選賢舉能、良法之治與國家治理的現代化

內容摘要：國家治理的現代性建構，其核心就是“良法善治”。選舉是國家治理現代化和法治化的前提中的前提，要件中的要件。然而，“遼寧賄選案反”映出，賄選不僅沖擊了國家治理的正當性、妨礙了國家治理的有效性，而且在客觀上也消解了國家治理的公信力，最終對全面深化改革和全面依法治國造成根本性的破壞。為了有效規制賄選，應當推進制度建構，其中包括：選舉過程中實現黨要管黨、從嚴治黨，以法家的重刑主義懲治賄選，發展和完善適合于中國特色社會主義民主政治的選舉制度。

關鍵詞：法治 賄選 正當性 公信力 治理

在新法家看來，21世紀仍然是一個由主導性大國的利益博弈所支配的“新戰國時代”。在這種全球政治和經濟秩序不斷重構、地緣政治博弈和宗教沖突日趨緊張的“新戰國時代”當中，〔1 〕通過國家能力的有效提升和強化，實現國家的政治生存和發展，就更加顯得具有迫切性和重要性。為此，作為執政黨的中國共產黨在其十八屆三中全會上，研究了全面深化改革的若干重大問題，將全面深化改革的總目標定位為完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在執政黨推進國家治理現代化的戰略布局中，“推動人民代表大會制度與時俱進，堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用” 〔2 〕，具有著舉足輕重的地位和意義。

然而，從2016年9月以來中央關于查處“遼寧賄選案”的通報來看，人大代表選舉過程中的拉票賄選現象，在我國的部分地方，仍然存在而且呈現出愈演愈烈之勢。在第十二屆全國人大常委會第23次會議上，張德江委員長嚴肅指出，“遼寧賄選案”是“新中國成立以來查處的第一起發生在省級層面、嚴重違反黨紀國法、嚴重違反政治紀律和政治規矩、嚴重違反組織紀律和換屆紀律、嚴重破壞人大選舉制度的重大案件，是對我國人民代表大會制度的挑戰，是對社會主義民主政治的挑戰，是對國家法律和黨的紀律的挑戰，觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產黨執政底線。” 〔3 〕事實上，張德江委員長的上述講話中，還隱含但并未表明的一個關于賄選導致的危害性后果，即對我國社會主義法治建設和國家治理的現代化建設形成根本性的障礙、造成顛覆性的破壞，進而妨礙全面深化改革總目標的實現。

從治理理論的視角來看，對于“遼寧賄選案”，值得認真對待的問題是，人大代表的賄選對于國家治理現代化而言具有何種危害性后果？該如何從國家治理的角度出發來規制賄選、進行相應的制度性安排？為了嘗試回答上述問題，筆者將首先闡明國家治理現代化與法治的關系，指出良法之治是治理現代化的必要條件，進而在分析人大代表賄選對于國家治理的現實或潛在危害的基礎上，建構相應的賄選規制和預防機制。

一、良法之治：實現國家治理現代化的必要條件

法治是國家治理現代化的必要條件。沒有法治化，必然不存在國家治理的現代化。對于今天的政治文明國家而言，在一定意義上，國家治理的現代性建構，首先就是法治化的建設。

（一）國家治理現代化依賴于法治

十八大以來，黨中央旗幟鮮明地提出“國家治理現代化”，并將其作為國家戰略予以定位，是繼工業、農業、國防和科學技術現代化之后，黨中央在新時期提出的又一個“現代化”戰略目標。如果說前四個現代化關涉到國家硬實力提升的話，那么治理現代化則關乎到國家的軟實力建設的問題。早在1875年，清帝國駐英公使郭嵩燾就指出：“西洋立國有本有末，其本在朝廷政教，其末在商賈，造船、制器，相輔以益其強，又末中之一節也”。〔4 〕換言之，在部分中國早期的駐外使節看來，西方強國之所以實現國家強盛，其根本是在于國家治理這一軟實力的建設和保障，其次才是經濟、制造等工商業的現代化。而清末維新變法派所主張的君主立憲制變革、孫中山先生在領導辛亥革命后所致力創建的、以“五權憲法”為核心的資產階級分權制衡的治權結構，以及中國共產黨人在領導新民主主義革命和社會主義革命勝利后創建的由中國共產黨領導的、以人民代表大會制度為根本政治制度的、以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度為重要組成部分的國家治理結構和模式，無不是以政權和治權的制度建設和制度安排為根本要務。

21世紀，處于新形勢當中的中國共產黨人，面對著來自于世情、國情、黨情發生深刻變化而產生的諸多挑戰和危險。在中國共產黨成立90周年之際，胡錦濤同志高屋建瓴地指出執政黨面臨著執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗，以及精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險。“四大考驗”和“四大危險”的提出，是為了告誡全黨要清醒地認識到其始終肩負的歷史使命和不斷改革發展的緊迫性。為了應對“四大考驗”和“四大危險”，黨的十八大以來的黨中央將國家治理的現代化確定為國家戰略。習近平總書記強調指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要主動適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。” 〔5 〕習近平總書記的講話，是對古今中外治國理政的正反兩方面經驗高度總結，深刻地反映出中國共產黨人在新形勢下對于國家治理現代化與法治的辯證關系的認識。具言之，國家治理的現代化，最終必然表現為法治化，只有以憲法和法律為根本指導和規則，才能夠有效提升國家的治國理政的能力，有效防止國家權力的濫用，進而實現人權保障的終極價值目標。因此，作為治國理政的基本方略和權力運行的根本規矩，法治化也是衡量國家治理現代化的根本標準。中國國家治理的現代性建構過程，本身就是法治化的過程。其實質則是在治國理政過程中，用法律的意志取代領導人的意志，將先前舊有的那種運動式治國理政模式、會議式治國理政模式轉變為常態化的、理性化的、可預期的治國理政模式。

實現中國國家治理的現代化和法治化，需要建構一種結構性的制度安排和推動機制，大致包括如下幾個方面：第一，確立并保障國家憲法和法律的至上性權威，這是社會主義法治體系得以建成的形式要件；第二，必須在堅持黨領導法治建設的同時，實現黨的依憲執政和依法執政，這是社會主義法制體系的關鍵所在；第三，依法行政、建設法治政府、實現權力制約和監督的法治化。這是社會主義法治體系的核心內容；第四，深化司法體制改革、將司法打造成守護社會公平正義的最后一道防線，這是社會主義法治體系的基本保障；第五，建設社會主義法治理念和中國特色法治文化、提高國家機關公職人員的法治思維和法律意識，這是社會主義法治體系的重要條件；第六，也是筆者要著重強調的一點，就是需要完善立法機制和程序，提升立法的民主性、科學性和正當性，這是社會主義法治體系得以建成的邏輯前提。

也需要指出的是，法治化與國家治理的現代化也呈現出相輔相成的關系。換言之，國家治理的現代化有賴于法治化的推進，而國家治理現代化的實現，又會反過來有力促進法治化的展開，為法治化的推進提供有效的支撐。

（二）法治的根本性質是良法之治

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。” 〔6 〕十八屆四中全會報告精辟地指出了一個事實：法治的根本性質是良法之治。

無論是西方的古希臘思想家亞里士多德的法治論，還是中國先秦法家的法治主義，都認為法律的統治必須包含一個形式要件和一個實質要件。就其形式而言，法治要以法律具有至上性權威、人們普遍遵守法律為要件。在東方世界，對法治作出系統論述的思想家，當首推中國先秦法家。先秦法家認為，在國家治理過程中，法律的重要性要遠甚于君主的重要性。在先秦法家看來，即使是資質平庸的君主，只要依靠一套有效的、滿足一定條件的法律系統，就能夠實現良好的統治，所謂君主無為，“垂法而治”。但是，法治要得以實現，就必須要實現君臣上下一體都服從法律的統治，“不別親疏、不殊貴賤、一斷于法”。〔7 〕而且尤其重要的是，君主本身也必須遵守法律，所謂“令尊于君”，“不為君欲變其令”。〔8 〕而在西方，學界一般認為較為系統論述法治的早期思想家，當首推古希臘的亞里士多德。在亞里士多德看來，“凡不能維持法律威信的城邦都不能說它已經建立了任何政體。法律應在任何方面受到尊重而保持無上的權威，執政人員和公民團體……都不該侵犯法律。” 〔9 〕他明確強調：“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現法治。法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。” 〔10 〕可見，亞里士多德不僅提出了法治的形式主義要件，也指出了法治的實質主義要件，即實施統治的法律，或者說人們所普遍遵守的法律本身，必須具有良善的性質，體現為一種“中道的權衡”，而正義和理性要在法律中得以體現和反應。正是通過法律統治所體現的正義和理性，才能實現作為最終價值的人的“幸福生活”。〔11 〕而自古羅馬時期開始，斯多葛學派就將其所倡導的自然法理念，作為檢驗世俗法的道德準則，這種做法經由中世紀的經院神學法學派的加工，后來被洛克、霍布斯等啟蒙思想家所繼承，并以社會契約論的理論形式發揚光大。20世紀以后，自然法學派得以復興，并與人權至上理論相互吸收融合，成為法律及其統治的道德基礎和根本標準。與之相呼應的是，中國先秦法家中的一些思想家（如慎到等）也為作為治國理政根本手段的法律添附了道德要求，即用于法律必須要滿足和體現“天道”與“民情”的根本要求，為君主通過法律而實施的統治添附了“為民”和“為天下”的價值目標。西漢確立“罷黜百家，獨尊儒術”的國策，董仲舒等儒家將先秦儒學與道家思想和陰陽學說等相融合，創造出以儒學為本，以陰陽學為解釋的第二代儒學。第二代儒學主張“天人合一”觀念，以及法律要符合于“天道”和“倫常”的道德要求。這種正統觀念一直支配中國傳統社會兩千年，直至清末民初才隨著西方政法理念的系統引入而逐漸衰落。

無論如何，法治要獲得實現，就必須具有一定的道德要素，這仍然是法治的實質要件。即使是最強烈反對將法律與道德混為一談的分析實證主義法學家，也并不否認法律必須體現最低限度的道德要求。對于社會主義法治體系的建設而言，作為治國理政根本手段的法律，當然更加需要強調其良善的性質。所謂法律的良善性質，必須包括法律所體現的民主性、科學性、正當性。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》旗幟鮮明地指出：“良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”要保障“立法質量”的實現，就必須實現立法的科學化、民主化，同時必須確保立法能夠體現“以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程”。〔12 〕由此不難看出，良法之治是實現國家治理現代化的必要條件。而在人民代表大會制度作為我國根本的政治制度的背景中，良法主要源自于由普遍、真實和有效的選舉所產生的立法機關——各級人民代表大會及其常務委員會。從邏輯上看，選舉是國家治理現代化和法治化的前提中的前提，要件中的要件。只有保證選舉的民主性、有效性和合法性，才能夠保障立法的民主性、有效性和科學性，也才能夠為治國理政的現代化和法治化提供制度性源頭。

二、賄選之殤：賄選對于國家治理現代化的結構性危害

為了在保障社會秩序得以有序生成的同時，解決權力生成的正當性和規范性，現代執政文明國家大體上都采用了通過選舉的代議民主制度，并以之為基礎，來實現政府及其權力規則的構建。民主政治的本意是在于社會公眾通過一定的程序選拔舉任賢能的人，以代表其意志和利益，表達其愿望和訴求。換言之，在人民主權這一民主政治的根本原則之下，人民通過選舉來實現“選賢與能”，〔13 〕委托其進行政治決策并對其進行監督，以保障民意代表忠實履行受托付的政治責任。因此，民主政治的關鍵有二：其一在于選舉；其二在于監督。而賄選現象的出現，將會對國家的有效治理形成結構性沖擊和破壞。

（一）賄選對于國家治理的正當性的沖擊

國家治理的有效展開，首要的條件就是治理必須具備正當性根據。任何的政治治理模式的展開，都會面臨正當性的追問以及相對應的論證。對于有效的國家治理而言，正當性是政治治理模式的權威性得以生成的核心要素，也是衡量某種特定的政治治理模式是否具有權威性的根本標準。無論是古希臘還是先秦，東西方的思想家們都從不同的角度提出政治統治的正當性問題和法律的正當性問題。〔14 〕如前所述，國家治理的現代性建構，源自于治理的法治化。國家治理的正當性能否生成，就在于能否實現真正的法治化。要實現法治化，則良法是其前提。換言之，法律的正當性，決定了國家治理的正當性。

就法律本身而言，其正當性包括實質正當性和形式正當性。法律的實質正當性要求法律必須體現一定程度（往往是最低限度）的道德性。這種道德性，大多為法律添附了一些根本價值和要求。如果違背了這些根本的價值和要求，那么法律的正當性就會受到質疑。第二次世界大戰之后，經歷了大蕭條、經濟危機、侵略戰爭、種族屠殺等20世紀上半葉的苦難經歷，人類將法律所必須要體現的根本價值和要求高度凝結成為“人的權利和尊嚴”。用綜合法學派代表人物博登海默的話說，就是“任何值得被稱之為法律制度的制度，必須關注某些超越特定社會結構和經濟結構相對性的基本價值。在這些價值中，較為重要的有自由、安全和平等……上述結論所依賴的預設是存在著一些需要法律予以承認的人類共性。” 〔15 〕事實上，對于國家權力的規制和約束所作的制度性安排，也是為了切實保障人的權利和尊嚴。違背甚至是侵害人的權利與尊嚴的法律，其權威性是值得懷疑的，甚至是根本被否定的。所謂“惡法非法”，如同博登海默所言：“一種完全無視或根本忽視上述基本價值中任何一個價值或多個價值的社會秩序，不能被認為是一種真正的法律秩序。” 〔16 〕與此同時，法律的形式正當性則包含多個要求。首先，法律必須具有一般性、確定性、公開性、穩定性、邏輯嚴密性、不得溯及既往性、法律不得要求不可能實現的事情、官方行為與公布的規則必須一致性等八條準則。美國現代自然法學派理論家富勒將其稱為“法的內在道德”和“程序版的自然法”。〔17 〕其次，立法權的行使要具有正當性。即立法的程序、立法內容、立法目的被民眾接受或默認為正當。最后，也是最為重要的是，法律的制定權要具有正當性淵源。換言之，一方面，“掌握立法權的人的地位來自民眾選擇或起碼被民眾認可。這種正當性以神授、禪位、繼承、天賦、民選等觀念和實踐體現出來。” 〔18 〕在現代民主政治國家中，這種立法權掌控者的正當性就源自于民主選舉。另一方面，立法機關的組成及其行使，要符合憲法的規則、原則和精神。

不難發現，從維護國家治理的法律統治正當性來看，賄選現象直接沖擊的是現代國家治理的正當性的前提——法律的正當性。國家治理的現代化就是法治化，而一旦法律的正當性發生缺失，則良法之治也必然會成為無源之水和無本之木。從“遼寧賄選案”來看，從2011年遼寧省委常委換屆選舉、2013年遼寧省“兩會”換屆遼寧省全國人大代表選舉、第十二屆遼寧省人大常委會副主任選舉中，都存在大規模的拉票賄選等非組織活動，通過賄選當選的全國人大代表有45人，涉案省部級官員高達兩位數，而涉案的廳級官員和省人大代表均超過百人。沒有人相信通過直接或間接使用金錢、財物或其他利益收買選舉人、選舉工作人員或其他候選人的行為會產生一個具有正當性的立法機關。因為民主選舉的實質是選舉人的自由意志的獨立表達。只有當選舉人依照憲法和選舉法的規定，在事實上作出真實表達其意志的選舉投票行為，才能夠使法律制定權的正當性獲得證成。與此同時，如果賄選導致立法機關的組成不具有正當性或者正當性存在瑕疵，那么對于社會公眾而言，質疑該立法機關行使立法權的正當性，就再自然不過了。在每一個人都是理性的經濟人的假定下，被統治者會天然地假定為賄選而支出非法成本的競選人在當選后的行動具有營利性，以實現其利益的最大化。事實上，“遼寧賄選案”也反映出遼寧的部分企業家通過拉票賄選而獲得人大代表的身份，并以人大監督的名義，通過“司法建議書”的形式干涉法院和檢察院獨立行使司法權，并形成人大代表之間“互幫互助”的非法利益鏈條，以追逐更大的法外利益。在這種情況下，法律的正當性受到了極大的質疑和挑戰。而法律正當性的缺失，最終消解的是現代國家治理的正當性。

（二）賄選對于國家治理有效性的妨礙

在現代民主政治結構中，國家治理的有效性源自于法律和政策的有效性。有效的法律和政策，是國家實現有序治理的工具和手段。所謂法律的有效性，包括法律的效力和法律的實效兩方面。一方面，法律的效力所關涉的問題是法律到底是否具有法律的性質和要求人們服從的至上權威。法律要獲得效力，首先是法律必須由民眾選舉產生的，由憲法所授權的特定國家機關按照法定程序來制定完成。另一方面，法律的實效所關涉的問題是法律在社會現實生活中能否獲得人們的遵守和服從。法律要獲得實效，就必須強調法律的最低限度的道德性，以及法律必須反應、體現和調和不同社會階級和階層的利益主張和要求。這本身也是檢驗法律在性質上良善與否的一個重要標準。而法律和政策的有效性，在一個利益訴求多元的社會中，必須通過一定的結構性政治機制來表現和塑造。

中國正處于社會轉型時期，隨著社會經濟的發展而導致的單一社會結構的解體，社會不斷趨于多元分化。這表現在社會不同階級和階層群體之間的利益主張和價值觀念都呈現出多元化的特征。法治化的現代國家治理，必須要在正視這種多元化利益結構的基礎上，實現法律治理的有效性。那么法律如何才能夠實現社會的有序化調控、進而實現社會多元利益的整合與滿足？從世界政治文明國家的成熟治理經驗來看，其有效途徑就是建構一個盡可能容納不同社會階級、階層和其他利益群體的意志并反映其多元利益訴求和政治主張的政治平臺以及一套利益博弈制度和意志融合機制，來實現多元利益的整合。這個政治平臺、博弈制度和融合機制，就是代議制民主。通過代議制民主（特殊情況下通過全民公投這樣的直接民主形式），在法律和政策的制定過程中，反映不同階級和階層的利益主張。在理想狀態下，以選舉為前提的代議制民主，不僅體現了人民主權原則，而且解決和實現了民意的有效表達，反映出不同利益群體的利益訴求和主張。盡管熊彼特、莫斯卡、帕累托等精英主義政治理論家否棄了這種關于代議制民主的理想觀念，并將其斥之為“虛幻”和“神話”，但是信仰大眾民主的理論家仍然在不斷解釋并推動這種理念的實踐。

更為重要的是，如果政府行動的依據（即憲法和法律）能夠反映和體現不同利益群體的訴求和這些利益群體之間的力量對比關系，作為一種整合的意志表達和體現的話，那么政府憑借于這種行動依據和國家所保有的強制力，就可以有效地提升國家行動的正當性和實效，同時也會強化國家的強制力和權威。要實現這樣的效果，就必須通過真實有效的選舉。正是在這個意義上，代議制民主成為了強化和維系權力結構的穩定性和延續性，實現政治治理的有效性的理想方案。

然而，一旦拉票賄選使得代議制民主遭受破壞，這種國家治理的有效性就難以生成。因為賄選的本質就是在選舉過程中排除有效競爭，其表面結果是選票不正常地歸入特定候選人手中，而從根本上看，賄選的結果是最終阻礙了多元利益群體的意志表達的最重要的路徑和通道。當部分利益群體的意志和訴求無法通過代議制來予以表達和主張時，其潛在的危害性體現在兩個方面：一方面是單一或少數利益群體主導制定的法律和政策難以獲得充分的實效，即該法律或政策未能反映和體現其利益和訴求的部分利益群體會對該法律和政策持有消極不合作態度，甚至可能是一種積極的對抗心理；另一方面，其利益和訴求未能在法律和政策中獲得體現和表達的利益群體，往往會轉而采用其他一些合法或者非法的途徑來實現其利益訴求。在國內，近幾年因為環保項目而不斷發生的社會群體性事件，也反映出地方政府在政策制定過程中未能有效地吸收和反映不同利益群體的多元主張和訴求而導致的社會治理困境。因此，打擊賄選、保證選舉盡可能產生能夠真正代表不同利益群體的利益訴求和意見的議員或人大代表，使得法律和政策的制定能夠體現和反映不同利益群體的多元利益訴求，則是法律獲得良善性質的一個重要條件，是良法之治得以可能的重要條件，是現代國家治理獲得有效性的重要條件。

（三）賄選對于國家治理的公信力的消解

國家治理的現實效果，與公權機關實施治理的公信力強弱成正比。國家治理的公信力源自于既作為被統治者又作為治理參與者的社會公眾對于公權機關實施國家治理行為的合法性、正當性、規范性和權威性的認可而獲取的信任。國家治理的公信力強弱，反映出社會公眾對于公權機關的合法性地位、組織效能、法律和政策的實施等的普遍認同感、信任度和滿意程度。公權機關的公信力越高，國家治理的現實效果就越好。強公信力能夠降低國家治理的實施成本。就國家治理的“公信力”而言，其核心問題是信任或信賴。公權機關作為實施國家治理的重要主體、作為向社會公眾提供普遍服務的機關，其治理的公信力程度實際上就是社會公眾對其履行職責、實施國家治理的情況的全方位評價。

對于提升國家治理公信力而言，法治是根本方式和重要途徑。究其原因，就在于提升和強化國家治理公信力的方式主要包括：首先，國家治理必須體現以人為本的公共責任性和服務性。為了實現服務這一公權機關的天然職責，一方面，國家治理的實施必須要有相對的穩定性、可預測性和行為指示性，不能朝令夕改而使得社會公眾無所適從。另一方面，公權機關的治理目標必須是公共利益而非私人利益的最大化。公權機關必須通過高質量的公務行為，為社會公眾提供高質量的公共產品和服務。而對于治理過程中的瓶頸問題和公共危機，公權機關應當果斷、及時地對社會公眾的需求作出正確判斷和有效回應。其次，國家治理的實施要具有有效的監督制約機制，防止國家治理過程中公權力因濫用而發生權力異化的可能性。換言之，國家治理需要建構的是依法治理的公權機關。國家治理必須在憲法和法律的框架內進行，嚴格約束公權力在治理系統中和治理過程中的運行，構造一個以人為本的國家治理模式。最后，國家治理的實施必須具有透明性和道德性。在人民主權的理論視域中，一切權力屬于人民，公權機關的權力源自于人民的授予，而國家治理的職能和目標就在于滿足社會公眾正當的利益要求。為了保證公權機關履行和實現其上述職能與目標，公權機關的組織成立、權力運行和利益結構等（例如公權機構得以成立的法律依據、職責分配、人員構成、工作程序和文件資料等）就必須在社會公眾面前展現出高度的透明性。國家治理的透明性也是國家治理自身的正當性與道德性的要求所在。而法治作為現代國家治理的根本模式，能夠為社會公眾提供一套作為穩定和具有可預測性的根本行為規則體系的憲法和法律，并通過憲法和法律來對公權機關進行權力制約和控制，較為有效地防止公權力在國家治理過程中發生異化。而無論是中國的《政府信息公開條例》還是美國的《陽光下的政府法》和《信息自由法》等一系列保護公眾獲得政府信息的法律法規，其主旨都在于建構一個透明的國家治理過程和狀態。

但是，對于國家治理而言，賄選對于公信力的消解是難以估量的。從上面的分析不難看出，賄選首先導致的結果，就是社會公眾對于公權機關以公共利益最大化為治理目標這一預設的普遍質疑。張德江委員長指出，在“遼寧賄選案”中，一些代表候選人利用資本操縱選舉，明目張膽地拉票賄選。這種部分企業家通過拉票賄選當選人大代表，進而形成人大代表“互幫互助”利益集團的事實，使得社會公眾難以對其組成的權力機關實施的國家治理行為形成信任心理，而更多的是選擇相信其治理行為的目標是謀求私人利益而非公共利益。其次，賄選現象的大規模出現，反映的卻是國家治理的實施并沒有受到有效的法律監督和制約。在“遼寧賄選案”中，正是由于法律約束的失效和有效監督的缺失，才出現張德江委員長所描述的現象，即“一些人大代表目無法紀，把收受代表候選人錢物視為潛規則；一些人大領導干部和工作人員知法犯法，為代表候選人拉票穿針引線”。而這種法律約束的失效和有效監督的缺失，恰恰就是使國家治理公信力得以消解的重要因素。另外，通過賄選得以當選公權機關職務甚至是領導職務，是對人民主權理念的根本違背。與此同時，通過暗箱操作和潛規則的運行而實施的賄選行為，也完全違背了透明政府建設的基本要求。而不透明的國家治理，是難以生成社會公信力的。最后，賄選挑戰的不僅是國家法律和黨的紀律，同樣重要的是，它根本上違背了中國共產黨人的政治倫理，沖擊了中國政治文明的核心觀念。而對這種政治論理和核心觀念的沖擊，會對國家治理的公信力造成巨大的消極影響。

總體而言，從“湖南衡陽破壞選舉案”、“四川南充拉票賄選案”和“遼寧賄選案”等近幾年來發生的一系列賄選案件來看，賄選對中國當下部分地區的國家治理的正當性、有效性、公信力等方面都造成了深度的沖擊和消解。可以說，賄選在一定意義上，對中國政治生態造成了結構性的破壞。

三、賄選的規制與制度的建構

賄選現象之所以存在，究其原因，主要在于一方面我國治理或者懲治賄選的法律規則體系不完備，另一方面是由于我國民主選舉體制還不完備，為賄選的滋生提供了溫床。因此，對賄選的有力規制，應該把切實有效的賄選治理措施與選舉制度完善的目標結合起來，使兩者相互促進、相互完善。

（一）在選舉過程中實現黨要管黨、從嚴治黨

黨的領導是中國憲法的基本原則，也是我國社會主義民主政治的重要保障。為了實現選舉的真實性，提升國家治理的正當性和有效性，在選舉過程中，必須在強化黨的領導的同時，實現黨要管黨、從嚴治黨，其中包括：首先，黨必須加強對于選舉籌備工作的統籌與協調，在憲法和選舉法的框架內，因地制宜地制定科學的選舉方案和應急機制。其次，各級黨委應該注重民主選舉意識和公民意識的培育。我國社會政治經濟高速發展，群眾的參政意識越來越強，但是有的群眾的參政意識卻是偏離民主與法治軌道的參政意識和觀念，例如違反選舉法程序的參選參政，以及超越法律的非法參選等。再次，提升黨對于選舉的治理能力和治理體系的現代化，正視獨立候選人現象的出現及其參選，積極進行制度設計，對獨立候選人的參選進行指導，監督其在憲法和法律的框架內活動，實現對選民負責、受選民監督。最后，依據黨紀國法懲治賄選，凈化選舉的政治生態。選舉的政治生態是在特定條件下，選舉過程中的各要素之間以及選舉系統與其他政治系統之間相互作用、相互制約所構成的一種生態關聯互動。選舉的政治生態是民主政治生活現狀以及民主政治發展環境的集中體現，是社會價值觀和公民個人價值觀的綜合反映，也是黨風、政風、社會風氣的綜合體現。“遼寧賄選案”所反映出來的，正是我國部分地方選舉政治生態的污染和蛻變。要實現選舉政治生態得以凈化的關鍵，首先就是黨要管黨、從嚴治黨。制度是改善黨內政治生態的根本性因素。黨和國家應該不斷完善對賄選的規制和懲治體系。一方面，黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起。由黨內民主為契機，引導有序的黨外民主和選舉。黨對選舉過程之中出現的領導干部違反黨紀國法的行為進行懲處，對于違反選舉法甚至刑法的行為在給予黨紀處分之后，協調國家司法機關對違法者追究法律責任。另一方面，必須加大懲治力度，以“嚴刑峻法”懲治賄選，從而增加賄選的成本，實現先秦法家所謂的“以刑去刑”。從法律制度、黨內紀律、政治規矩三個規范性維度，共同規制賄選，建設良性的政治生態和選舉環境。

（二）以法家的重刑主義懲治賄選

習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上指出：當前“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，主要是在實現不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，腐敗活動減少了但并沒有絕跡，反腐敗體制機制建立了但還不夠完善，思想教育加強了但思想防線還沒有筑牢，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態的工作艱巨繁重。”要真正貫徹和落實習近平總書記的上述講話精神，懲治和打擊在選舉過程中的腐敗，實現在選舉過程中選舉人和被選舉人的“不敢腐、不能腐、不想腐”，在全面推進依法治國的戰略背景下，就必須通過法律的重刑主義，嚴厲打擊拉票賄選。在這里需要強調的是，重刑主義不等于暴政。美國、新加坡都是以成熟法治聞名于世的重刑主義國家。必須引入重刑主義懲治賄選行為。我國目前對于賄選的懲治，在《刑法》之中只有第256條對其作出了規定，即：在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。從文本分析來看，即使有“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權（的行為）”，也并不必然導致對這些行為的主體實施法律懲治。只有在“情節嚴重”的情況之下，才會“處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利”。“三年以下”的最低刑期并沒有明確規定具體的刑罰措施和期限，因此也就完全不排除最后只是以管制或者拘役等形式實施象征性處罰的可能性。然而從上面的分析來看，賄選行為所沖擊和瓦解的，是國家長治久安的根基，“是對我國人民代表大會制度的挑戰，是對社會主義民主政治的挑戰，是對國家法律和黨的紀律的挑戰，觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產黨執政底線。” 〔19 〕其危害性絲毫不亞于間諜罪。但是賄選犯罪成本如此低廉，在客觀上是激勵而不是抑制在選舉過程中的錢權交易，從而使投票商品化、民主選舉金錢化，進而腐蝕社會主義民主制度。因此，首先應當修改刑法，增加賄選者的違法成本，修改《刑法》第256條，加重刑罰的懲治力度；其次，對于參與賄選的選民，應該給予懲戒。賄選是個合意的行為，有購票，也有投票。因此，要杜絕賄選，必須同時打擊懲治賄選的交易雙方。建議在一定期限內（如兩年）剝奪參與賄選的選民的選舉權和被選舉權，將不合格的選民剔除出選舉，保證民主選舉的質量和真實性，進化選舉的政治生態，最終實現先秦法家的“以刑去刑”的法律宗旨。總而言之，應該正確地認識重刑主義和嚴刑峻法，只要符合最基本的現代法治文明和程序正義，在反對酷刑的前提下，完全可以大幅度增加賄選的刑罰懲治，通過“明刑弼教”的方式，倒逼民主選舉參與者尊重公民選舉和民主投票。

（三）發展和完善適合于中國特色社會主義民主政治的選舉制度

黨的十八屆四中全會已經指出“完善國家機構組織法，完善選舉制度和工作機制。”而目前，我國對人大代表選舉進行的規范和調整的法律主要是《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《村民委員會選舉法》、《城市居委會選舉法》，以及《民事訴訟法》和《刑法》之中的部分條款對其進行規制。但是，總體而言，選舉法體系還不夠完善，有待于進一步的發展。首先，應當通過立法，有序擴大直接選舉的范圍，縮小賄選存在的空間，強化選舉透明度的提升。其次，增加頂層設計，引入有序的競爭選舉機制和候選人參政議政規劃方案的公開機制，使得選民在投票前知悉被候選人的參政議政規劃和意圖，從而實現選舉過程中的意思自治，選舉能夠代表選民表達意愿和訴求的代表。再次，完善選舉救濟制度。目前對于選舉爭議如何解決，法律規定較為粗略，司法救濟只有兩條規定即《民事訴訟法》第181條和第182條，根本無法應對和滿足我國選舉實踐發展的要求。因此，必須加快選舉法及其配套法規的制定或完善。最后，強化選民對于選舉的監督。賄選之所以不但屢禁不止，而且發生了“湖南衡陽賄選案”和“遼寧賄選案”這種塌方式的嚴重腐敗亂象，固然和法治不完備有關，但另一方面也是因為選民無力對選舉進行有效監督。

面對“遼寧賄選案”和賄選所反映和導致的選舉政治生態污染，在選舉過程中必須強化黨要管黨、從嚴治黨、賄選懲治的重刑主義和發展完善我國社會主義民主制度的維度，實現對于賄選的結構性治理和系統性規制。只有這樣，才能捍衛人民代表大會制度作為我國根本政治制度的地位，才能實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，實現強化國家治理的正當性、提升國家治理的有效性和增強國家治理的公信力的目標，最終為全面深化改革和全面依法治國奠定堅實的政治基礎。

〔19〕參見張德江委員長在主持召開十二屆全國人大常委會第23次會議上的講話。

？鄢西北政法大學行政法學院教授，法學博士。

本文系國家社科基金資助項目“先秦法家治國理政觀的當代價值及其創造性轉化研究”（項目批準號： 16XZX008）的階段性研究成果。

〔1〕參見錢錦宇：《法家思想的批判性繼承與中國現代民族精神的塑造》，《南通大學學報（社會科學版）》2015年第4期。

〔2〕參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

〔3〕參見張德江委員長在第十二屆全國人大常委會第23次會議上的講話。

〔4〕郭嵩燾：《郭嵩燾奏稿》，岳麓書社1983年版，第345頁。

〔5〕習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第11期。

〔6〕參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

〔7〕司馬遷：《史記·太史公自序》，中華書局2005年版，第2487頁。

〔8〕《管子·法法》。

〔9〕〔古希臘〕亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京商務印書館1965年版，第192頁。

〔10〕同上書，第199頁。

〔11〕同上書，第204頁。

〔12〕參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

〔13〕《禮記·禮運》記載：“大道之行也，天下為公，選賢與能，講售修睦。”但是，中國傳統社會中的“選賢與能”，并不能等同于現代民主政治中的選舉。在梁啟超先生看來，中國傳統的民本主義包含了“民有”和“民享”的要素，但是缺失“民治”的理念和技術。而“民治”的核心要義恰恰就在于被統治者選舉代表來實施政治治理。這正是西方現代的民主主義與中國傳統的民本主義之間的根本區別。參見梁啟超：《先秦政治思想史》，天津古籍出版社2004年版，第6-7頁。

〔14〕周永坤教授在其《法理學——全球視野》這本在國內具有較大影響的教科書中指出：“古往今來，我國從上到下均以刑法甚至刑罰為切入點觀察法律，因此均持強制論，忽略了法律的正當性。”參見周永坤：《法理學——全球視野》，法律出版社2010年版，第274頁。但筆者認為，這種看法忽略了儒家的民本主義觀、仁義觀對于中國傳統政治統治和法律的正當性的塑造，也忽略了先秦法家提煉的“天道”觀和“人情”觀作為法律正當性根源的塑造。筆者將另文討論此問題。

〔15〕〔16〕〔美〕博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，“作者致中文版前言”。

〔17〕〔美〕富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務印書館2005年版，第114頁。

〔18〕前引〔14〕，周永坤書，第274頁。

上海自貿區金融風險防范機制

〔24〕一些有關創業企業的著作將家庭和朋友的投資視為3F資本，即friends， family and fools. See Jack M. Kaplan， Anthony C. Warren， Patterns of entrepreneurship management， New Jersey， 2013： John Wiley & Sons， Inc， 4th edition.

〔25〕例如，在美國，mystockoption.com網站聚集了大量的雇員以及法律、會計和稅務顧問，便于雇員低成本地熟悉、咨詢和了解股權激勵事項，維護自身權益。

〔13〕六個指標的具體預警作用可參見以下資料：Morris Goldstein， Assessing Financial Vulnerability： an Early Warning System For Emerging Markets， Washington DC： Institute for International， 2001；Andrea D. Roller， Thailands Banking Crisis and Subsequent Reform： Could Thailand Benefit from an International Standard？ Suffolk Transnational Law Review， Summer 2001；An Opening for Voice in the Global Economic Order： the Global Financial Crisis and Emerging Economies， Oregon Review of International Law， Vol. 12， 2010；李成：《基于金融安全的資本流動：理論解讀與中國實證》，《國際金融研究》2006年第8期；賀小勇、管榮：《論WTO與IMT框架下人民幣匯率的法律問題》，法律出版社2010年版。

〔14〕參見周小川：《人民幣資本項目可兌換的前景與路徑》，《金融研究》2012年第1期。

〔15〕參見馬超：《馬來西亞資本管制的效果分析》，《國際金融研究》2005年第2期。

〔16〕Ross P. Buckly： An Assessment of Malaysias Response to the IMF During the Asian Economic Crisis，Singapore Journal of Legal Studies， July， 2004， pp. 101-102.

編者按：遼寧發生令人震驚的人大代表“賄選案”后，全國人大常委會通過《關于遼寧省人大選舉產生的部分十二屆全國人大代表當選無效的報告》、《關于成立遼寧省十二屆人大七次會議籌備組的決定》等法律文件，迅速有力地解決和消除“賄選案”帶來的惡劣影響。“賄選案”本身和全國人大的處理舉措在法律上有不少值得探討的問題。為此，本刊專門約請有關法學專家撰寫了相關論文，希望引起學界的討論和關注。

〔1〕《全國人大常委會決定成立遼寧省十二屆人大七次會議籌備組》，《檢察日報》2016年9月14日，第2版。