歐美金融監管體制變遷及其啟示

吳旭

國際金融業主要存在兩種經營管理體制，一種是分業經營、分業管理的體制，一種是混業經營、混業管理的體制。世界各國金融業經營管理體制經過不斷演變，伴隨著經濟、政治、社會、技術等因素的變化對制度的影響，大體上經歷了從最初的簡單混合經營到高級的行業細分經營的發展邏輯。

美國金融管理體制變遷

美國金融業經營管理體制經歷了一個從混業到分業，再從分業到更高層次混業的歷程。

自由競爭時期。1933年以前，美國的金融業鼓勵開展自由競爭。1864年的美國《國民銀行法》雖然禁止國民銀行從事證券業務，但私人銀行機構可以既從事一般銀行業務，接受客戶存款又可以從事承銷、證券投資等一般證券業務。當時進入證券市場受限制的國民銀行，可以通過其控股子公司從事一般證券業務。

大危機后嚴格金融監管時期。以1929年10月華爾街股市崩盤為標志，美國金融泡沫開始破滅，大量銀行擠兌、95%商業銀行倒閉導致美國金融體系幾乎癱瘓，金融混業經營制度備受質疑。1933年羅斯福上臺后頒布了《格拉斯-斯蒂格爾法》，禁止商業銀行、投資銀行和保險公司在業務上相互滲透；禁止商業銀行參與投資銀行業務，特別是證券承銷和自營業務，同時禁止商業銀行與證券機構聯營或人員相互兼職；規定商業銀行從證券市場獲得的收益不得超過總收入的10%，使得大多數商業銀行被迫退出股市。隨后，美國又相繼頒布了《1934年證券交易法》、《投資公司法》等一系列法案，逐步強化了金融分業經營制度。另外，建立了證券業最高監督機構：聯邦證券交易委員會（SEC）。美國聯邦政府監管機構如美聯儲與SEC等與各州金融監管機構共同承擔監管金融行業的只能，美國步入嚴格分業經營、分業監管時代。

再次放松金融監管時期。分業制度雖然在一定程度上穩定了金融秩序，促進了經濟發展，但隨著經濟形勢的變化和金融環境變遷，分業制度面臨諸多挑戰：首先，1973年布雷頓森林體系崩潰引起全球金融市場動蕩，兩次石油危機使美國經濟陷入滯脹：高失業率伴隨著高通貨膨脹率。凱恩斯主義受到質疑，崇尚經濟自由主義的貨幣學派逐漸占領上風；其次，以德國為代表的歐洲國家商人銀行全面金融業務對美國金融分業制度形成一定沖擊；再次，銀行和證券公司越來越多地運用金融工具創新來規避法律限制，對分業監管體制提出新的挑戰；最后，金融自由化浪潮及計算機通訊技術的迅速發展，使全球資本流動更加頻繁。基于上述原因，美國聯邦政府采取了一系列放松金融管制的措施，如《1980年存款機構放松管制和貨幣控制法》等。1999年11月頒布的《1999年金融服務現代化法案》，徹底打破了銀行、證券和保險業之間的界限，允許商業銀行以金融控股公司形式從事包括證券和保險在內的全面金融服務，實行混業經營。

審慎金融監管時期。2007年的次貸危機給美國經濟及全球經濟帶來沉重的打擊。次貸危機始于金融領域，最終擴散至實體經濟轉化為經濟危機。為了防止危機進一步惡化、穩定美國金融系統，2010年7月21日，奧巴馬簽署金融監管改革法案《2010年華爾街改革和消費者保護法》，重新界定了四大金融監管機構的職能，明確由美聯儲作為美國金融監管的最高機構；加強銀行的資本要求；加強對信用評級機構的監管；加大對金融衍生產品監管力度；加強對金融消費者及投資者保護。從此美國金融監管體制進入審慎金融監管時期。這部法案對美國金融業、金融監管系統以及全球金融監管發展趨勢帶來空前的影響。

英國金融管理體制變遷

英國過去一直實行分業經營、分業管理，商業銀行和投資銀行分離。英格蘭銀行作為中央銀行對銀行業進行監管，非銀行金融機構分別由特定的九個機構監管。20世紀70年代，隨著金融混業經營程度深化，英國政府充分認識到分業監管體系的缺陷，于1971年開始放松管制，鼓勵銀行業參與更多業務領域。1986年10月，英國進行了史稱“大爆炸”的金融改革，廢除商業銀行對證券投資的限制。1998年7月，《金融服務和市場法案》公布，由金融服務局FSA代替原來英格蘭銀行對銀行業進行監管，同時也將原來九個金融監管機構的監管職能承接過來，對所有金融機構進行統一監管。至此英國實行完全的混業管理。

次貸危機爆發后，英國對其金融監管體制進行了深刻反思。針對英國金融市場效率低下、難以防范系統性風險的問題，政府決定將金融服務局FSA進行拆分，將金融監管權力重新劃分到英格蘭銀行的職能中。立法層面，先后出臺了《2009銀行法案》、《2010金融服務法》、《衍生品交易市場改革方案》、《金融監管改革法案》、《金融監管新框架：建立更強大系統》等一系列法律將改革方案予以法治化。2013年4月，金融服務局FSA完成拆分，由英格蘭銀行統一監管英國的金融機構，強化了英格蘭銀行的最高監管權。在英格蘭銀行下設審慎監管局PRA負責銀行、投資銀行、保險等2000多家金融機構的監管。同時，在英格蘭銀行董事會下設金融政策委員會FPC，負責整個金融體系的安全性和穩定性評估。

歐盟金融管理體制變遷

歐盟的金融監管分為三個層次：最高層歐盟委員會，負責金融法律、法規的制定；中間層歐洲中央銀行，負責歐元區貨幣政策的制定和執行；最底層歐盟各成員國內部的監管委員會，負責對本國金融機構的監管。

次貸危機爆發后，歐盟認識到現有監管體系并不足以防范及化解系統性危機。鑒于此，歐盟發布了一系列監管改革文件，如2008年4月簽署了旨在解決跨國金融危機問題的《諒解備忘錄》；2009年6月歐盟理事會通過的《歐盟金融監管體系改革》；2010年9月歐洲會議通過的《泛歐金融監管法案》；2010年10月歐洲議會初步批準的《對沖基金監管草案》等。

這些改革措施主要包括：《歐盟金融監管體系改革》提出將宏觀審慎監管和微觀審慎監管結合起來。2010年9月22日歐洲議會決定成立歐洲系統性風險管理委員會（ESRB），負責監控和預警歐洲經濟中的金融風險；歐洲中央銀行地位加強，負責對銀行、對沖基金、私募股權基金、信用評級機構的監管；加強成員國之間的金融監管合作協調機制；2011年，歐洲金融監管系統（ESFS）建立，旨在為歐洲金融業提供優良金融環境，避免發生大規模金融危機。

我國的金融監管體制變遷

我國金融監管體制改革是伴隨著我國金融業發展逐步進行的，總體上分為計劃經濟時期的金融監管體制、統一監管時期的金融監管體制、分業監管時期的金融監管體制三個階段。

計劃經濟時期的金融監管體制（1948～1978年）。我國在傳統經濟體制下建立并實行了高度集中統一的“大一統”金融體制。

統一監管時期的金融監管體制（1978～1992年）。1978年我國開始進行銀行體系改革，到1984年基本形成二級銀行體制，即：中國人民銀行專門行使中央銀行職能，各專業銀行在各自業務領域開展業務。20世紀80年代中期，隨著經濟體制改革的推進和金融改革的深化，我國建立了一大批非銀行金融機構；開放了貨幣市場和資本市場；推行了專業銀行的企業化改革。1986年國務院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》進一步明確了中國人民銀行的監管職能，對金融業實行統一監管。

分業監管時期的金融監管體制（1992至今）。1990年11月26日和1990年12月1日，滬深交易所相繼成立。1992年10月，國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會成立，標志著中國證券市場監管體制形成。1993年12月，《國務院關于金融體制改革的決定》明確提出銀行業、證券業、保險業實行分業管理，從而確立了我國分業監管體制。1995年3月，《中國人民銀行法》頒布，確立了中國人民銀行作為中央銀行的職能。隨后，《商業銀行法》、《證券法》等一系列法律的頒布實施，明確了銀行、證券、保險分業經營、分業管理的模式。監管體系上，中國證監會、中國銀監會和中國保監會先后從中國人民銀行分離出來，分別承擔證券、銀行及保險監管職能，構成了我國“一行三會”金融監管體系。

從實踐情況看，我國分業經營模式，在我國金融市場發育、制度建設及監管體系還不十分健全的情況下，有存在的必然性和合理性，總體上是利大于弊的。這一監管模式適合我國分業經營的金融體系，為我國金融業各金融機構的發展提供了良好的金融環境，也為我國金融業的發展提供了有力保障。但是也應看到，隨著我國金融綜合經營和金融創新的發展、人民幣國際化程度的提高、互聯網進入金融領域，現行金融監管體制與金融發展不相適應的問題日益突出：存在監管重復和監管真空。在分業監管體制下，各監管部門僅對各自監管領域下的特定的金融機構進行監管。對于跨行業金融產品和金融機構的監管，缺乏相關法律制度和職能的嚴格定位，導致監管重復或監管真空；阻礙金融創新。我國對金融業的嚴格限制、融資及投資渠道的缺乏及傳統單調的業務品種，使得具有轉移風險及套期保值功能的金融產品及衍生工具無法在市場上存在，影響了金融市場發展的深度廣度和市場主體的運作決策；缺乏規范的監管信息共享機制。我國金融監管的信息系統尚處于分割、低效、失真的狀態。一方面一行三會的監管信息共享系統尚未建立；另一方面監管信息報送制度難以落實，各部門向監管對象提取監管數據，存在重復提取和無效提取的問題，不僅導致監管重疊，基礎設施分散，增加了金融監管的整體成本，而且影響了金融市場的統一互聯和金融資源的有效配置。

對我國的啟示

我國金融體制建立從1978年改革開放至今三十余年，同美國等發達國家相比較，金融監管體系需要更多的改進。

正確處理金融創新與監管關系。金融創新是金融體系發展的內在動力，是金融市場快速發展的助推器。金融創新為消費者提供了更加豐富的產品和服務，使市場交易更有效率。然而金融創新同時是把雙刃劍，在帶來收益的同時，也帶來風險。我國正處于金融市場加速發展期，美國次貸危機使我國對金融發展重新審視，但不能因噎廢食，禁止金融創新，應當采取相關措施為其提供高效有序的金融市場環境，同時也增大金融創新品種的監管力度。

加強對金融消費者及投資者保護。我國金融業迅速發展的今天，金融產品種類之多、創新之快、結構之復雜，不是普通的金融消費者可以全面了解和掌握的。金融市場中的信息不對稱、欺詐行為、內幕交易等行為屢見不鮮。因此，針對金融消費者和投資者保護立法，維護金融消費者的合法權益作為金融監管的目標之一，是保證金融市場公平、公正、公開的基本前提。在立法進一步完善的同時，為保護投資者與消費者的權益，銀監會、證監會和保監會可設立消費者金融保護部門。一方面，加大對相關金融機構的監管力度，解決道德風險問題；另一方面，提高消費者與投資者維權意識，通過合法途徑保護自身權益。

增強中國人民銀行的監管職能。美國金融監管改革將美聯儲地位進一步加強，使其成為監管系統內的最高權威機構，使美國監管模式真正發展為傘形監管模式。隨著經濟金融的深入發展，目前我國分業經營、分業監管的模式，已經難以做到風險全覆蓋，存在著金融監管空白。四個金融監管機構相互之間是平級機構，相互之間都不存在約束力。當出現金融監管邊界模糊的時候，就會出現監管機構之間監管不協調、監管缺失，容易形成金融監管空白，缺乏對系統性風險的防范。因此，有必要從我國國情出發，借鑒國外經驗教訓，發揮央行在金融監管中的主導作用，增強中國人民銀行的監管職能。

促進宏觀審慎監管和微觀審慎監管分工協調。從我國金融業發展的實際情況出發，適應社會主義市場經濟發展需要，把防控系統性金融風險、維護金融穩定運行作為監管的基本目標，促進宏觀審慎監管和微觀審慎監管分工協調。（1）明確央行行使最高監管權，負責防范和化解全局性和系統性風險；（2）“三會”繼續存續對微觀業務領域行使監管職能，著力提高監管水平；（3）明確地方政府承擔一部分地方金融活動的監管職能，如對小貸公司、擔保公司的監管。通過學習借鑒國際經驗、調整“一行三會”的職能、整合監管資源，建成由中央銀行主導的，各監管部門分工合理、內部協調、覆蓋全面、反應迅速、處置穩妥的宏觀審慎監管和微觀審慎監管相結合的金融監管體系，確保我國不發生系統性、大規模深度金融風險的底線。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）