再提出代表候選人，保證差額選舉”；〔5 〕如果選民或代表聯合提名的代表超過了最低差額倍數，實踐中則做選民和代表的工作，盡可能減少確定正式候選人的預選程序。代表候選人的產生除了上級黨委和本級黨委，以及各民主黨派、人民團體認為因為職務等因素需要被選舉為人大代表的人選外，其他代表候選人通常由黨委組織部門商請各個選區或者選舉單位所在地的有關國家機關、高等院校、研究機構等有關單位推薦符合擬選出代表的結構特征（黨派、性別、職業、民族等）的人選。

盡管《選舉法》規定“選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人”，但是與組織上提名的代表候選人相比，選民或者代表聯名推薦的代表候選人并不具備真正的競爭力。正如有人所說的，“從提名制度來看，人大的選舉中，尤其是在間接選舉中，重視的是‘推薦候選人，上級領導的意見起關鍵作用。……在實際的操作中，由選民或社團所提名的候選人往往不被重視，更不會被同等對待。” 〔6 〕顯然，能否獲得組織上的提名，是能否當選為人大代表的關鍵。這種現象會導致兩個直接的后果：一方面，無論是直接選舉還是間接選舉，那些“上級黨委和本級黨委，以及各民主黨派、人民團體認為因為職務等因素需要被選舉為人大代表的人選”根本沒有必要擔心自己不會成為組織推薦的代表候選人，自然也就沒有必要采取行賄的手段達到當選目的；同時，那些具備符合擬選出代表的典型結構特征（比如少數民族、婦女、民主黨派或無黨派等，或者同時擁有上述身份特征等）的人選，盡管仍然需要所在單位或者基層組織的推薦成為代表候選人，但一旦成為代表候選人，大體上也沒有必要采取行賄的手段達到當選目的；因為這兩部分人在實踐中既然更可能被組織上推薦為代表候選人、組織上自然往往也會通過一定的機制保障其當選。因此，可以想象，上述兩類人之外的其他對成為人大代表感興趣的人——尤其是擁有較強經濟能力的人，才較為可能擔心自己不能成為組織上推薦的代表候選人、也才較為可能出現“以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表”。這種情況，在“衡陽賄選案”和“遼寧賄選案”中得到體現：“衡陽賄選案”中，被認定通過賄選當選的56名湖南省人大代表中私人企業主32人、國有企業負責人4人；〔7 〕而“遼寧賄選案”被認定為通過賄選當選的45名全國人大代表中私人企業主則高達44人。〔8 〕另一方面，在“選舉”環節，從縣鄉兩級人大代表直接選舉看，由于選區內的選民數量相對比較龐大，代表候選人試圖“以金錢或者其他財物賄賂選民”以保障自己當選，其成本必定十分高昂；與之相反，從市（設區的市）級、省級、或者全國人大代表的間接選舉看，由于選舉產生上一級人大代表的下一級人大（各代表團）的成員是相對固定的，而且是高度組織化的，因而，代表候選人“以金錢或者其他財物賄賂代表”（甚至是賄賂各個代表團中的關鍵人物）以保障自己當選，其成本相對較低。這也就是為什么轟動一時的人大代表舞弊案——“衡陽賄選案”和“遼寧賄選案”均發生在間接選舉層面的緣由。顯然，直接選舉中，選舉舞弊主要存在候選人提名階段；而在間接選舉中，選舉舞弊同時存在于候選人提名階段和投票階段。因此，如果嚴格按照現行《選舉法》、《刑法》和《治安管理處罰法》的規定，將人大代表“賄選”限定在“選舉”階段，則直接選舉“賄選”的可能性很低。但是，考慮到我國特殊的代表候選人提名機制，如果將“賄選”的內涵拓展至“候選人提名”環節，則意味著防止直接選舉“賄選”舞弊的重心恰恰就是“候選人提名”階段；然而，這種拓展也面臨著一個機制上的難題：因“候選人提名”階段屬于“選舉”階段之前的環節，而且通常處于黨組織有效控制的“密閉的空間內”，因而難以定性為“賄選”——除非“選舉”環節暴露出人大代表賄選丑聞或者因為腐敗官員在另案中招供，才牽扯出“候選人提名”環節可能存在的舞弊行為。當前，法律之所以沒有把“候選人提名”行賄受賄直接納入條文，可能的原因在于“候選人提名”環節有著太多的裁量空間，而且還往往與“組織上的意志”混雜在一起。

二、間接選舉的管控與“賄選”的悖論

人大代表賄選案的難題之一在于：如何劃清提名組織上認為合適的代表候選人與具體執法官員為了私利假借組織之名推薦自己中意的代表候選人；如何劃清為了保障組織上中意人選當選進行的合法的組織動員活動，與被選舉人為了自己獲選而進行的不法交易活動。為了進一步澄清這一難題，有必要審視當前選舉制度中選舉的管控（尤其是間接選舉管控）模式。

從人員構成角度上看，我國人大是由一群按照嚴格的法定程序產生出來的各行各業的社會精英組成的，集意見建議與政策表決于一身的政治咨詢與法定表決機構。正因如此，強調人大代表應當在性別、年齡、職業分布、黨派、民族身份、地域分布等方面具備“結構”性特征，是每一屆人大代表選舉必須著重予以考慮的核心內容。比如關于全國人大代表的名額分配、少數民族全國人大代表的地域分布，全國人大常委會每次選舉前均要發布“名額分配方案”。〔9 〕為了保障上述人大代表的“結構”在選舉后獲得實現、落實“黨和人民的意志”，便需要圍繞選舉的組織領導、候選人提名、投票選舉等環節設計出一套黨領導人大代表選舉的有效機制。其中，間接選舉便是重要的制度設計之一。“執政黨對于人大代表間接選舉的直接影響，是通過黨在人大內部設立黨組、黨支部，并擁有一大批黨員代表而占有實實在在的主導地位的。黨組是一個具有濃厚行政化色彩的組織體系，它倚靠民主集中制來維系其組織架構，因而在人大機關也創造了一種通暢的組織化關系，可以形成人大與政黨之間、人大組織內部的雙重‘組織依賴。一方面，全國人大常委會黨組作為黨中央的派出機關，負有執行黨中央的政治決策并對黨中央負責的任務；另一方面，作為全國人大的內部機關，還具體承擔著領導全國人大常委會的政治功能，這種功能通過全國人大常委會進一步放大，形成了‘黨中央—全國人大常委會黨組—全國人大—地方各級人大常委會黨組—地方各級人大常委會—地方各級人大這樣一個從執政黨到國家權力機關流動的權力鏈，從而將黨對于國家權力機關的領導從制度上予以落實。” 〔10 〕從宏觀上看，“人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排” 〔11 〕在邏輯上可以得到證成；但是，就具體個案中人大代表的選舉看，黨和人民的意志與具體執行的官員的意志可能存在脫節。這是因為，黨中央的意志和全國人民的意志需要通過地方黨委（黨組）和相應的國家機關（比如人大常委會）加以落實，而地方黨委（黨組）和相應的國家機關能否真正落實黨中央的意志和全國人民的意志則有賴于地方黨委（黨組）和相應的國家機關的具體官員的實施。而正是在這個環節上，制度經濟學意義上的“委托—代理問題” 〔12 〕便可能產生，即由于黨組織和國家機關、以及社會大眾在具體人大代表選舉信息上與具體執行的官員掌握的信息不對稱，而且在人大代表候選人提名推薦上，執行的官員有過大的自由裁量空間，那么，執行的官員便可能存在尋租空間；不僅如此，執行的官員便可以利用信息不對稱便利以及其他職務上的便利，為行賄者穿針引線，收取費用和其他不法利益（比如人脈關系之類的）。

顯而易見，“間接選舉均由主席團主持選舉活動，采用大會投票的形式。相對來說，間接選舉的操作程序比直接選舉更簡單，把關鏈條更短，把關效果更好”。〔13 〕間接選舉正是因其存在于相對密閉的空間之中，在實現組織上的意志、選舉出組織上希望能夠當選的代表、防止選舉失控而顯得“把關效果更好”；但倒過來，也正因間接選舉存在于相對密閉的空間之中，代表候選人（被選舉人）、選舉人（下一層級人大代表）、選舉的組織者（具體選舉工作的執行官員）之間形成一個人員數量規模適中、人脈關系相對穩定、利益鏈條明確、外界難以窺探的密閉關系網絡，這一網絡為賄選的低成本（時間、空間、人員、保密度等）提供了條件；與之相關，對間接選舉的監督也相對容易失靈。一方面，在人大代表層面，縣級人大代表選舉市（設區的市）級人大代表、市級人大代表選舉省級人大代表、省級人大代表選舉全國人大代表，后者對前者負責，前者監督后者，這一制度設計在賄選案件中不可避免地遭遇了困境：選舉人和被選舉人（代表候選人）同流合污，這一監督制度的設計便宣告失靈。另一方面，在組織層面，由于賄選案中，購買選票的被選舉人（代表候選人），一般是組織上明確需要當選的人員之外的其他“機動人員”，因而這些“機動人員”是否當選，對于有的地方主要領導而言，并不重要；而購買選票的代表候選人雖然可能是由具體的執行官員操作的，但列為代表候選人本身就意味著他們最終是經過組織上同意的，因而同級黨委（黨組）對間接選舉的政治監督同樣失靈。此外，在這一密閉空間中，由于信息不對稱，自外而內的監督和自上而下的監督同樣難以發揮有效作用。當間接選舉監督失靈、選舉舞弊有其土壤時，賄選便難以根除。

三、人大制度的民主性與“賄選”的本質

眾所周知，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，這一制度是奠立在“民主”的基礎之上的；正因如此，“黨的首要目的是把人大構建成具有協商、咨議或提供合法性功能的機構”。〔14 〕而人大代表的選舉制度是構成人民代表大會制度的重要支柱。如果構成這一根本制度的重要支柱缺乏民主正當性，勢必危及整個政權的合法性，勢必危及黨的執政地位。在十二屆全國人大常委會第23次會議審議通過了代表資格審查委員會《關于遼寧省人民代表大會選舉產生的部分第十二屆全國人大代表當選無效的報告》的第二天（2016年9月14日），《人民日報》便發表評論：“人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。搞拉票賄選，是對我國人民代表大會制度和社會主義民主政治的公然挑戰。選舉制度作為我國人民代表大會制度的組織制度基礎，是我國社會主義民主法治的重要組成部分。選舉是否公正，直接關系到公民選舉權和被選舉權能否得到實現，直接關系到各級人大代表能否真正代表人民的利益。” 〔15 〕顯然，“遼寧賄選案”在官方看來非常嚴重，“是新中國成立以來查處的第一起發生在省級層面、嚴重違反黨紀國法、嚴重違反政治紀律和政治規矩、嚴重違反組織紀律和換屆紀律、嚴重破壞黨內選舉制度和人大選舉制度的重大案件。涉案人數眾多、性質惡劣、情節嚴重，觸目驚心。目前，45名拉票賄選的全國人大代表已被確定當選無效。” 〔16 〕如果選舉制度設計科學，人大代表能夠真正由普通民眾（選民）自由選舉產生、人大代表能夠真正代表普通民眾（選民）的利益、普通民眾能夠真正通過定期選舉的民主機制決定人大代表的去留，那么諸如“遼寧賄選案”這樣的嚴重破壞社會主義民主政治的行為，必定全民共討之；反之，如果選舉制度的設計并不科學、人大代表賄選與普通民眾沒有直接關系，普通民眾便不可能真正關心賄選案件。

事實上，無論是2013年“衡陽賄選案”，還是2016年“遼寧賄選案”，均發生在人大代表間接選舉領域，而間接選舉因其所形成的相對密閉的空間不利于選民對代表的監督，不利于增進代表對選民的責任感，容易導致少數人的操縱和舞弊而受到批評；因而，在建議“完善候選人提名制度”、“實行人大代表競選機制”等的同時，提出“進行漸進式擴大直接選舉范圍”的改革建議〔17 〕也日益獲得人們的共鳴。顯而易見，如果人大代表選舉的民主機制能夠得到充分發揮，賄選便可能因成本過于高昂而難以有存在的空間。因此，在“候選人提名”環節被實質控制的條件下，“遼寧賄選案”的本質是選舉活動執行官員和相關人員的腐敗窩案，它與領導干部的腐敗案件沒有本質區別，是“選舉領域的違法腐敗行為”；〔18 〕它之所以在官方產生如此巨大的負面影響，不僅是因為它“是新中國成立以來查處的第一起發生在省級層面、嚴重違反黨紀國法、嚴重違反政治紀律和政治規矩、嚴重違反組織紀律和換屆紀律、嚴重破壞人大選舉制度的重大案件，是對我國人民代表大會制度的挑戰，是對社會主義民主政治的挑戰，是對國家法律和黨的紀律的挑戰，觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產黨執政底線”， 〔19 〕而且是因為它挑戰了“民主”的底線，損害的不只是“民主”本身，更是“民主的形象”。

〔15〕〔16〕前引〔11〕，人民日報評論員文。

〔17〕參見前引〔6〕，王連花文。

〔18〕前引〔11〕，人民日報評論員文。

〔19〕張德江主持十二屆全國人大常委會第二十三次會議閉幕會并發表講話，載新華網http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-09/13/

c_1119561115.htm，2016年11月6日。

環境公益訴訟立法模式之批判與重構

〔1〕張明楷教授、王作富教授等對“以賄賂手段破壞人大代表選舉”之“破壞選舉罪”的理解，也是限定在人大代表的“選舉”環節。參見張明楷：《刑法學（下）》，法律出版社2016年版，第926-927頁；王作富主編：《刑法分則實務研究（中）》，中國方正出版社2011年版，第980-983頁。

〔2〕人民日報評論員：《對拉票賄選堅持“零容忍”》，《人民日報》2016 年9 月14 日，第4 版。

〔3〕喬曉陽、張春生主編：《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法釋義及問題解答》，中國民主法制出版社2011年版，第23-24頁。

〔4〕史衛民、郭巍青、劉智：《中國選舉進展報告》，中國社會科學出版社2009年版，第165-171頁。

〔5〕參閱云南省《縣、鄉兩級人大換屆選舉工作程序和方法》第四章第一節，載云南省人大常委會選舉聯絡工作委員會編：《縣鄉人大換屆選舉工作手冊》（2007年5月），內部資料，資料來源：中共云南省昆明市五華區委組織部。

〔6〕王連花：《從衡陽賄選案看地方人大選舉制度的改革與完善》，《人大研究》2014年第6期。

〔7〕湖南公布56名賄選的省人大代表名單和職務，載360doc個人圖書館網http：//www.360doc.com/content/13/1229/13/6791042_

340982375.shtml，2016年11月20日。

〔8〕遼寧45名賄選的全國人大代表都是誰？，載8252網http：//www.8252.com/zixun/shehui/2016/09-19/95476.html，2015年11月20日。〔9〕比如，2012年4月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過了《第十二屆全國人民代表大會代表名額分配方案》、《第十二屆全國人民代表大會少數民族代表名額分配方案》。

〔10〕邱家軍：《代表誰？——選民與代表》，復旦大學出版社2010年版，第178頁。

〔11〕人民日報評論員：《對拉票賄選堅持“零容忍”》，《人民日報》2016 年9 月14 日，第4 版。

〔12〕〔德〕柯武剛、史漫飛：《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務印書館2000年版，第77-78頁。

〔13〕前引〔10〕，邱家軍書，第186頁。

〔14〕李月軍：《理性選擇制度主義視角下的“衡陽賄選省人大代表案”》，《人大研究》2014年第6期。