融資擔保業的改革轉型

那頌

融資擔保作用及行業現狀

發揮作用不可或缺

提高了“三農”和小微企業的信貸可獲得性。小微企業和“三農”融資難的一個重要原因就是信用不足。融資擔保機構的主要服務對象是小微企業和“三農”，借助于信用擔保，被擔保企業從銀行獲得急需資金，保證業正常經營發展，并通過擔保機構的監管措施和多樣的擔保服務，促進小微企業合規經營和規范化管理水平的提升。

一定程度上降低了“三農”和小微企業融資成本。小微企業和“三農”在無法借力資本市場融資的情況下，通過融資擔保，融資成本是銀行貸款利息加上2%左右的擔保費，成本較民間借貸大幅降低，并且借款周期較長。

有利于銀行控制管理成本和貸款風險。擔保機構的介入成為小微企業和商業銀行貸款業務之間溝通的橋梁，降低了二者的信息不對稱。銀行因為有了信用擔保這面防火墻，管理成本相應減少，貸款風險也很大程度降低。

促進了社會信用體系建設。融資擔保機構的介入，使很多原來沒有信用記錄的小微企業有了信用能力，提升了小微企業的信用觀念和信用水平，推動了銀行與小微企業間建立良好的信用關系，融資與增信相互促進、循環提升，不斷改善小微企業的信用水平和融資能力，并為其今后多種方式融資打下了基礎、拓展了空間。

行業發展現狀

法人機構數量呈負增長，行業規模增速放緩。

近兩年，受監管部門準入門檻提高和實施退出機制，融資擔保法人機構數量減少，截至2015年初，全國共有融資擔保法人機構7898家，較上年初減少287家，已連續兩年呈現負增長；行業在保余額為2.74萬億元，同比增長6.61個百分點，行業規模增速放緩。如圖1、圖2所示。

民營機構退出市場比例較高，國有機構行業占比持續上升。

2015年初，我國融資擔保業法人機構中，國有控股擔保機構為2077家，民營及外資控股擔保機構為5821家，分別占比26.3%和73.7%。民營機構的數量及行業占比自2012年以來已連續3年下降，而國有機構的數量及行業占比穩步上升，以不到30%的機構數量、40%的行業資本，貢獻了超過60%的行業在保余額，逐步成為行業發展的主力軍，如圖3所示。

加快融資擔保行業改革發展，改革試點取得良好成效。

2015年8月，國務院印發了《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》（以下簡稱《意見》），對融資擔保業的發展進行了系統、全面的規劃和頂層設計，標志著我國融資擔保業新一輪的改革正式啟動。行業改革的著力點主要集中在三方面：一是明確融資擔保的政策性定位將主要服務于小微企業和“三農”等普惠領域的融資擔保業務定位為準公共產品，由政府大力扶持的政策性融資擔保體系作為提供此類服務的主力軍，支撐起整個行業的發展。二是構建新型政銀擔合作模式探索建立政府、銀行和擔保機構風險共管、多贏互利的可持續發展模式，激發銀行在銀擔合作中的內生動力，實現小微企業和“三農”融資風險在三者之間的合理分擔。三是完善政府主導的再擔保機制設立國家融資擔保基金，推動省級再擔保機構基本實現全覆蓋，以股權、再擔保業務為紐帶，構建統一的政策性融資擔保體系。充分發揮再擔保“穩定器”的作用，通過提升擔保機構的償付能力和增信作用，實現整個行業整體實力及抗風險能力的增強。《意見》下發后，政策性的全國農業信貸擔保體系開始組建，新型政銀擔合作試點工作在安徽啟動后取得良好成效，全國各地再擔保機構正加快設立。

擔保行業問題及原因分析

行業存在的問題

違法違規風險事件時有發生。在融資擔保體系中，眾多資金實力較弱的民營商業性融資擔保公司占主體，政策性擔保公司或國有資本參股的融資擔保公司占比較小。一方面，以商業性融資擔保機構為主體的融資擔保公司在近兩年國際和國內經濟不景氣的大背景下，面臨業務規模收縮和難以持續的壓力，有些擔保機構偏離主業超范圍經營變現吸收公眾存款、挪用客戶保證金、不按規定提取風險準備金、提供虛假信息或隱瞞重要事項等違規活動，甚至出現非法集資、發放高利貸，風險事件時有發生；另一方面，許多地方政府設立的一批政策性擔保機構或參股的融資擔保機構，因為定位不清、體制機制不健全而面臨持續發展難題。

多數擔保機構缺乏成熟的盈利經營模式。近幾年融資擔保機構數量呈快速發展態勢，但經營效率卻沒有隨之同步發展。大多數擔保機構缺乏成熟的盈利經營模式，出于微盈或虧損狀態。擔保放大倍數提高幅度也較緩慢，截至2015年12月，全國擔保放大倍數僅為2.3倍，如圖4所示。

放大倍數不高，說明我國擔保公司的公信力、銀行的認可度、核心能力還不夠強。目前，市場上一些規模小、信用差、風控能力低、業務開拓能力不足的擔保機構正面臨兼并重組或被強制退出市場。

融資擔保公司銀行認可度低。融資擔保公司經營情況未被要求定期對外披露或進行外部審計，信息透明度差，銀擔信息不對稱，擔保行業個體風險暴露也影響銀行與之合作的積極性，部分地區的融資擔保機構代償壓力較大，商業銀行與融資擔保機構的業務合作趨于謹慎。一些銀行大幅收緊銀擔業務合作，控制或調低擔保放大倍數，有的甚至暫停了業務合作。

代償余額增速明顯。國內經濟增速放緩，結構調整力度加大所帶來的融資擔保貸款風險有所上升，一些小微企業無法歸還到期貸款，造成融資性擔保機構代償規模和代償率增加，銀擔合作趨于謹慎。自2012年起，融資性擔保代償余額逐年上升，擔保責任撥備覆蓋率不斷下降。2014年底代償余額達到661億元，同比增長59.3%；擔保代償率2.17%，為統計以來最高水平。2015年上半年，代償金額和戶數又同比分別增長了246.68%和16.1%，如圖5所示。

農村信貸融資擔保發展緩慢。2008年10月，中國人民銀行和銀監會聯合發布的《關于加快農村金融產品和服務方式創新的意見》出臺后，在政策指引下，金融機構加快農村信貸擔保方式創新，各地相繼推出農戶聯保貸款、農村專業合作社（協會）擔保貸款、土地承包權、林權抵押擔保貸款、應收賬款、股權、訂單收益權擔保貸款等模式，農民貸款難在一定程度上得到緩解，但受農村信貸擔保物范圍狹窄、抵押物處置難、相關法律體系不健全、農村信用環境薄弱等因素制約，農村信貸融資擔保發展緩慢，金融機構對創新信貸擔保方式積極性不高。

問題原因分析

融資擔保業基礎薄弱。我國融資擔保業起步較晚，發展時間較短，行業內部仍存在公司治理結構不完善、風險管理水平不高、抵御風險能力不強、應對風險經驗不足，專業人才缺乏等問題，特別是民營融資擔保機構，這些問題更為突出。再擔保功能發揮不充分。近幾年，再擔保機構作用日益凸顯，但仍有一些問題尚未有效解決。如：再擔保缺乏頂層設計，沒有建立統一明確的行業規范；再擔保機構的法律概念、政策性功能定位、運作規則尚不明確，再擔保建設中的幾個重大關系——如政策性和商業化的關系，再保和直保的關系，分險和增信的關系，政府、擔保機構和銀行的關系尚未厘清；管理體制尚不完善，績效考核與功能定位不相匹配，配套政策設計還有缺失等。

銀擔風險分擔機制尚未形成。在融資擔保體系較完善的國家，擔保機構一般承擔50%～70%的風險，其余部分由銀行承擔。但在我國，銀行處于絕對優勢地位，出于謹慎考慮，通常將擔保機構的所有制性質、資本金規模等作為合作的考慮條件，對擔保機構授信的放大倍數較低而收取的保證金比例較高，借款人出現違約風險基本上由擔保機構承擔了90%以上甚至100%的風險。這種風險分擔方式加重了擔保機構的負擔。另外，再擔保機構的缺乏也使得融資擔保風險得不到有效的分散，這在一定程度上也限制了融資擔保業務的發展。

風險防范和補償機制不健全。多數民營擔保公司未能建立有效的風險防控和債務追償制度，缺乏風險意識，很多擔保機構將全部精力放在融資審批前了解與評估，對審批后資金用途是否符合申請初衷，是否挪作他用未能做到充足盡職調查，出現很多將擔保款項用于權益投資等不符合融資擔保條件的現象，加大了擔保款項由于申請公司經營不善而需要代償的風險。另外，政策性擔保公司經營中很多項目屬于政策扶持性質，項目本身高風險低收益，單靠保費收入很難彌補可能發生的代償或賠付，雖然政府每年會向政策性擔保機構下發風險補償金，但扶持力度遠遠不夠。

對策建議

融資擔保業連接銀企的紐帶作用能否有效發揮，在相當大的程度上取決于政府支持。一是探索建立政銀擔三方共同參與的合作模式。有效分散融資擔保機構風險，實現貸款風險在政府、銀行和融資擔保機構之間的合理分擔和補償。二是行業優化整合勢在必行。強制要求信用等級差、風控能力低、業務開拓能力不足的擔保機構逐步退出市場，鼓勵專注服務小微企業和“三農”、資金實力雄厚、信用能力高的擔保機構開展兼并重組，做精做強。三是拓寬融資渠道。地方政府作為擔保機構的監管部門，應鼓勵和支持符合條件的融資擔保機構借助于多層次資本市場上市（ 掛牌），促進股權融通，拓寬融資渠道，在財政資金有限的條件下實現資本金的持續補充，增強其發展基礎和擔保能力。四是增強擔保機構的代償能力。地方政府應監督各機構足額計提未到期責任準備金、擔保賠償準備金等，提高行業的整體風險撥備覆蓋率；加大擔保不良資產的追償和清收力度，降低流動性風險；探索組建省級擔保資產管理公司，支持擔保機構盤活存量不良資產，增強應對風險能力。五是推進中小微企業和農村信用體系建設。政府應牽頭整合工商、稅務、人民銀行、銀監局、商業銀行等有關部門收集關于中小微企業和“三農”的相關信息，建立與完善中小微企業和“三農”的信用數據庫，推進對中小微企業和“三農”的信用評價體系建設，增強對中小微企業和三農信息的共享度，減少信息不對稱，進一步完善相關的信用法律法規，加大對違約企業的懲處力度，同時增強對誠實守信企業政策支持力度，以征信業的發展帶動擔保業，利用信用評級力促行業的風險控制與有效監管。

銀行要主動作為，完善銀擔合作機制和風險分散機制，優化信貸操作流程，更好地服務實體經濟。一是深化銀擔合作。根據政策導向，按照商業可持續、風險可防控原則，銀行要主動對接，簡化手續，積極擴大、深化銀擔合作；在與省級再擔保機構達成的合作框架下，對合作的融資擔保機構，按照市場化原則，提供風險分擔、不收或少收保證金、提高放大倍數、控制貸款利率上浮幅度等優惠條件；二是優化信貸操作流程。優化對中小微企業和“三農”的信貸操作流程，針對中小微企業和“三農”對資金需求“短、小、頻、急”的特點，在兼顧防風險與降成本的前提下，盡可能減少不必要的層次與環節，增強授信審查審批運營模式對中小微企業和“三農”的適應性。對于一些科技含量高的中小微企業，可將具有實用價值的商標使用權、專利技術等無形資產作為融資的擔保品，拓寬擔保品范圍，加大對發展前景廣闊的企業的支持力度。

融資擔保機構要加強自身建設，創新發展“擔保+”模式，探索多元化的普惠擔保服務。一是要按照信用中介的內在要求，經營好信用、管理好風險、承擔好責任，堅守融資擔保主業，加強自身能力建設。二是以政銀擔合作為突破，創新發展“擔保+”模式，嘗試將政銀擔“風險共管、合作共贏”的理念更加廣泛地運用到擔保與信托、租賃、保險、資本市場等多種金融業態的合作中，探索多元化的普惠擔保服務，進一步豐富小微企業和“三農”融資渠道和方式。例如開展“擔保+保險”合作，豐富風險分散方式，開展“擔保+PPP”模式，助力新農村建設和現代農業發展，開展“擔保+互聯網”模式，建立網上擔保受理服務平臺、統保統貸平臺等，提高擔保服務獲得率，開展“信用互助組+擔保+信貸”模式，面向農民開展小額信貸擔保服務等，豐富普惠擔保服務等等。

中小微企業和“三農”的經營者應積極創造條件克服自身的融資缺陷，打造核心競爭優勢，增強誠信意識，塑造守信觀念。一是中小微企業和“三農”的經營者要努力提高自身素質，改善經營管理，努力打造自身的核心競爭優勢。中小微企業和“三農”在解決自身融資難的過程中不能抱著坐等觀望的思想，要不斷吸取國內外企業成功的經驗，以前瞻性的戰略眼光，根據國家的產業政策導向，在發展壯大的過程中通過目標市場的合理定位，逐步打造自身的核心競爭力，只有這樣才能吸引到投資者關注的目光。二是增強誠信意識，提高信息透明度。個人誠信是整個社會誠信的基石，企業的誠信則是整個社會誠信的主體。因此，對于為數眾多的中小微企業和“三農”經營者而言，在經營過程中一定要牢固樹立誠信為本的觀念，不斷增強誠信意識，自覺打造誠信品牌，只有這樣才能在激烈的市場競爭中站穩腳跟并不斷發展壯大。

（作者單位：中國人民銀行哈爾濱中心支行）