黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行引領(lǐng)與規(guī)制既是依法治國和依規(guī)治黨的具體要求，也是新形勢下有序規(guī)范開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治保障。黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制經(jīng)歷了從黨內(nèi)規(guī)范性文件到黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展路徑。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的制定，對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治引領(lǐng)具有十分重要的規(guī)范意義。黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制主要表現(xiàn)為確認功能、指引功能、協(xié)調(diào)功能、約束功能。發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制作用，應(yīng)當認識黨內(nèi)法規(guī)對于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重大意義，注重統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件、統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的實施體系。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；統(tǒng)一戰(zhàn)線；統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）01-0074-08

在我國，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系總體上呈現(xiàn)出國家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系并存的“雙軌制”特點[1]。這是因為我國的統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的統(tǒng)一戰(zhàn)線。正如習近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上指出的：“做好新形勢下統(tǒng)戰(zhàn)工作，必須掌握規(guī)律、堅持原則、講究方法，最根本的是要堅持黨的領(lǐng)導，實行的政策、采取的措施都要有利于堅持和鞏固黨的領(lǐng)導地位和執(zhí)政地位。”[2]在全面依法治國的今天，通過黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行引領(lǐng)和規(guī)制，實現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的制度化、規(guī)范化和法治化，不僅是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作自身的要求，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的中心任務(wù)之一。

一、黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行引領(lǐng)與規(guī)制的發(fā)展路徑

黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件都是中國共產(chǎn)黨的機關(guān)實施領(lǐng)導、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范格式的文書。但是，兩者又是不同的，主要區(qū)別在于：（1）制定主體不同，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省區(qū)市黨委，而黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體更為廣泛，既包括黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，還包括黨的其他組織；（2）名稱不同，黨內(nèi)法規(guī)的名稱是特定的，分別是黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，而黨內(nèi)規(guī)范性文件的名稱一般為決議、決定、意見、通知等；（3）表述形式不同，黨內(nèi)法規(guī)一般以條款形式表述，而黨內(nèi)規(guī)范性文件一般不以條款形式表述；（4）審批方式不同，黨內(nèi)法規(guī)一般采取審議批準的方式，而黨內(nèi)規(guī)范性文件則沒有這一要求；（5）發(fā)布形式不同，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準后一般應(yīng)當公開發(fā)布，而黨內(nèi)規(guī)范性文件則沒有這一要求。新中國建立以來，中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的政策引領(lǐng)主要是以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式進行，并經(jīng)歷了一個從黨內(nèi)規(guī)范性文件向黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展路徑。這一路徑發(fā)展大體上經(jīng)歷了四個階段。

（一）新中國建立初期

這一時期，隨著新中國的建立，人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線也發(fā)生了歷史性的變化。中國共產(chǎn)黨成為唯一的執(zhí)政黨，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的任務(wù)也發(fā)生了變化。統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作重點轉(zhuǎn)移到服務(wù)社會主義改造和建設(shè)上來。根據(jù)這一工作重點，中國共產(chǎn)黨制定和頒布了相應(yīng)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行政策指導。一是有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線總體工作的。比如，1951年1月28日，中共中央發(fā)布的《關(guān)于進一步加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指示》明確提出了1951年的統(tǒng)戰(zhàn)工作任務(wù)；1956年3月31日，中共中央批準轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于1956年到1962年統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的方針》等。二是有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線具體領(lǐng)域工作的。關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的，有中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的中央統(tǒng)戰(zhàn)部分別于1953年7月和1954年1月提出的《關(guān)于人民代表大會制實行后統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的意見》和《關(guān)于縣、市以上地方各級人民代表大會制實行時安排民主人士和人民代表大會制實行后人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的補充意見》等。關(guān)于民主黨派和工商聯(lián)工作的，有1950年8月13日中共中央發(fā)布的《關(guān)于各民主黨派黨員參加土地改革的指示》，1953年6月中共中央政治局會議討論通過的《關(guān)于利用、限制和改造資本主義工商業(yè)問題的意見》等。

這些黨內(nèi)規(guī)范性文件對于明確統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的方針政策、引領(lǐng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的發(fā)展起到了重要的指導作用。但我們也應(yīng)當看到，這些黨內(nèi)規(guī)范性文件的政策性都很強，特別注重統(tǒng)一戰(zhàn)線的階段性工作。一旦形勢和政策發(fā)生變化，這些文件的規(guī)范性就會淡化甚至消失。正因為如此，1957年以后，由于“左”傾錯誤的影響，一些重要黨內(nèi)規(guī)范性文件所確立的有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針政策也發(fā)生了變化。

（二）改革開放以來

黨的十一屆三中全會從指導思想上進行了撥亂反正，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作也隨之進入了一個新的歷史階段。新時期，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線得到鞏固和壯大，黨加強了對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領(lǐng)導：以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式規(guī)定了統(tǒng)一戰(zhàn)線的任務(wù)，確定了統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針政策。1979年10月14日，中共中央批轉(zhuǎn)了《新的歷史時期統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針任務(wù)》，明確提出要認真貫徹執(zhí)行同民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”的方針。1989年12月31日，中共中央頒布了《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》。這些重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件對于鞏固和發(fā)展新時期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線具有十分重要的意義。

（三）新世紀以來

新世紀以來，隨著社會結(jié)構(gòu)的變化，統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作重心也發(fā)生了變化。為了適應(yīng)這種變化，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的穩(wěn)步推進，根據(jù)不同時期的工作重點，中國共產(chǎn)黨制定了專門引領(lǐng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)規(guī)范性文件。

2005年2月18日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》。該意見著眼于進一步推進多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化，提出了許多新的理論觀點和政策措施，成為新世紀新階段指導多黨合作事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

2006年2月8日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》。該意見闡明了人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用，規(guī)定了新世紀新階段人民政協(xié)的歷史任務(wù)和工作原則，規(guī)范了人民政協(xié)履行職能的程序和機制，明確了搞好政協(xié)自身建設(shè)的任務(wù)，提出了加強和改善黨對人民政協(xié)領(lǐng)導的要求，成為新世紀新階段指導人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

2006年7月24日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》。該意見明確指出要正確認識和把握新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的新發(fā)展新變化，要求切實做好新的社會階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作，要求加強黨外代表人士隊伍建設(shè)，強調(diào)加強和改善黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領(lǐng)導，成為指導新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的綱領(lǐng)性文件。

2012年2月2日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》。該意見以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，適應(yīng)黨和國家事業(yè)發(fā)展、統(tǒng)一戰(zhàn)線鞏固壯大的新要求；結(jié)合黨外代表人士的新特點，對進一步加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)做出全面部署、提出明確要求，是指導新形勢下統(tǒng)一戰(zhàn)線事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件[3]。

這一時期黨內(nèi)規(guī)范性文件對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)具體表現(xiàn)在：根據(jù)新形勢統(tǒng)一戰(zhàn)線工作重心的變化有針對性地制定相應(yīng)的黨內(nèi)規(guī)范性文件。這些黨內(nèi)規(guī)范性文件更加注重制度建設(shè)，將黨的有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線政策上升到制度的層面，更加強調(diào)相關(guān)制度的程序性和可操作性，起到了更好的引領(lǐng)與規(guī)制作用。

（四）黨的十八大以來

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制繼續(xù)注重發(fā)揮黨內(nèi)規(guī)范性文件的作用，且更加強調(diào)黨內(nèi)規(guī)范性文件的實施。2015年1月5日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。為了配合《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》的貫徹落實，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》和《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》，對一些具體的程序性和操作性問題進行了規(guī)定。

同時，中國共產(chǎn)黨著手進行統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。黨的十八屆三中全會后不久，中共中央就發(fā)布了第一個有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)劃綱要，即《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。它對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面黨內(nèi)法規(guī)的制定提出了具體的要求：“制定《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，完善黨領(lǐng)導統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的體制機制，更好地促進政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧?！盵4]根據(jù)這一要求，中共中央直接領(lǐng)導了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）的起草、制定工作，并經(jīng)中央政治局常委會、中央政治局會議審議通過，于2015年5月18日正式頒布實施。《條例》是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作史上的第一部黨內(nèi)法規(guī)，對各領(lǐng)域各方面的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作做出了規(guī)范，為統(tǒng)一戰(zhàn)線事業(yè)的發(fā)展提供了重要的法治保障，對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作具有十分重要的法治引領(lǐng)和規(guī)制意義。

二、黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制功能

黨內(nèi)法規(guī)的功能是由黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)所決定的功效，是決定和影響行為的能力，是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)，決定了黨內(nèi)法規(guī)作用的范圍和方向。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的基本功能，黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制功能可以概括為確認、指引、協(xié)調(diào)、約束等。

（一）確認功能

法規(guī)范的基本功能就是對行為和事實的一種確認，黨內(nèi)法規(guī)自然也不例外。就統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)而言，其功能首先表現(xiàn)為對黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線路線、方針和政策等根本性問題的一種確認?！稐l例》對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的確認功能主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作總體要求的確認。（1）確認了統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本內(nèi)涵：“本條例所稱統(tǒng)一戰(zhàn)線，是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者、擁護社會主義愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興愛國者的聯(lián)盟?！?/p>

（2）確認了統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)：“統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨凝聚人心、匯聚力量的政治優(yōu)勢和戰(zhàn)略方針，是奪取革命、建設(shè)、改革事業(yè)勝利的重要法寶，是增強黨的階級基礎(chǔ)、擴大黨的群眾基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政地位的重要法寶，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要法寶。”

（3）確認了統(tǒng)一戰(zhàn)線的指導思想和主要任務(wù)：“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅定不移走中國特色社會主義道路，緊緊圍繞全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局，高舉愛國主義、社會主義旗幟，堅持大團結(jié)大聯(lián)合的主題，堅持正確處理一致性和多樣性關(guān)系的方針，積極促進政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系和諧，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，為實現(xiàn)‘兩個一百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢服務(wù)，為維護社會和諧穩(wěn)定、維護國家主權(quán)安全發(fā)展利益服務(wù)，為保持香港澳門長期繁榮穩(wěn)定、實現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一服務(wù)?！?/p>

（4）確認了統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作范圍和對象：民主黨派成員；無黨派人士；黨外知識分子；少數(shù)民族人士；宗教界人士；非公有制經(jīng)濟人士；新的社會階層人士；出國和歸國留學人員；香港同胞、澳門同胞；臺灣同胞及其在大陸的親屬；華僑、歸僑及僑眷；其他需要聯(lián)系和團結(jié)的人員。《條例》將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍由原來的15個方面調(diào)整為12個方面，并明確統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對象為黨外人士，重點是其中的代表人士。

（5）確認了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作組織及其職責：“中央和縣級以上地方黨委設(shè)置統(tǒng)戰(zhàn)部。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作任務(wù)重的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨組織應(yīng)當明確專人負責統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。”“統(tǒng)一戰(zhàn)線工作任務(wù)重的中央和省市兩級黨委派出機構(gòu)，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作任務(wù)重的高等學校、科研院所黨委，應(yīng)當設(shè)置統(tǒng)一戰(zhàn)線工作機構(gòu)；統(tǒng)一戰(zhàn)線工作任務(wù)重的大型國有企業(yè)黨委應(yīng)當明確機構(gòu)和人員負責統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。”“有關(guān)人民團體應(yīng)當明確相關(guān)機構(gòu)負責統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。”同時，《條例》對中央和地方各級黨委開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的主要職責以及各級統(tǒng)戰(zhàn)部的主要職責等也作了明確規(guī)定。

2.對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作具體要求的確認?！稐l例》將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作內(nèi)容明確為民主黨派和無黨派人士工作、黨外知識分子工作、民族工作、宗教工作、非公有制經(jīng)濟領(lǐng)域統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、港澳臺海外統(tǒng)一戰(zhàn)線工作和黨外代表人士隊伍建設(shè)7個方面，并確認了相關(guān)工作的性質(zhì)、任務(wù)和要求。以民主黨派工作為例：（1）確認民主黨派的性質(zhì)：“民主黨派是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、同中國共產(chǎn)黨通力合作的親密友黨，是中國特色社會主義參政黨?！保?）確認民主黨派的基本職能：“民主黨派的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督，參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政治協(xié)商。無黨派人士可以參照民主黨派履行職能?！?

（二）指引功能

指引功能是指通過黨內(nèi)法規(guī)的形式為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提供一個既定的行為模式，以規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。這是黨內(nèi)法規(guī)最為重要的一種規(guī)范功能。黨內(nèi)法規(guī)的基本目的之一就是引導和規(guī)范黨組織如何開展活動。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是黨的一項重要工作，要通過黨內(nèi)法規(guī)的形式得到指引?！稐l例》對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指引功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.工作形式。統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)指引功能的基本要求就是引導和規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作形式，以便開展工作。因此，《條例》對各種工作形式一般都作了比較明確、具體的規(guī)定。例如，在確認民主黨派基本職能的基礎(chǔ)上，《條例》對民主黨派履行職能的形式進行了規(guī)定。關(guān)于政黨協(xié)商，《條例》第十二條就規(guī)定主要采取會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商等形式；關(guān)于民主監(jiān)督，《條例》第十四條規(guī)定了10種形式。

2.工作內(nèi)容。明確統(tǒng)一戰(zhàn)線各領(lǐng)域的工作內(nèi)容，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)指引功能的要求和體現(xiàn)。統(tǒng)一戰(zhàn)線不同領(lǐng)域的工作內(nèi)容是不同的。黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行規(guī)范的一個重要目的就是明確各方面的工作，以便更好地推動和開展統(tǒng)戰(zhàn)工作。值得注意的是，這種對工作內(nèi)容的指引功能更多地體現(xiàn)為一種引導。這是由統(tǒng)一戰(zhàn)線工作性質(zhì)所決定的。例如，關(guān)于宗教工作，《條例》第二十二條明確要求：“支持和引導宗教界人士對宗教教義做出適應(yīng)時代進步要求的闡釋。發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用。”

3.工作路徑。指引統(tǒng)一戰(zhàn)線工作開展的路徑，是對統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)領(lǐng)域工作進行規(guī)范的重要內(nèi)容。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是紛繁復雜的，規(guī)范工作路徑是有序開展工作的前提條件。例如，《條例》第十七條對黨外知識分子工作的路徑作了指引和規(guī)范：“在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下，堅持充分尊重、廣泛聯(lián)系、加強團結(jié)、熱情幫助、積極引導的方針，建立由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭、黨政有關(guān)部門參加、社會有關(guān)團體參與的聯(lián)席會議制度，做好新的社會階層中的黨外知識分子工作。”

4.工作目標。工作目標指引也是統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)指引功能的重要方面。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)域不同，工作目標自然也不同。工作目標明確是開展工作的必要條件。通過黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作目標進行指引，有利于保障工作的開展。比如，《條例》第十九條規(guī)定民族工作的根本要求：“堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持中國特色社會主義道路，堅持維護祖國統(tǒng)一，堅持各民族一律平等，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，堅持各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，堅持打牢中華民族共同體的思想基礎(chǔ)，堅持依法治國，加強各民族交往交流交融，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展，鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，依靠各民族共同力量實現(xiàn)中華民族偉大復興?！边@就是對民族工作目標要求的指引。

（三）協(xié)調(diào)功能

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作從總體上說就是協(xié)調(diào)執(zhí)政黨與同盟者的關(guān)系，就是一種協(xié)調(diào)工作。這種協(xié)調(diào)工作具體體現(xiàn)在統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)對黨委統(tǒng)戰(zhàn)部職能的規(guī)范方面。從《條例》的相關(guān)規(guī)定來看，統(tǒng)戰(zhàn)部的職責是了解情況、掌握政策、協(xié)調(diào)關(guān)系、安排人事、增進共識、加強團結(jié)。統(tǒng)戰(zhàn)部的協(xié)調(diào)功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.協(xié)調(diào)工作。例如：統(tǒng)戰(zhàn)部負責聯(lián)系民主黨派，牽頭協(xié)調(diào)無黨派人士工作；協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作；牽頭協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等。

2.協(xié)調(diào)關(guān)系。例如：統(tǒng)戰(zhàn)部負責協(xié)調(diào)統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面關(guān)系；調(diào)查研究黨外知識分子的情況，反映意見，協(xié)調(diào)關(guān)系；調(diào)查研究非公有制經(jīng)濟人士的情況，協(xié)調(diào)關(guān)系，提出政策建議，團結(jié)、服務(wù)、引導、教育非公有制經(jīng)濟人士，開展思想政治工作等。

3.協(xié)調(diào)落實。例如：統(tǒng)戰(zhàn)部組織協(xié)調(diào)統(tǒng)一戰(zhàn)線政策和法律法規(guī)的貫徹落實，檢查執(zhí)行情況；調(diào)查研究民族、宗教工作的理論、方針、政策和法律法規(guī)，牽頭協(xié)調(diào)、檢查落實情況，做好重要工作和重大問題的處理，協(xié)調(diào)開展馬克思主義民族觀、宗教觀和相關(guān)理論、政策的宣傳教育。

（四）約束功能

黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的規(guī)范雖然從總體上來說以引領(lǐng)性、倡導性為主，但也不排除這些規(guī)范具有約束功能。這種約束功能體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個層面。

就宏觀層面而言，這些引領(lǐng)性、倡導性規(guī)范本身就具有約束功能。當然，這種約束功能是一種“軟約束”或“柔性約束”，提出的要求本身就具有約束的效力。例如，《條例》第二十五條規(guī)定：“堅持和完善我國基本經(jīng)濟制度，制定、宣傳、貫徹黨關(guān)于發(fā)展非公有制經(jīng)濟的方針政策，推動形成有利于非公有制經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境、社會環(huán)境。”

就微觀層面而言，《條例》對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作所涉及的一些原則性問題明確作出行為規(guī)范層面的約束。這種約束是一種“硬約束”或“剛性約束”。就規(guī)范表達而言，其大致有以下幾種情形。

1.明確反對。比如，《條例》第二十條規(guī)定：“反對大民族主義主要是大漢族主義，反對狹隘民族主義。尊重少數(shù)民族風俗習慣，反對一切形式的民族歧視。依法處理涉及民族因素的矛盾和糾紛，同一切分裂祖國的行為作堅決斗爭，維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會穩(wěn)定?！?/p>

2.禁止防范。比如，《條例》第二十二條規(guī)定：“堅持政教分離，禁止以行政力量消滅或者發(fā)展宗教，禁止利用恐嚇、欺騙等手段傳播宗教，禁止利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度、制造民族矛盾、破壞祖國統(tǒng)一的活動……防范外國勢力干預(yù)和支配我國宗教團體和宗教事務(wù)。支持宗教界在獨立自主、平等友好、互相尊重的基礎(chǔ)上開展對外交往。防范和抵御境外勢力利用宗教進行滲透?！?/p>

3.約束行為。比如，《條例》第二十三條規(guī)定：“共產(chǎn)黨員應(yīng)當團結(jié)信教群眾，但不得信仰宗教?！?/p>

三、發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作引領(lǐng)與規(guī)制作用應(yīng)把握的關(guān)鍵點

（一）認識黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作引領(lǐng)與規(guī)制的意義

黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行引領(lǐng)與規(guī)制，是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的要求，也是推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化的要求。由于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作具有很強的政策性，在過去很長一段時間內(nèi)，中國共產(chǎn)黨主要通過黨內(nèi)規(guī)范性文件對其進行引領(lǐng)與規(guī)制，更加注重統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的靈活性與適應(yīng)性。但是，這種做法存在一些不足。一是體系性不夠。黨內(nèi)規(guī)范性文件的針對性強，主要針對某一方面的具體工作。而統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是一項系統(tǒng)性工作，即便是相關(guān)政策的確定，也應(yīng)當有自身的系統(tǒng)性和規(guī)范體系。二是規(guī)范性不夠。黨內(nèi)規(guī)范性文件更多是提出針對具體工作的要求。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作重在落實，而政策的落實需要具體規(guī)范的保障。三是穩(wěn)定性不夠。黨內(nèi)規(guī)范性文件的時效性比較強，一般主要針對特定時間或特定情況。而統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是一項長期的工作，既有階段性的任務(wù)，更有長期性的工作目標和工作部署。這本身就對政策規(guī)范的穩(wěn)定性提出了更高的要求。運用黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行引領(lǐng)與規(guī)制，可以彌補黨內(nèi)規(guī)范性文件的不足，把一些重要的政策規(guī)范以黨內(nèi)法規(guī)的形式、法規(guī)條文的方式固定下來，消除隨意性、不確定性因素，增強政策規(guī)范的穩(wěn)定性、適應(yīng)性，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的有序、規(guī)范開展。

（二）注重統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)

運用黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行引領(lǐng)與規(guī)制，并不是要否定黨內(nèi)規(guī)范性文件的作用，而是同時注重并發(fā)揮好黨內(nèi)規(guī)范性文件的作用。這就要求協(xié)調(diào)好統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)可以彌補黨內(nèi)規(guī)范性文件的不足，但黨內(nèi)法規(guī)功能與作用的發(fā)揮需要黨內(nèi)規(guī)范性文件加以補充。從這個意義上說，黨內(nèi)規(guī)范性文件對黨內(nèi)法規(guī)的補充作用主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.引導性。黨內(nèi)規(guī)范性文件的政策性較強，缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性，而黨內(nèi)法規(guī)穩(wěn)定性較強。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作本身是政策性很強的工作，既要適應(yīng)政策的需要，又要保證相對的穩(wěn)定性。這就需要協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系。通過黨內(nèi)法規(guī)的形式，將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中原則性、程序性的內(nèi)容確立下來，保證基本工作的規(guī)范開展。同時，通過黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式，對特定時期、特定內(nèi)容的工作在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的基礎(chǔ)上進行必要的政策引導和協(xié)調(diào)，以保障相關(guān)政策的貫徹落實。

2.解釋性。黨內(nèi)法規(guī)是一些原則性的規(guī)定。在具體工作中，相關(guān)條文和規(guī)定需要得到權(quán)威性的解釋。在目前的情況下，黨內(nèi)規(guī)范性文件就承擔了解釋的功能。例如，《條例》第十二條對政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式等作了原則性的規(guī)定。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式，對政黨協(xié)商的概念、內(nèi)容、形式、程序以及保障機制等作了詳細的解釋性規(guī)定。

3.適用性。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定相對而言比較原則，主要強調(diào)程序性與規(guī)范性。但其在具體適用過程中會碰到許多具體問題，這就需要通過黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式進行補充和說明，以保證在具體工作中的適用。從這個意義上說，引導性和解釋性本身是適用性的具體要求和體現(xiàn)。

（三）注重統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作既涉及黨內(nèi)政策，也涉及國家法律。黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行引領(lǐng)與規(guī)制，主要是基于把統(tǒng)一戰(zhàn)線工作作為黨內(nèi)事務(wù)的邏輯。但是，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的具體內(nèi)容涉及國家民主政治及政治制度、公民權(quán)利等相關(guān)方面的內(nèi)容。這些內(nèi)容根據(jù)《憲法》所確立的原則，由相關(guān)法律法規(guī)進行調(diào)整。因此，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律對統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域進行調(diào)整在內(nèi)容和范圍上會有重疊，但兩者性質(zhì)不同。黨內(nèi)法規(guī)的政策性更強，國家法律法規(guī)的制度性要求更高。黨內(nèi)法規(guī)所確立的相關(guān)政策對未來相關(guān)法律法規(guī)的制定具有指引功能。一旦法律法規(guī)制定之后，對相關(guān)關(guān)系的調(diào)整和相關(guān)問題的處理就應(yīng)當嚴格按照法律法規(guī)進行，不能用黨內(nèi)法規(guī)代替國家法律法規(guī)。在這個問題上，應(yīng)當切實協(xié)調(diào)并處理好統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間的關(guān)系。

（四）完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的實施體系

1.構(gòu)成體系。從黨內(nèi)法規(guī)實施的具體構(gòu)成來看，它由以下幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成。一是黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行是黨內(nèi)法規(guī)實施的首要環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)要得到切實有效的貫徹實施，首先要有一套健全和完善的執(zhí)行體制和機制，包括執(zhí)行的機構(gòu)或者部門、執(zhí)行的手段和措施等。二是黨內(nèi)法規(guī)的遵守。黨內(nèi)法規(guī)的遵守是指各級黨組織和全體黨員嚴格依照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定從事各種行為。黨內(nèi)法規(guī)的遵守既是黨內(nèi)法規(guī)實施的基本要求，也是黨內(nèi)法規(guī)實施的基本方式。只有嚴格遵守黨內(nèi)法規(guī)的各項規(guī)定，才能保證黨內(nèi)法規(guī)切實得到有效的貫徹實施。三是黨內(nèi)法規(guī)的適用。黨內(nèi)法規(guī)的適用是黨內(nèi)法規(guī)實施的重要形式和渠道。它是指黨的組織機構(gòu)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，在具體活動中貫徹、執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的行為及具體要求。黨內(nèi)法規(guī)的適用是黨內(nèi)法規(guī)實施的一個基本方面，黨內(nèi)法規(guī)的實施就是主要通過黨內(nèi)法規(guī)的適用來體現(xiàn)的。四是黨內(nèi)法規(guī)的備案審查。黨內(nèi)法規(guī)的審查是保障黨內(nèi)法規(guī)實施的重要環(huán)節(jié)，也是從嚴治黨、依規(guī)治黨的重要方面，是依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)[5]。統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的實施首先應(yīng)當從構(gòu)成體系層面加以規(guī)劃，明確各個環(huán)節(jié)的具體要求。這是完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)實施體系的宏觀層面要求。

2.規(guī)范體系。為了保證黨內(nèi)法規(guī)得到切實有效的貫徹和實施，《條例》規(guī)定了明確的規(guī)范體系。就統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)而言，其規(guī)范體系包括三個層級。一是中央黨內(nèi)法規(guī)，由黨的中央組織制定?！稐l例》就屬于中央黨內(nèi)法規(guī)。二是中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定的黨內(nèi)法規(guī)，在效力上低于中央黨內(nèi)法規(guī)，但高于地方黨內(nèi)法規(guī)。目前，這方面黨內(nèi)法規(guī)的制定工作應(yīng)當根據(jù)《條例》的要求有序開展。三是地方黨內(nèi)法規(guī)，即由省、自治區(qū)和直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。制定這方面的黨內(nèi)法規(guī)是完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的一項重要工作，也是完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)實施體系的中觀層面要求。

3.落實體系。統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的實施重在落實。完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的落實體系，主要從執(zhí)行體系、監(jiān)督體系和保障體系三個方面入手。就執(zhí)行體系而言，基本目標就是要將《條例》規(guī)定的內(nèi)容落實到位。要做到這一點，除了健全和完善相關(guān)規(guī)定之外，還要制定相應(yīng)的配套措施。就監(jiān)督體系而言，基本目標就是保證《條例》規(guī)定的內(nèi)容得到切實執(zhí)行。就保障體系而言，要建立健全統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)有效實施所需要的備案和審查機制，以增強統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性和可行性，增強統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)得到切實有效的貫徹實施。這是完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)實施體系的微觀層面要求。

四、結(jié) 語

黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行引領(lǐng)與規(guī)制是依法治國和依規(guī)治黨的具體要求，也是新形勢下有序規(guī)范開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治保障。《條例》的制定只是一個開始，如何根據(jù)《條例》所確立的原則、精神來健全和完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)體系，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制作用，不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。

參考文獻：

[1] 殷嘯虎.統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的構(gòu)建與完善[J].重慶社會主義學院學報，2016（5）：32-41.

[2] 習近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上強調(diào) 鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線 為實現(xiàn)中國夢提供廣泛力量支持[N]. 人民日報，2015-05-21（1）.

[3] 中共中央印發(fā)《關(guān)于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》[N].人民日報，2012-02-24 （1）.

[4] 中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）[N].人民日報，2013-11-28（10）.

[5] 殷嘯虎.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論[M].北京：北京大學出版社，2016：217-218.

責任編輯：林華山