中國創(chuàng)新政策體系存在的問題和完善思路

魏世杰

(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

中國創(chuàng)新政策體系存在的問題和完善思路

魏世杰

(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

近十年以來，中國創(chuàng)新政策體系已經(jīng)基本形成，為創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造了良好的環(huán)境，但是也存在各種問題阻礙了創(chuàng)新政策的發(fā)展，同時存在著創(chuàng)新政策盲點(diǎn)。為適應(yīng)新形勢的發(fā)展，創(chuàng)新政策體系還要在構(gòu)建鼓勵創(chuàng)新的社會環(huán)境、激發(fā)全社會創(chuàng)新活力等方面不斷完善，實(shí)現(xiàn)建設(shè)國家創(chuàng)新體系的目標(biāo)。

創(chuàng)新政策；政策盲點(diǎn)；創(chuàng)新主體；國家創(chuàng)新體系

1 創(chuàng)新政策分類

創(chuàng)新政策不僅僅著眼于科技創(chuàng)新活動本身，因此不同于傳統(tǒng)的科技政策。王勝光[1]認(rèn)為創(chuàng)新政策更主要關(guān)注科技和經(jīng)濟(jì)的有機(jī)配合，這也是創(chuàng)新政策與科技政策的本質(zhì)差別。Rothwell等[2]指出科技政策與產(chǎn)業(yè)政策密切關(guān)聯(lián)，并將二者統(tǒng)一稱為創(chuàng)新政策。中國的創(chuàng)新政策體系不僅包括了傳統(tǒng)的科技政策，即科學(xué)技術(shù)的規(guī)劃、計劃、法律、條例、辦法、指導(dǎo)方針和行為準(zhǔn)則，還包括產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、稅收政策和金融政策等。而作為綜合的政策體系，創(chuàng)新政策是推進(jìn)科技研發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新而采取的一系列政策與措施的總和[3]。

在研究創(chuàng)新政策過程中，國外學(xué)者提出了一些基本的分類方法。Ergas[4]將“技術(shù)政策”分為使命導(dǎo)向型和擴(kuò)散導(dǎo)向型兩類；Cantner等[5]在政策特性基礎(chǔ)上將市場貼近程度作為政策分類的標(biāo)準(zhǔn)之一，并將技術(shù)政策分為基礎(chǔ)研究1型、基礎(chǔ)研究2 型、擴(kuò)散型和使命型四類。Helbing等[6]將創(chuàng)新政策工具分為一般性政策工具和特定性政策工具。一般性政策工具包括制度、基礎(chǔ)設(shè)施、激勵、教育與培訓(xùn)、國際貿(mào)易、勞動機(jī)場、金融市場、公司等，特定性政策工具包括創(chuàng)新系統(tǒng)、R&D、商業(yè)化、政府采購等。Freitas等[7]認(rèn)為創(chuàng)新政策應(yīng)從政策目標(biāo)、政策執(zhí)行、政策工具三個維度來定義，并將創(chuàng)新政策分為知識目標(biāo)的類型(使命型/擴(kuò)散性，或垂直型/水平型)、政策工具(特定性/一般性)、政策執(zhí)行(地方主導(dǎo)/中央主導(dǎo))。黃曼等[8]在梳理不同創(chuàng)新政策分類方法。

如果站在政策制定者的角度，創(chuàng)新政策的劃分具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向性，而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)可采用多種手段，因此按照政策目標(biāo)對創(chuàng)新政策進(jìn)行劃分，既有助于評估政策的有效性，也有助于不斷完善具體政策及政策體系。因此，我們按照政策目標(biāo)將創(chuàng)新政策分為鼓勵創(chuàng)新行為、激勵創(chuàng)新主體和營造創(chuàng)新環(huán)境三大類創(chuàng)新政策。

1.1 鼓勵創(chuàng)新行為

對不同類型的創(chuàng)新行為進(jìn)行鼓勵是創(chuàng)新政策的重要組成部分，創(chuàng)新政策體系中相當(dāng)一部分是鼓勵各類主體的創(chuàng)新行為，如加大基礎(chǔ)研究支持力度、鼓勵應(yīng)用技術(shù)開發(fā)、破除技術(shù)轉(zhuǎn)移障礙、提高技術(shù)應(yīng)用效率以及增加新產(chǎn)品消費(fèi)等。

一是加大基礎(chǔ)研究支持力度。啟動實(shí)施重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展規(guī)劃(973計劃)、設(shè)立國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和國家(重點(diǎn))實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加大國家自然科學(xué)基金投入，增加基礎(chǔ)性研究在財政科技投入中的比重。對從事基礎(chǔ)研究的人員，以同行評價為主，重點(diǎn)評價其原始性創(chuàng)新能力和學(xué)術(shù)影響。

二是鼓勵應(yīng)用技術(shù)開發(fā)。推動技術(shù)開發(fā)類院所轉(zhuǎn)制；設(shè)立科研院所技術(shù)開發(fā)研究專項(xiàng)資金；企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用稅前價計扣除；明確市場導(dǎo)向類項(xiàng)目要發(fā)揮市場決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和資金分配的機(jī)制以及企業(yè)主導(dǎo)項(xiàng)目組織實(shí)施的機(jī)制。

三是破除技術(shù)轉(zhuǎn)移障礙。鼓勵建設(shè)技術(shù)轉(zhuǎn)移示范機(jī)構(gòu)；技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得稅優(yōu)惠以及“四技收入”免征增值稅(營業(yè)稅)優(yōu)惠；推動科技成果處置權(quán)和收益權(quán)改革。

四是提高技術(shù)應(yīng)用效率。鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化；政府采購鼓勵新技術(shù)新產(chǎn)品應(yīng)用；首臺套保險鼓勵新技術(shù)應(yīng)用；設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金。

五是增加新產(chǎn)品消費(fèi)。推動十城千盞、十城萬輛、金太陽的示范工程，為新產(chǎn)品打開市場提供補(bǔ)貼。

1.2 激勵創(chuàng)新主體

創(chuàng)新政策在支持企業(yè)成為創(chuàng)新主體過程中發(fā)揮至關(guān)重要作用，創(chuàng)新政策還為創(chuàng)新人才、科研機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新平臺和高新園區(qū)的發(fā)展提供了支撐。

一是確立企業(yè)創(chuàng)新主體地位。高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠；企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用加計扣除；提高企業(yè)承擔(dān)國家科技計劃比重；依托企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研機(jī)構(gòu)、科研院所或高校等設(shè)立的研究開發(fā)實(shí)體，設(shè)立企業(yè)技術(shù)研究中心、企業(yè)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等研究開發(fā)實(shí)體。

二是推進(jìn)科研院所和高等學(xué)校科研體制改革。實(shí)施科研院所分類改革，應(yīng)用型科研機(jī)構(gòu)和設(shè)計單位(技術(shù)開發(fā)類)原則上轉(zhuǎn)為科技型企業(yè)、整體或部分進(jìn)入企業(yè)、轉(zhuǎn)為中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等，公益類科研院所采取提高運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障水平、改革原所長任命辦法、開展理事會管理制度試點(diǎn)等；實(shí)施知識創(chuàng)新工程；高等學(xué)校開展科技評價分類改革。

三是鼓勵科技中介發(fā)展。大力發(fā)展科技中介機(jī)構(gòu)，培育和發(fā)展技術(shù)市場；鼓勵建設(shè)科技企業(yè)孵化器、國家大學(xué)科技園、高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)；推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的發(fā)展。

1.3 營造創(chuàng)新環(huán)境

發(fā)揮市場在創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，打造適合創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好社會環(huán)境是政府政策的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

一是提高知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。建立知識產(chǎn)權(quán)法律體系，提高專利侵權(quán)評價認(rèn)定的效率，加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度；建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)信息服務(wù)平臺，提高知識產(chǎn)權(quán)信息利用和服務(wù)能力；建立完善知識產(chǎn)權(quán)交易市場，開展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款，提高知識產(chǎn)權(quán)商業(yè)應(yīng)用價值。

二是完善績效評價考核體系。改革創(chuàng)新人才考核辦法，對基礎(chǔ)研究人員和應(yīng)用研究人員分別以同行評價和市場評價為主；中央企業(yè)實(shí)施研發(fā)投入視同利潤的考核措施，將“技術(shù)投入比率”納入中央企業(yè)負(fù)責(zé)人“業(yè)績考核系數(shù)”的計算因素，對國有企業(yè)科技人才實(shí)施中長期激勵辦法。

三是市場準(zhǔn)入替代行政審批。符合條件的科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園可享受相應(yīng)的稅收政策；符合條件的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)可申請創(chuàng)業(yè)風(fēng)險引導(dǎo)資金支持；內(nèi)外資企業(yè)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)均可被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)。

四是開展科學(xué)普及活動。通過科學(xué)普及活動提高公民科學(xué)素養(yǎng)，增加科普投入，設(shè)立科技活動周和科普日；規(guī)定科研機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校面向社會開展科普活動；對科普活動及相關(guān)捐贈實(shí)行稅收優(yōu)惠。

五是科技資源開放共享。建設(shè)科技基礎(chǔ)條件平臺；財政性資金購置大型科學(xué)儀器、設(shè)備時即要提出開放共享方案；明確財政資金形成的科研企業(yè)設(shè)施的開放共享義務(wù)；建立儀器文獻(xiàn)資源共享網(wǎng)絡(luò)；對中小企業(yè)公共技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)給予后補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠。

2 創(chuàng)新政策體系建設(shè)總體情況

《規(guī)劃綱要》《配套政策》及實(shí)施細(xì)則的出臺與實(shí)施，促進(jìn)了國家創(chuàng)新政策體系的建設(shè)，形成了多層次、較為完整的創(chuàng)新政策體系，突出體現(xiàn)了科技政策與經(jīng)濟(jì)政策相融合、引導(dǎo)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體的特點(diǎn)。截至2009年，制定、完成并發(fā)布了78項(xiàng)實(shí)施細(xì)則。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革 加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》發(fā)布以來，截至2014年底，制定并發(fā)布了120項(xiàng)政策措施。此外，一系列創(chuàng)新政策在國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)，部分效果明顯的政策已在全國范圍內(nèi)推廣。

創(chuàng)新政策體系基本實(shí)現(xiàn)了全面性與針對性相結(jié)合，普惠性與特殊性相結(jié)合，指導(dǎo)性和操作性相結(jié)合。具體政策既有面向人才、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體的政策，又有面向研究開發(fā)、成果應(yīng)用和科學(xué)普及等創(chuàng)新環(huán)節(jié)的政策，還包括科技計劃管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和創(chuàng)新績效評價等有利于創(chuàng)新環(huán)境營造的政策，形成了立體的創(chuàng)新政策體系(見圖 1)。

圖1 創(chuàng)新政策圖譜

2.1 全面性與針對性相結(jié)合

涵蓋有關(guān)創(chuàng)新全方位的政策，代表了一個時期創(chuàng)新政策的總體思路和發(fā)展方向。如《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》《關(guān)于深化科技體制改革 加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》等文件。

《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技型中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域的意見》等文件，則是為促進(jìn)科技型中小企業(yè)發(fā)展、解決民間資本參與創(chuàng)新動力不足等針對性問題出臺的政策，是針對個別主體或行為出臺的政策。

2.2 普惠性與探索性相結(jié)合

推動普惠性政策形成法律是創(chuàng)新政策的重要發(fā)展方向，近年來，立法中出現(xiàn)了更多促進(jìn)創(chuàng)新的要素。如《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》規(guī)定財政資金形成科技成果授權(quán)項(xiàng)目承擔(dān)者依法取得，《企業(yè)所得稅法》規(guī)定企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用稅前加計扣除等。

建立非上市企業(yè)股權(quán)交易系統(tǒng)、將“5年非獨(dú)占許可”納入技術(shù)轉(zhuǎn)讓企業(yè)所得稅、允許獲得股權(quán)獎勵的技術(shù)人員在股權(quán)轉(zhuǎn)讓時交納個人所得稅等試點(diǎn)政策則是不斷突破原有政策框架、破除阻礙創(chuàng)新藩籬的探索性嘗試。

2.3 指導(dǎo)性和操作性相結(jié)合

鼓勵和引導(dǎo)市場資源流向創(chuàng)新領(lǐng)域是政府與市場在創(chuàng)新資源配置中的重要作用，一些創(chuàng)新政策為引導(dǎo)市場行為提出了指導(dǎo)性的方向。如《關(guān)于促進(jìn)科技和金融結(jié)合加快實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的若干意見》鼓勵各類金融資源進(jìn)入創(chuàng)新領(lǐng)域，與創(chuàng)新資源形成合力。

《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》等操作性政策則通過明確操作指南的方式提高創(chuàng)新政策的可操作性，并直接影響創(chuàng)新主體的具體行為。

3 創(chuàng)新政策體系的完善思路

現(xiàn)有的創(chuàng)新政策還存在諸多問題，要發(fā)揮創(chuàng)新政策鼓勵創(chuàng)新行為、激勵創(chuàng)新主體和營造創(chuàng)新環(huán)境的目標(biāo)，需要不斷進(jìn)行完善。

3.1 政府與市場的關(guān)系

政府和市場在配置資源中發(fā)揮不同的作用，二者均存在失靈的情況，而政府除主動政策外，最重要的作用是解決市場失靈，在市場能充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域減少干預(yù)，在市場無法良好發(fā)揮作用的領(lǐng)域進(jìn)行引導(dǎo)。在創(chuàng)新政策中，政府同時存在缺位和越位兩種問題，導(dǎo)致市場無法真正發(fā)揮對科技資源配置的決定性作用。李鋼等[9]認(rèn)為政府的政策選擇失誤，本應(yīng)較多地使用非市場激勵，卻過度地使用了市場激勵，或是本應(yīng)發(fā)揮市場對創(chuàng)新的導(dǎo)向作用，卻給予企業(yè)太多的保護(hù)。

一是錦上添花多過雪中送炭。創(chuàng)新政策中存在明顯的馬太效應(yīng)，政府并沒有解決市場失靈的問題，而是作為隱形市場存在。以最為普惠的研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策為例，該政策的目的是通過稅收杠桿實(shí)現(xiàn)對企業(yè)研發(fā)投入的激勵，有研發(fā)投入的企業(yè)就應(yīng)獲得激勵，而不應(yīng)僅對盈利企業(yè)的研發(fā)投入給予激勵。但是虧損企業(yè)并不能從該政策中獲得激勵，特別是大量科技型中小企業(yè)，由于研發(fā)投入大、市場容量小、盈利能力弱，往往在企業(yè)初創(chuàng)期處于虧損狀態(tài)，從而無法享受研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策的優(yōu)惠。

二是風(fēng)險防范多過包容創(chuàng)新。政府在出臺創(chuàng)新政策時較多關(guān)注風(fēng)險，缺乏對創(chuàng)新活動的包容，大量的審批阻礙了政策發(fā)揮作用。以科技成果處置權(quán)政策為例，政策將處置權(quán)下放的目的是促進(jìn)技術(shù)從供給方轉(zhuǎn)移到需求方，并加快技術(shù)在市場中的應(yīng)用，但是處置權(quán)政策試點(diǎn)期間對科技成果處置設(shè)置了多重障礙，既存在主管部門或財政部審批的有形障礙，也存在國有無形資產(chǎn)按照固定資產(chǎn)管理的無形障礙。

3.2 效率與公平的關(guān)系

政府創(chuàng)新政策也需要權(quán)衡公平和效率之間的關(guān)系，政府政策中過多考慮投入產(chǎn)出效率、執(zhí)行效率，對公平性關(guān)注不夠，政策缺乏包容性。過于注重效率的政策通常會存在一刀切的問題，政策對象限制在一定范圍內(nèi)還容易產(chǎn)生馬太效應(yīng)。特別是一些鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的政策，中小企業(yè)被排斥。

一是目錄代替標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新政策在推動新產(chǎn)品的生產(chǎn)、新市場的開發(fā)方面具有重要的作用，政策應(yīng)著眼于創(chuàng)造一個公平有效的市場環(huán)境。以政府采購政策為例，一方面中央和地方政府出臺政府采購目錄，不符合國際慣例；另一方面政府采購政策中設(shè)定門檻要求供應(yīng)商具有政府采購經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致許多技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)品達(dá)標(biāo)的企業(yè)無法進(jìn)入政府采購市場。僅針對進(jìn)口儀器設(shè)備的免稅政策同樣惡化了同類儀器設(shè)備國內(nèi)產(chǎn)商的市場環(huán)境。

二是重視基礎(chǔ)設(shè)施，輕視人力資本。由于管理有形資產(chǎn)比管理無形資產(chǎn)更加高效，政府在創(chuàng)新政策評價中更注重有形資產(chǎn)，對無形資產(chǎn)的重視不夠，特別是忽視了人力資本在創(chuàng)新中的重要作用。如科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理中，用于人力資本支出的部分相對較少且缺乏彈性，更多的資金分配用于更易于管理的儀器設(shè)備等固定資產(chǎn)上。

3.3 供給與需求的關(guān)系

傳統(tǒng)的創(chuàng)新供給政策以促進(jìn)創(chuàng)新供給者增加創(chuàng)新供給為目標(biāo)，而創(chuàng)新的需求方在供求平衡中也扮演了重要角色，政府支持創(chuàng)新需求方的政策相比供給方政策要落后很多。

一是供給政策偏多。從鼓勵科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)增加技術(shù)和產(chǎn)品生產(chǎn)，到鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)激勵技術(shù)出讓，均著眼于增加創(chuàng)新成果的供給。但是隨著研發(fā)投入的不斷增加，特別是企業(yè)創(chuàng)新主體地位的鞏固，鼓勵創(chuàng)新需求的政策略顯不足。政府采購政策是主要的需求政策，但是執(zhí)行效果并不樂觀，一方面由于出臺創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，相關(guān)政策面臨尷尬境地，另一方面政府通過補(bǔ)貼形式推廣的創(chuàng)新產(chǎn)品示范工程缺少進(jìn)一步的擴(kuò)大和推廣。

二是政策完善不注意供求轉(zhuǎn)化。一些政策調(diào)整后會改變政策的指向，部分政策會從供給面政策轉(zhuǎn)換為需求面政策，然而政策并未考慮到這種轉(zhuǎn)換。以“四技收入”免稅政策為例，“營改增”背景下免稅政策無法落實(shí)，主要原因是流轉(zhuǎn)稅的轉(zhuǎn)嫁功能使得供求雙方可通過市場關(guān)系分擔(dān)稅收優(yōu)惠，但是優(yōu)惠政策并未跟進(jìn)營改增不同環(huán)境進(jìn)行調(diào)整，在增值稅環(huán)境下依然采取以免除“四技”提供方增值收入的優(yōu)惠方式并不能有效促進(jìn)“四技”的增加。

3.4 制定與落實(shí)的關(guān)系

創(chuàng)新政策的制定在很多情況下是問題導(dǎo)向型的，即在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生某一問題需要解決，因此出臺特定政策予以解決。這種政策制定方式往往導(dǎo)致單一政策難以與配套政策銜接，從而導(dǎo)致政策制定容易但落實(shí)難。

一是政策設(shè)計缺陷導(dǎo)致難以落實(shí)。創(chuàng)新政策目標(biāo)對象的行為與一般的經(jīng)濟(jì)主體行為有所不同，設(shè)計政策中如未能充分考慮，則造成政策落實(shí)困難。如鼓勵國內(nèi)企業(yè)在海外設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)的外匯政策，對于一般生產(chǎn)服務(wù)企業(yè)在海外設(shè)立機(jī)構(gòu)需要外匯主要是建設(shè)期，機(jī)構(gòu)一旦順利運(yùn)營就很少需要外匯，但是鼓勵企業(yè)設(shè)立海外研發(fā)機(jī)構(gòu)的外匯政策優(yōu)惠未嘗充分考慮研發(fā)機(jī)構(gòu)依賴母公司匯出外匯的特點(diǎn)，因此企業(yè)設(shè)立海外研發(fā)機(jī)構(gòu)后，再次用匯難問題未能解決。

二是配套政策制定落后。一些對原有政策進(jìn)行突破的試點(diǎn)政策會涉及多項(xiàng)配套政策，配套政策調(diào)整不及時或不到位也是政策制定容易落實(shí)難的原因之一。如為鼓勵科技成果轉(zhuǎn)化，允許高校和科研院所獎勵股權(quán)的技術(shù)人員免繳個人所得稅，但是稅務(wù)部門的配套政策調(diào)整中要求享受優(yōu)惠政策提供已經(jīng)廢除的資格證書，因此優(yōu)惠政策長期無法落實(shí)。

三是評估監(jiān)測不足。政策評估對于政策完善具有重要意義，但是政策評估所依賴的資料難以獲得造成各類政策評估困難。創(chuàng)新政策短期效果難以直接衡量，因此通常以政策落實(shí)情況為主要標(biāo)準(zhǔn)，但是評估監(jiān)測過程中數(shù)據(jù)難以獲得，政策受益對象無法定義務(wù)提供數(shù)據(jù)。因此，評估監(jiān)測結(jié)果往往無法反映政策落實(shí)的真實(shí)情況。

4 創(chuàng)新政策體系完善方向

4.1 創(chuàng)新政策以彌補(bǔ)市場缺位為主要目標(biāo)

一是增加基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研發(fā)投入。基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研發(fā)不具有排他性和競爭性，是典型的正外部性活動，市場對此的資源配置存在明顯的市場失靈。因此政府應(yīng)增加投入，不斷提高財政科技投入中基礎(chǔ)研究的比重；鼓勵行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等組織開展共性技術(shù)研究，為國內(nèi)企業(yè)提供開源技術(shù)。

二是完善知識產(chǎn)權(quán)環(huán)境。知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)對鼓勵市場主體增加創(chuàng)新投入，促進(jìn)企業(yè)研發(fā)投入良性循環(huán)具有重要作用。知識產(chǎn)權(quán)過度保護(hù)會導(dǎo)致技術(shù)擴(kuò)散難，延遲知識產(chǎn)權(quán)實(shí)施導(dǎo)致技術(shù)更新慢，濫用知識產(chǎn)權(quán)也會導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失。政府知識產(chǎn)權(quán)政策要在繼續(xù)加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)上，提高推動知識產(chǎn)權(quán)的應(yīng)用推廣，特別是加大財政資金形成知識產(chǎn)權(quán)的開放共享。

三是增加中小企業(yè)支持力度。企業(yè)規(guī)模對其創(chuàng)新產(chǎn)出具有重要的影響，中小企業(yè)因占有資源少，相比大企業(yè)創(chuàng)新的成功概率更低，同時由于中小企業(yè)市場控制力差，創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品的推廣也更難。創(chuàng)新政策在支持企業(yè)創(chuàng)新過程中應(yīng)加大對中小企業(yè)的支持力度，降低企業(yè)創(chuàng)新成本，同時應(yīng)對中小企業(yè)創(chuàng)新成果應(yīng)用提供更大的市場，在政府采購中增加中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)的購買比重。

4.2 增加需求面政策

一是補(bǔ)貼創(chuàng)新產(chǎn)品消費(fèi)。推廣“十城千盞”“十城萬輛”“金太陽”等示范工程，設(shè)定市場標(biāo)準(zhǔn)，對居民采購符合標(biāo)準(zhǔn)的新產(chǎn)品給予財政補(bǔ)貼，縮短新產(chǎn)品推廣周期。

二是激勵企業(yè)創(chuàng)新需求。在企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計扣除的基礎(chǔ)上，鼓勵生產(chǎn)企業(yè)采購新技術(shù)、新產(chǎn)品，給予增值稅的先征后返；將部分創(chuàng)新產(chǎn)品補(bǔ)貼調(diào)整為對采購企業(yè)的稅收激勵或補(bǔ)貼；財政資金支持發(fā)放創(chuàng)新券，鼓勵中小企業(yè)的創(chuàng)新需求。

三是采用有利于創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)通常是行業(yè)主導(dǎo)的，政府應(yīng)要求行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定過程中吸收更多相關(guān)主體的意見，避免標(biāo)準(zhǔn)對利益相關(guān)方造成的不利影響，同時政府在采購中可以采用更有利于創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)體系，從而以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)推動生產(chǎn)者采用創(chuàng)新技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)品。

4.3 強(qiáng)化政策落實(shí)

一是避免政策設(shè)計缺陷。在創(chuàng)新政策制定過程中，應(yīng)充分吸收利益相關(guān)方的意見，避免創(chuàng)新政策與現(xiàn)有政策之間發(fā)生矛盾。

二是建立行政立法前評估制度。根據(jù)《立法法》規(guī)定，推進(jìn)行政立法前評估制度的建立。采用科學(xué)評估手段對擬定政策的影響進(jìn)行評估，確保成本有效性、降低社會經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)與公眾參與，充分掌握政策可能的影響；設(shè)立評估機(jī)構(gòu)，建立評估規(guī)范，培訓(xùn)評估專家。

三是政策制定后評估。加強(qiáng)政策效果評估工作，采用科學(xué)評估方法，提高政策評估的有效性；建立政策對象信息報送制度，享受激勵政策的主體應(yīng)配合開展政策效果評估，對于非涉密信息及時公布。

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(責(zé)任編輯 沈蓉)

The Problems and Improvement of Innovation Policy System in China

Wei Shijie

(Institute of Science and Technology Investment,Chinese Academy of Science and Technology for Development,Beijing 100038,China)

In the past ten years,the innovation policy system of China has been basically formed,and created a favorable environment for innovation.But there exists policy gaps in the innovation policy.In order to adapt to the development of the new situation,China’s innovation policy system should be constantly improved in building a social environment to encourage innovation and stimulating the innovative activity of the whole society,to achieve the goal of building a national innovation system.

Innovation policy;Policy gap;Innovation subject;National innovation system

國家軟科學(xué)計劃(2014GXS5K210)，河北省科學(xué)技術(shù)廳軟科學(xué)計劃項(xiàng)目(154576142D)。

2016-05-18

魏世杰(1976-)，男，天津人，副研究員；研究方向：科技投資。

F204

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