論創新構建統一戰線法律體系

摘 要：長期以來，中國共產黨以政策方式創建并發展統一戰線，但現有統一戰線法規體系存在諸多缺憾：憲法規定過于原則抽象，黨內法規單腿走路，國家法律基本缺位。全面推進依法治國迫切要求法治化開展統一戰線工作，主動制定國家層面的統一戰線法律，初步形成符合法治技術標準的統一戰線法律體系。創新構建統一戰線法律體系主要涉及宏觀架構設置、微觀規則設計、法治性衡量標準三大方面。在創新構建統一戰線法律體系之后，應當及時創建國家行政機構來執行統一戰線法律，真正實現“大統戰”的最高層級目標。

關鍵詞：統一戰線法律體系；統一戰線法；統一戰線國家工作機構；依法統戰

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）01-0055-11

長期以來，中國共產黨以黨內政策方式創建并發展統一戰線。全面依法治國迫切要求法治化開展統一戰線工作，創新統一戰線法律體系，按照法治思維推進統一戰線工作。這種要求具有非常深刻的法治背景和動因。統一戰線工作法治化是依法治國在統一戰線領域的具體體現，要實現由主要依靠政策向主要依靠法治的根本轉變[1]。創新發展和優化統一戰線工作，既要在依法治黨的環境中緊密跟進，又要在依法治國的宏觀狀態下扎實推進，還要主動制定國家層面的統一戰線法律，確立符合法治技術標準的統一戰線法律體系。統一戰線法律體系由國家法律和黨內法規雙重組成，體現了“依法治國”與“依法治黨”的高度統一。

一、統一戰線法律體系的歷史基礎

統一戰線源遠流長且具有顯著的中國特色，既由中國共產黨創建、發展和完善，還由中華人民共和國“密切配合”。這為構建統一戰線法律體系提供了前提基礎。

（一）新中國成立前的統一戰線

新中國成立前，特定的歷史狀況造就了統一戰線的復雜多樣，統一戰線處于特殊性最大和特色最明顯的歷史階段。新中國成立前的統一戰線既為新時代統一戰線提供了難得的歷史經驗，又直接為創新構建新時代統一戰線準備了歷史材料，還為統一戰線法律體系提前夯實了歷史基礎。

1.抗日戰爭時期的統一戰線?？谷諔馉帟r期的統一戰線既有通用屬性，又有特殊歷史內涵，還有特殊屬性內涵。例如，為著動員和統一中國人民一切抗日力量，徹底消滅日本侵略者，并建立獨立、自由、民主、統一和富強的新中國，中國人民、中國共產黨和一切抗日的民主黨派，迫切地需要一個互相同意的共同綱領[2]。可見，抗日戰爭時期統一戰線的“操作主體”是中國人民、中國共產黨和一切抗日的民主黨派，直接目標是“抗日”和追求建立獨立、自由、民主、統一和富強的新中國。這為統一戰線法律體系提供了早期歷史準備。

2.新民主主義時期的統一戰線。經過抗日戰爭時期的發展壯大，統一戰線的主體范圍急劇擴大，從有限范圍發展為廣泛范圍。例如，中國的革命是全民族人民大眾的革命，除了帝國主義者、封建主義者、官僚資產階級分子、國民黨反動派及其幫兇外，其余一切人都是我們的朋友，我們有一個廣大的和鞏固的革命統一戰線，包含了工人階級、農民階級、城市小資產階級和民族資產階級[3]?？梢?，新民主主義時期的統一戰線具有鮮明的時代特色，具有新民主主義革命性質。其“操作主體”為除特定對象之外的所有人，范圍非常廣泛，成員包括工人、農民和資產階級，契合當代統一戰線以“工農聯盟為基礎”的規定。這為創新構建統一戰線法律體系豐富了歷史素材。

（二）新中國成立后的統一戰線

新中國成立后的統一戰線具有鮮明的時代特征。新中國成立初期屬于歷史探索時期，統一戰線的理論與實踐相對于新中國成立前變化不大。而改革開放后，統一戰線逐漸發展成熟，達到比較完善的狀態。

1.20世紀80年代的統一戰線。黨的十一屆三中全會以來，鄧小平開創性領導了中國的改革開放，創新發展了統一戰線理論，構建了新時期統一戰線的基本輪廓，奠定了社會主義統一戰線的歷史基礎。這一時期統一戰線的主要內涵或特征有：（1）拋棄階級聯盟的提法，發展為政治聯盟；（2）由工人階級領導；（3）以工農聯盟為事實基礎；（4）以社會主義為基本屬性，以擁護祖國統一為補充屬性；（5）基本主體包括勞動者和愛國者。愛國統一戰線源于中國革命探索時期，發展成熟于改革開放年代，基本構成當前統一戰線的“理論大局”。這為創新構建統一戰線法律體系豐富了歷史材料。

2.20世紀90年代的統一戰線。黨的第三代中央領導集體在世界格局劇烈轉型階段堅持和發展中國特色社會主義，繼續發展統一戰線理論，強調：實現社會主義現代化建設第三步戰略目標、發展社會主義民主政治、繁榮有中國特色社會主義文化、實現祖國完全統一都離不開統一戰線。這既發展了傳統統一戰線理論，又構筑了統一戰線法治化的前期基礎，為構建統一戰線法律體系繼續補充了歷史素材。

3.21世紀初的統一戰線。胡錦濤創新發展統一戰線理論：（1）將和諧社會建設理論融合于統一戰線理論實踐之中；（2）從政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系和海內外同胞關系強調統一戰線的特殊優勢；（3）完善中國共產黨領導的多黨派合作制度，鞏固中國共產黨執政、多黨派參政的多黨合作政治格局。這繼續為創新構建統一戰線法律體系提供時代材料。

4.黨的十八大以來的統一戰線。以習近平同志為核心的黨中央既堅持統一戰線的傳統立場，又根據時代環境創新發展統一戰線理論。習近平總書記統一戰線重要思想具有鮮明的時代特征和個人印記：（1）繼續高舉愛國主義和社會主義旗幟，以道路自信、理論自信、制度自信和文化自信引領統一戰線；（2）以大團結大聯合的主題促進政黨、民族、宗教、階層和海內外同胞關系和諧；（3）以“四個全面”戰略布局謀劃統一戰線工作；（4）把實現“兩個一百年”奮斗目標和實現中華民族偉大復興的中國夢作為統一戰線的奮斗目標。這為創新構建統一戰線法律體系提供現實理論支持。

可見，中國共產黨領導的統一戰線從相對粗糙的狀態起步，經過革命、建設和改革時期的實踐逐步發展成熟?！吨袊伯a黨統一戰線工作條例（試行）》為創新構建統一戰線法律體系打開了學術性的實踐窗口。

二、統一戰線法律體系的傳統缺憾

統一戰線一直是中國共產黨的重要政策。所有與統一戰線有關的政策規則都是“黨的主張”，既有鮮明的中國特色，又有黨領導統一戰線的內在意蘊。但是，現有的統一戰線法律體系存在諸多缺憾，這為創新構建統一戰線法律體系提供了理論空間。

（一）憲法：過于原則抽象

1.憲法條款中的統一戰線。統一戰線在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中有所體現，在“序言”中有重要位置?！稇椃ā沸Q：“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展?！薄稇椃ā窏l款中的“統一戰線”來源于黨的政策，基本上將黨的統一戰線概念復述于此，即以憲法條文形式宣示于外并確立憲法地位。但是，《憲法》中有關統一戰線的條款過于原則抽象，可操作性、針對性不強。

2.憲法觀念中的統一戰線?！稇椃ā肥菄业目傉鲁蹋炔皇羌埫嫔系目傉鲁?，又不是口號上的總章程，也不是操作工具上的總章程，而是法治觀念上的總章程?？傉鲁痰挠^念使《憲法》成為包羅萬象的政治宣言[4]。目前，《憲法》還沒有非常深刻地體現統一戰線的憲法觀念。這既有現實原因，也有歷史原因，還有長期形成的習慣傳統。因而，形成強有力的統一戰線憲法觀念還有難度，既需要時間積累，又需要經驗總結，還需要徹底轉變憲法法治觀念。

3.自然法思維中的統一戰線。自然法是實在法律的法律，既是自我法則，又是其他法則的原始根據，還是法律的價值精神?！白匀环ā笔亲匀焕硇愿嬖V我們必須要做的事情，人們無須反思，因為理性是認識自然法的基礎[5]。自然法還是社會性的法律，它教導人們如何為人，做一個人類社會中有用的成員[6]。自然法屬于社會性的自然法則，指引人們如何行為、追求理性的價值目標。但是，統一戰線在憲法觀念相對缺位的前提下，向前推導還相應缺乏自然法思維根據。我國統一戰線在憲法層面存有立法障礙或不足，與長期缺失自然法思維有密切關系。這為創新構建統一戰線法律體系準備了現實“空間”。

（二）黨內法規：單腿走路

1.《黨章》中的統一戰線。統一戰線不僅有憲法地位，而且還有黨章位置?！吨袊伯a黨章程》（以下簡稱《黨章》）作為黨內根本大法，在總綱中明確宣稱：“中國共產黨同全國各民族工人、農民、知識分子團結在一起，同各民主黨派、無黨派人士、各民族的愛國力量團結在一起，進一步發展和壯大由全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一的愛國者組成的最廣泛的愛國統一戰線?！笨梢?，《黨章》和《憲法》對于統一戰線的描述既有重合，又有一定差異?！饵h章》對統一戰線的描述，尚未完全契合《憲法》關于統一戰線的闡釋，事實上留下了“分歧”的空間，這成為黨內法規體系的缺憾之一。

2.黨內條例中的統一戰線。長期以來，中國共產黨更加重視統一戰線的“事實建設”，相對忽視統一戰線的制度規則建設。這在一定程度上導致統一戰線黨內法規建設滯后于統一戰線工作實踐，既不符合全面依法治國和依規治黨的法治進程，也不符合現代法治政黨建設的基本要求。黨關于統一戰線工作的第一部黨內法規《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》盡管還不是正式條例，但實現了黨內統一戰線規范的“零突破”。統一戰線黨內條例規范性建設剛剛起步，仍需經歷長期的發展完善過程，既要在黨內法規領域自我提升完善，又要在國家法律體系中豐富發展。

（三）國家法律：基本缺位

1.統一戰線的法律雛形。我國第一部具有國家性質要素內涵的規范性文件（非完全意義上的國家法律）是新中國成立初期由中國人民政治協商會議通過的《中國人民政治協商會議組織法》?！吨袊嗣裾螀f商會議組織法》規定：“中國人民政治協商會議（以下簡稱中國人民政協）為全中國人民民主統一戰線的組織，旨在經過各民主黨派及人民團體的團結，去團結全中國各民主階級、各民族……以建立及鞏固由工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的獨立、民主、和平、統一及富強的中華人民共和國?！痹摲ㄗ鳛榻y一戰線法律雛形，當時發揮了非常重要的歷史作用。但是，它既不是現代嚴格意義上的國家法律，又不是純正的統一戰線法律，而是依托于政協會議組織制定的“法律”，只初步涉及統一戰線法律內容，與現代統一戰線國家法律還有一定差距。這表明統一戰線國家法律體系還處于缺位狀態。

2.法律信仰標準。統一戰線國家立法缺位是客觀現狀，除此之外還存在法律信仰缺失的深層次困難。這不是自帶的個別問題，而是帶有普遍性的難題，缺失法律信仰成為構建統一戰線法律體系面臨的重要難題。法律信仰是特定主體與法律之間關系的心理產物，其核心是一種篤信與敬畏的確定性心理狀態[7]。事實上，我國長期以來國家法律信仰缺失的狀況非常自然地體現于統一戰線國家立法之中。目前，統一戰線國家立法缺位或質量不高，與法律信仰的客觀缺失緊密關聯。這為構建統一戰線法律體系增加了現實難度。

3.法律技術標準。國家法律缺位還會反映在具體立法技術上。統一戰線國家立法缺位既造成事實上無“法”可行使或被借鑒，又造成沒有成形法律作為“參考標準”和技術標準。至于統一戰線國家立法的技術標準，可以借鑒“依法行政”理論。依法行政既有“行政”本質，又有“依法”的外觀特征，還有受法治規范的內在特征[8]。由于沒有類似于政府依法行政方面的技術標準，統一戰線國家立法起步艱難，完善過程會更加困難。因此，要允許“試錯”，努力進行國家立法：既豐富統一戰線的法治內涵，又提供統一戰線的實踐根據，還要發揮統一戰線的國家法治功能。

可見，統一戰線法律體系存在嚴重缺位，既有長期形成的傳統習慣原因，又有現實客觀原因，還有法律觀念、法治思維和法治方法相結合、融合不徹底的技術原因。這些都為創新構建統一戰線法律體系提供了“現實時空”。統一戰線法律體系不應是憑空想象的法治空間，而應是客觀實在的法治范疇。創新構建統一戰線法律體系，既有現實的迫切要求，又有法治的精神動力，還有法治創新的根據。

三、統一戰線法律體系的理論根據

統一戰線不應僅是黨內政策事項，而且應延伸到國家社會并成為國家法律“項目”。要構建符合法治社會和法治國家標準的統一戰線法律體系，開啟統一戰線國家立法征程。這有賴于相對隱形的理論根據。

（一）中共領導：國家法律體系的法治保障核心

1.中共中央：領導核心。中共中央是構建統一戰線法律體系的領導核心：提出宏觀指導政策，并由國家立法機關負責落實。這是必須堅持的重大原則立場，既反映法治要素內涵，又契合國家法治步伐。

2.中共領導：法治核心思維。立法技術是構建統一戰線法律體系的后續操作程序，其實質是法治核心思維。由中國共產黨領導統一戰線既有助于提升黨建法治品質，又有助于豐富國家法治內涵，還有助于凸顯“中共領導”在統一戰線法律體系中的核心地位。

（二）祖國統一和民族復興：國家法律體系的法治目標

1.社會主義旗幟和愛國主義情感。中國共產黨領導的統一戰線具有社會主義性質。國家立法體系要滿足社會主義標準，構建具有社會主義特色的統一戰線法律體系。社會主義性質的統一戰線還要高舉“愛國”旗幟。因此，“愛國”是統一戰線法律體系需要重點關注的因素和法治目標。

2.祖國統一目標和民族復興目標。統一戰線以“社會主義”和“愛國主義”為旗幟，不是為了簡單實現統戰目標，而是為了追求統一目標，即追求祖國的完整統一。祖國統一是長期以來的“歷史傳統”，而民族復興是黨的十八大以來提出的目標，兩者相輔相成、共同促進。統一戰線既追求祖國統一，又追求中華民族的偉大復興；既追求中華人民共和國的完整統一，還追求構建統一戰線法律體系。

（三）統一戰線法律體系：國家治理的國家法律根據

1.政黨善治：國家治理的精神內核。良心是善治的道德基礎，是每個人的自我道德評價[9]。政黨如何在現代性社會的善治中發揮積極作用，是“善”的現代性制度必須正視的重要問題之一[10]。統一戰線是中國共產黨道德良心的現實反饋，既是政黨善治的積極結果，又是善良制度規則的載體，能夠成為國家治理的精神內核要素。政黨善治的特殊功能為統一戰線國家立法體系創新提供可能性，構筑國家治理的法治精神內核。

2.統一戰線的國家治理創新。國家治理體系和治理能力現代化是現代國家治理的發展趨勢，是國家治理法律體系的創新基礎。國家治理現代化的一種理想狀態是國家和社會的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程[11]。統一戰線同國家治理緊密關聯。統一戰線的實踐路徑是國家治理的優化路徑，國家治理的實踐路徑是統一戰線的鞏固路徑[12]。國家對統一戰線進行立法，既能提供法治治理規則保障，又能提高國家治理質量。

可見，為統一戰線創新構建國家法律體系，既有現實的迫切要求，又有法治精神動力，還有法治創新的理論根據。這有助于夯實統一戰線法律體系的理論基礎，構建統一戰線的宏觀和微觀國家法律體系。

四、統一戰線法律體系的宏觀架構

統一戰線不僅是黨內事務和黨內政策，而且需要延伸到國家社會，完成從政黨社會向國家社會的“擴容”任務。統一戰線既要有黨內法規的初步引領，更要有國家社會的立法行動，形成符合法治社會和法治國家標準的統一戰線法律體系，開啟統一戰線法律體系建設的“新航程”。統一戰線法律體系應符合現代法治發展方向，突破單純的黨內立法傳統，創新國家立法思維，主動融合現代法治精神。

（一）國家立法：法律體系的國家設置

1.國家制度：宏觀設置。統一戰線國家立法既是黨內立法的突破創新，又是國家立法的外延拓展。這要求進行相應的國家制度設置：從國家制度規則層面對統一戰線進行立法，以國家“法律”身份表達統一戰線的規范體系。創新構建統一戰線法律體系既源于黨內立法，又提升了黨內立法，有利于創建宏觀的統一戰線國家制度。這是因為：國家制度是國家最根本最能夠代表國家整體的屬性[13]。從國家制度層面宏觀設置統一戰線的國家制度，能夠為將來的統一戰線國家立法準備國家制度前提、確立國家層面的“法律地位”。

2.法律制度：中觀設置。統一戰線法律體系應以法治為價值基礎，體現法治的屬性特征。這要求統一戰線法律體系作為國家制度設置，應通過中觀的法律制度得到具體操作落實。創新構建統一戰線法律體系，要在確立統一戰線國家制度的前提下進行中觀法律制度設置，以區別于傳統的統一戰線黨內法規制度。這要求既堅持法治標準，又要發揮國家宏觀設置和立法技術微觀設置的“樞紐”功能。

3.立法技術：微觀設置。國家在宏觀層面進行統一戰線立法，既要設置前述宏觀國家制度和中觀層面的法律制度，還要開創微觀的立法步驟。而立法技術規則屬于微觀層面設置，屬于構建統一戰線法律體系的最后步驟。具體來說，要設置微觀、可操作的立法技術規則。目前，統一戰線國家立法最直接的技術規則依據為《中華人民共和國立法法》，要依此制定具體的法律操作運行規則。

（二）依法治國：國家法治的宏觀方向

1.法治思維：規則路徑。法治思維是一種規則思維、程序思維，以嚴守規則為基本要求，強調法律的底線不能逾越、法律的紅線不能觸碰，凡事必須在既定的程序及法定權限內運行[14]。統一戰線法律體系需要遵循法治規則思維，主動遵循法治程序，既在權力邊界范圍內用權，更強調堅持規則路徑。法治思維是現代法治國家的基本治國思路，在治黨領域有可參考的“技術參數”[15]。創新構建統一戰線法律體系要遵循法治思維和法治程序，并在內心主動遵循法治規則路徑。

2.依法治國：法治方向。依法治國既強調國家建設的法治方向，又強調黨的建設的法治方向，這對統一戰線提出了法治要求。全面依法治國要求統一戰線牢牢把握社會主義法治國家建設方向，牢固樹立法治思維，積極服務法治國家建設[16]。依法治國為創新構建統一戰線法律體系提供宏觀法治方向，有利于推進依法統戰，有利于在國家治理體系中彰顯統戰價值。依法治國既保證國家立法不偏離宏觀大方向，又保證不偏離依法統戰目標，還保證不偏離國家治理范疇。

（三）依法治黨：黨內法治宏觀方向

1.法治化：發展方向。國家治理向法治化方向發展，黨內治理也要向法治化方向發展，統一戰線同樣要向法治化方向發展。統一戰線的鞏固發展既依托于國家法律體系，又依存于更為抽象的法治發展方向。提升統一戰線工作法治化水平是依法治國的應有之義，也是中國共產黨依法執政的必然要求[17]。構建統一戰線法律體系既要依托國家法律體系，又要順應法治發展方向，逐漸引領至國家系統立法。

2.依法治黨：黨內法治宏觀方向。依法治國是統一戰線法律體系創新構建的宏觀前提，而依法治黨則為黨內法治確立宏觀方向。根據現代法治原理，黨內法規應當符合國家法治的總體部署，彼此之間應盡量保持一致，盡可能避免內在沖突，以為黨內專業立法準備條件。因此，在國家系統中構建統一戰線法律體系的同時，不能忽略統一戰線黨內法規體系建設。

（四）黨內立法：專業設置

1.黨內規則：制度權威。統一戰線法律體系既應以黨內規則系統為源頭，又要創新突破形成制度規則性權威。制度既是道德規則，又是道德價值標準，更具有制度性權威[18]。黨內規則屬于制度性權威范疇，屬于道德的大范疇系統，屬于有“法律”權威的外觀形象。統一戰線黨內法規既要有黨內“法律效力”，又要有黨內制度性權威，還應符合現代法治精神的意蘊，逐步升格為國家立法體系中的統一戰線法律。

2.黨內立法：專業設置。創新構建統一戰線法律體系，不能取消或弱化黨內統一戰線立法，而要根據法治技術標準優化黨內統一戰線立法，樹立更加專業的黨內統一戰線立法思維。黨內統一戰線立法要借鑒國家立法模式開展黨內立法，完善立法的技術標準，優化立法的設置狀態，提升黨內統一戰線立法的專業水平。

可見，統一戰線法律體系屬于科學創新，既是有風險的科學嘗試，又是沒有先例可循的“設想”，目前只能初步構建宏觀架構。

五、統一戰線法律體系的微觀規則

統一戰線法律體系的宏觀構建相對比較抽象，一般只確立基本的“大政方針”，主要解決統一戰線國家立法宏觀層面的問題。創新構建統一戰線法律體系還需要微觀設置指引，確立具有國家法律體系特征的微觀規則。

（一）國家法律體系

1.統一戰線法。目前，我國還沒有統一戰線國家立法。統一戰線長期處于事實運行狀態，后來逐漸出現比較零散的統一戰線規范，它們多見于領導人著作或講話、黨的文件之中，遠遠沒有達到黨內立法的高度。時至至今，統一戰線立法仍是停留在黨內法規階段?！吨袊伯a黨統一戰線工作條例（試行）》是黨內統一戰線立法的標志性成果。目前，國家立法機構主導制定統一戰線基本法律還沒有“開頭”，甚至還沒有“想法”。筆者建議，國家立法機關應根據《立法法》程序先制定符合憲法精神的《統一戰線法》（暫定名），然后制定《統一戰線組織法》等其他配套性法律，真正將統一戰線徹底納入國家法律體系。

2.統一戰線法配套規范。完善國家系統的統一戰線法律體系，需要制定以《統一戰線法》為核心的配套規范體系。國務院應履行制定行政法規的國家職責，及時制定統一戰線行政法規；國務院有關部門可根據需要制定配套統一戰線行政規章，以豐富完善統一戰線法律體系。

3.地方性統一戰線法規。統一戰線工作既是全國一盤棋行動，又是各地在全國統一行動前提下的差異化行動，各地的統一戰線工作往往有不同重點、不同范圍和不同情形。這迫切需要根據各地實際情況制定地方性統一戰線法規或規章。它們是對全國統一戰線法律的發展、補充和優化升級，豐富了統一戰線法律體系的內涵。

（二）黨內法律體系：政黨立法

1.黨內立法：獨立地位。國家社會構建統一戰線法律體系要重點突出國家立法特征，即在國家統一立法前提下，黨內統一戰線立法一般只規定宏觀指導原則或抽象規則，以為國家統一戰線立法提供“思想指導”，保持黨內統一戰線立法的特殊地位。構建統一戰線法律體系不否定黨內統一戰線立法，而是使之處于獨立的特殊地位。這有助于提升統一戰線法律體系的法治質量，保持統一戰線國家立法的完整、協調和穩定。

2.雙重立法：國家和黨內立法銜接。創新構建統一戰線法律體系既不否定黨內立法的重要性，又不輕視黨內立法的作用，而是繼續保留黨內立法的基本地位。這種處理方式有利于協調統一戰線國家立法和黨內立法，構建中國特色的統一戰線雙重立法體系和立法格局。

（三）國家法律體系的落實措施

1.國家和政黨雙重立法路徑。統一戰線不僅是中國共產黨的黨內事項，而且是全國人民的重要事項，應當由國家和政黨同時進行立法，實施雙重立法的新路徑。創新構建統一戰線法律體系，要依托國家和政黨同時立法的機制，既走全國人大的立法程序，又走黨中央的立法程序，由全國人大和黨中央同時制定并對外公布。

2.國家立法和政黨立法協調統一。目前，《憲法》、黨內法規以及其他規范性文件對統一戰線的界定存在差異，可能會造成原理性科學沖突。統一戰線國家立法和黨內立法應主動避免兩者之間的內在矛盾和沖突，在立法過程中既要公開征求意見，又要征求民主黨派意見，努力形成體系合理、科學規范、內在協調和精神一致的統一戰線法律體系。

3.創新設置國家體系中的統一戰線工作機構。任何法律事項落到實處，一般都應有特定的行政機構來保障實施。創新設置國家體系中的統一戰線工作機構，有利于讓統一戰線政策和法律落到實處。目前，統一戰線工作機構屬于黨的工作部門。將來落實統一戰線法律體系之后，要求建立統一戰線行政工作機構。筆者建議通過“兩塊牌子、一套班子”的方式，在國家機構體系中設置作為國家行政機構的“統一戰線工作部（局、辦）”。它既屬國務院機構序列，又屬黨中央機構序列。這種統一戰線工作機構設置的好處之一是避免在境外從事統戰工作遇到名稱“尷尬”。例如，在對海（境）外的主體（對象）開展統戰工作時，繼續使用“中央統一戰線工作部”名義可能會造成現實尷尬，此時最合適的名稱為“國務院統一戰線工作部”。因此，創新設置國家機構序列中的統一戰線工作機構既是現代法治的現實要求，又是落實統一戰線法律體系的重要舉措，還是科學設置統一戰線工作機構的實質步驟。這樣既不會增加行政成本，又不會降低行政效率，符合國家法治的使命追求。

可見，創新構建統一戰線法律體系具有可行性，要堅持國家立法和黨內立法“兩條腿”走路。統一戰線法律體系落到實處取決于諸多條件，最突出的設想是創設國家序列的統一戰線工作機構。

六、統一戰線法律體系的法治標準

（一）公正：法治價值衡量標準

1.制度公正：價值功能。國家法律體系屬于國家層面的立法范疇，區別于其他部門、行業、地區或者團體性立法，其最大特色在于追求最真實的制度公正。制度公正最突出的功能在于抑惡揚善[19]。統一戰線國家立法居于最公正位置，將發揮制度公正的主體功能，獲取制度公正的法治效果，追求制度公正的法治價值目標。

2.準時公正：時間標準。公正的范疇非常廣泛，內涵非常豐富，標準相差較遠，應重點關注時間方面的公正標準或內涵。非遲到的準時到達的公正為“準時公正”[20]。創新構建統一戰線法律體系，應能夠在相對有限的期限內制定出較高質量的法律規范，按照準時性標準追求公正價值。

3.完整公正：空間標準。實現準時公正之后，還需要從空間上滿足公正要求，做到完整公正。不完整的公正其實也是一種不公正[21]。創新構建統一戰線法律體系，既不能有意或無意遺漏重要事項，又不能部分地開展立法事項，還不能制造有頭無尾、善始不善終的非完整狀態，更不能造成國家立法和黨內立法的矛盾沖突。

（二）合法：基本法治標準

法治屬于高端層面的價值，自由和平等屬于基礎性價值。其實，自由和平等是現代文明中兩個最重要的價值維度和價值源泉，也是其他價值的來源，甚至可以說是價值的價值[22]。創新構建統一戰線法律體系，既要依存于統戰對象的自由價值，又要主動遵循平等的價值規則，并且考慮兩種價值之間的融合因素。

1.自由：基礎性合法。自由既是哲學的價值基礎，又是法學的價值原則，還是所有法治事項的基礎性價值。自由精神是法治的核心價值，法治是現代文明社會的主流價值[23]。自由能夠成為判斷合法的基礎性標準，確保自由、維護自由和實現自由是創新構建統一戰線法律體系的最原始基礎追求。這是必須滿足的自由性合法的最低基準，也將成為衡量合法的重要標準。

2.平等：規則性合法。自由價值固然重要，但平等價值的重要性不言而喻；平等價值與自由價值之間相互“離不開”。平等與自由孿生而伴，締造平等的法律地位，制造平等的法律空氣，形成平等的法治觀念[24]。平等是制度規則的核心靈魂[25]。創新構建統一戰線法律體系必須依托自由價值并主動遵循平等規則，必須自帶平等觀念并維護平等地位，必須以統戰成員的平等尊嚴為出發點，逐漸形成平等的規則性合法標準。

3.主動遵循：法治精神合法。法治的精髓在于主動遵守，這又取決于法的神圣精神。法的至高神圣性讓人們愿意主動遵守法規則、遵從法精神和追求法價值目標。法的神圣精神源于以個性和理性為核心的現代文化，個性和理性在現代文化中的至高地位和神圣性質賦予法神圣性質[26]。事實上，法治的精髓在于規則，規則的效力主要來源于主動遵守，它的威望在于法的神圣精神[27]。統一戰線法律體系要在宏觀上體現法治精神的合法形象，在法治思維上以規則為先，在意愿上以主動為動力，以真心自愿統戰為核心要領，引導統戰成員追求共同目標，以符合主動遵循的法治合法標準。

（三）善良：道德法治標準

1.誠信：道德善良基礎。誠信是誠實和信用的綜合體，既要成為善待他人的規則，又要有善待他者的內心意愿，還要主動遵循誠信的道德要求。誠信是現代法治的核心衡量標準。誠信要成為統一戰線國家立法的價值取向。構建統一戰線法律體系，既要從誠信出發，又要以誠信為基本規則，還要主動倡導“誠信統戰”，以誠信促進統戰。這些將都成為誠信價值精神，成為符合現代法治標準的道德善良基礎。

2.善良：道德導向價值。道德屬于“客觀存在”，既是社會制定或認可的非成文規則，又是所有人應當普遍遵循的良心規則，還是所有事項的道德基礎。道德價值的原則是善良，核心也是善良。善良意志是道德的外觀表現。道德正向追求善良，通常不特定說明解釋即表明道德善良，用來衡量特定事項[28]。道德引導個人價值向道德標準靠攏，向道德看齊，向道德聚集，形成道德源流，成為社會的主流價值[29]。據此，統一戰線法律體系在整體上必須充分滿足道德善良標準，發揮道德善良導向功能，符合道德導向的源流方向，顯現道德善良的法治價值觀。

3.自律：道德動力源泉。道德原則上屬于主動范疇，自律是其主要行為方式，而“主動性要求是自律的核心特征”[30]；自律是主動性追求，在主動積極性下促進自律[31]。只有出于自由意志的自律，才能成為道德法則[32]。自律應當成為統一戰線法律體系的核心主旋律，既用主動性意愿促進之，又用自律性行為落實之。因此，統一戰線法律體系既要堅守道德自律主線，又要顯示主動自律特征，還要以自律為主要行為手段，形成中國特色的統一戰線法律體系。

（四）依法：程序法治標準

1.程序原則：依法總開關。法治是現代社會的總規則，程序是法治的重要內涵、重要價值和重要原則。其實，法治原則主要屬于一種程序性原則，使它與法治觀念區分開來[33]?！耙婪ā笔墙y一戰線法律體系構建程序的總開關。統一戰線法律體系要主動遵循程序原則，自覺融入程序觀念、理念和規則，從國家法律體系中發現程序基因，凸顯程序原則特征。

2.依法行政：程序技術標準。程序事項是多方面的，但最為熟悉的事項是“依法行政”。依法行政是依法治國的重要方面和重要途徑，是依法執政的具體措施和依法治理社會的主導方式。依法行政是程序的外觀形象，表面上是“依法”行政，實質上是依“程序”行政，這將構成程序的法定技術標準。統一戰線法律體系應借鑒依法行政的程序技術標準，努力提高立法的質量和品質。

3.依法辦事：程序步驟規范。依法行政的外觀表現為依法“辦事”。另外，依法辦事還有反向規則。例如，站在法律主人翁的立場看待和對待法律，不但自己自覺情愿地依法辦事，而且敢于與違法活動堅持斗爭[34]。依法辦事既要正向地“依法”和“依程序”，又要抵制非法行為。統一戰線法律體系的創新構建要通過立法堅決反對有損于統一戰線團結聯合的任何行為、情形。

4.程序保障：法治護欄。程序是法治的重要范疇，既是法治的程序規則，又是法治的程序指引，還是法治的程序精神，更是法治的物理護欄。程序是法治的“保障力量”，法治是程序的運行環境。程序對法治發揮護欄作用，能夠反饋給具體事項。這既要求程序為統一戰線法律體系提供保障，又要求程序成為國家立法的規則步驟，更要求在國家立法程序和結果方面突出程序保障功能。反過來說，統一戰線法律體系成為國家立法，依賴于特定程序規則，離不開程序的保障。

可見，應當回歸到國家社會創新構建統一戰線法律體系，將其納入國家法律體系范疇，而不再僅局限于黨內法規。這既擴大統一戰線法律的效力范圍，又提升統一戰線法律的效力檔次，真正體現現代法治精神。

七、結 語

統一戰線法律體系屬于創新事物。要主動適應形勢發展變化，主動遵循現代法治規則，全面落實統一戰線的國家立法措施，將統一戰線逐漸引領到國家社會領域，將統一戰線黨內立法逐漸升級為國家專門機關立法。創新構建統一戰線法律體系工作啟動之后，應當及時設置國家統一戰線工作行政機構，以真正升級統一戰線的法治結構，真正實現“大統戰”的最高層級目標。

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責任編輯：林華山