菲律賓杜特爾特政府的外交調整、影響及中國的對策研究

朱陸民

摘 要：菲律賓總統杜特爾特上臺后，力推與阿基諾三世不同的“獨立外交”。杜特爾特的外交調整旨在維護菲律賓的國家利益和自身的統治合法性，是其基于個人因素與對菲律賓國家實力、國際環境認知和判斷所采取的應對策略和措施。杜特爾特政府對外交的大幅調整產生了重大影響：緩和了南海局勢，促進中菲關系的全面恢復和發展；菲美軍事關系遭到傷害并削弱了菲美政治信任；產生一系列溢出效應。杜特爾特政府外交調整的前景是實行大國再平衡政策和南海局勢暫時緩解。杜特爾特政府的外交調整也面臨著一系列限制因素，存在不確定性。中國要抓住此次利好戰略機遇期，采取有力的應對措施：增強與美國的戰略互信；在南海問題上切實踐行“擱置爭議、共同開發”的主張；與東南亞地區建立“命運共同體”。

關鍵詞：菲律賓；杜特爾特；外交調整；大國再平衡

中圖分類號：D871 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）01-0091-22

2016年6月30日，杜特爾特當選菲律賓新一屆總統。從某種程度上來說，由地方官直接當選為總統的杜特爾特為菲律賓后馬科斯民主時代畫上了一個句號，創造了獨特的“杜特爾特現象”[ ]。杜特爾特表示，將根據菲律賓的國家利益追求一條“不依賴美國”的獨立外交路線。杜特爾特在不同時間和場合一再重申這一外交趨向，甚至言辭夸張：“要求美軍從菲律賓撤走”“不排除與美國分手的可能”“停止與美國在南海的軍演”“與中俄結成盟友”等。這些言論不僅受到了菲律賓廣大普通民眾的關注，而且使一些國家的政治精英焦慮、緊張。2016年10月18—21日，杜特爾特成功訪華并取得重大成果。這標志著中菲傳統友好關系得到全面恢復和繼續發展，標志著其“獨立外交”邁出了堅實的一步。然而，到目前為止，人們對杜特爾特政府推行“獨立外交”的動因及趨向仍然眾說紛紜。杜特爾特政府的外交調整幅度大、內容多，引起這種調整的原因也是多種多樣。更為重要的是，菲律賓新一屆政府的外交調整不僅會對菲美關系、菲中關系的未來趨勢產生直接影響，而且將對南海局勢及整個東南亞格局帶來重要影響，更對我國處理中菲關系及中國與東南亞地區關系具有重要的導向作用。本文將系統梳理杜特爾特政府外交調整的具體內容，嘗試從外交決策主體——杜特爾特總統的個人因素及他對國際環境和菲律賓國家實力的判斷和認識角度，對菲律賓杜特爾特政府“獨立外交”的動因和影響進行解讀，對其前景進行預測，提出中國的應對措施。

一、杜特爾特政府外交調整的內容

謀求獨立外交是菲律賓杜特爾特政府外交調整的核心。杜特爾特甚至一度聲稱“要與美國在軍事和經濟方面分手”[ ]。但值得特別注意的是，相對于阿基諾三世政府實行“向美國一邊倒”的外交政策，杜特爾特政府雖然進行了大規模的調整，但也沒有達到“傷筋動骨”“改頭換面”的程度。

（一）調整“外交向美一邊倒”政策

阿基諾三世時期，菲律賓采取“向美一邊倒”的外交政策，唯美國馬首是瞻，成為美國亞太再平衡戰略的最重要支撐和美國在南海問題上對抗中國的急先鋒。然而，阿基諾三世政府這種完全將自身捆綁于美國亞太戰略的外交政策并未使菲律賓獲益多少，而是使菲律賓成為美國牟利的棋子，與中國的關系嚴重惡化。阿基諾三世政府執行的“親美損中”外交政策導致菲律賓的戰略安全、經濟發展等國家利益遭受嚴重損害。因而，杜特爾特政府重新審視美菲關系，傾向于采取適當遠離美國、謀求獨立的外交政策。

1.要求撤走駐菲美軍。據CNN報道，杜特爾特曾公開聲稱：希望外國軍隊撤走，除本國士兵外，在菲國領土上他不想再見到他國軍人；如果兩年內美軍還沒有撤走，他甚至會重修或廢除《加強防衛合作協議》[ ]。

2.宣稱停止與美國的軍事演習及南海武裝巡航。2012年中菲黃巖島對峙事件發生后，美菲軍事演習頻率提高，規模擴大。2016年10月4日，菲律賓與美國舉行例行“菲布萊克斯”兩棲登陸演習。與往年不同的是，此次演習只有1100余名美軍人員和約500名菲軍人員參演，演習規模大為縮小。杜特爾特表示“這將是美菲最后一次聯合軍演”，并稱菲律賓不會參加南海聯合巡航[ ]。

3.繼續保持與美國的軍事同盟關系。雖然杜特爾特頻繁表示要撤走美軍、停止與美國的聯合軍演等，但是他明白菲律賓不可能真正斷絕與美國的軍事聯系、離開美國對菲律賓內外安全的保護。因此，保持與美國的軍事同盟是其不可能突破的底線。他表示，只是要擺脫美國對菲律賓外交的影響，而非終結與美國的軍事盟友關系[ ]。

4.拒絕美國干涉菲律賓的內政外交。杜特爾特表示要追求獨立的外交政策。對于美國對強硬禁毒的指責和批評，杜特爾特憤怒地表示：“我是一個主權國家的總統，除了菲律賓人民，我不需要對任何人負責。”[ ]在老撾舉行的第29屆東盟峰會上，杜特爾特聲稱：菲律賓將堅持追求獨立的外交政策——主權平等、不干涉內政、承諾用和平方式解決爭端[ ]。此外，他指出美軍曾在20世紀初殺害數百名菲律賓原住民，但“他們甚至沒有向菲律賓人民道歉”[ ]，以此反擊美國在人權問題上搞雙重標準。

總之，在對美外交上，杜特爾特政府在追求安全保障的前提下最大限度地爭取外交獨立。正如菲律賓外長亞賽在美國著名智庫——戰略與國際問題中心演講時指出的：美國仍將是菲律賓長期可信賴的盟國，但同時，菲律賓也將追求獨立的外交政策[ ]。值得注意的是，以上菲律賓對美外交調整只是停留在杜特爾特的口頭上，并未付諸實際行動，到底能否付諸行動以及付諸何種程度的行動都有待繼續觀察。白宮發言人歐內斯特表示：美國方面沒有收到任何來自杜特爾特本人或其他菲律賓官員關于調整雙邊合作的正式請求，迄今兩國保持著暢通的外交溝通渠道[ ]。

（二）大幅度調整與中國的外交關系

菲律賓杜特爾特政府外交調整中最引人注目的就是對華外交，調整幅度很大，調整內容很多。

1.任命新任駐華大使和委任菲律賓總統中國事務特使。杜特爾特上臺后不久就任命羅馬那為新任駐華大使。他曾任美國廣播公司北京分社社長二十余年，是菲律賓著名的中國問題專家。此外，杜特爾特委任菲律賓著名華商、上好佳集團董事長施恭旗為“菲律賓總統中國事務特使”。杜特爾特以此釋放改善與中國關系的信號。

2.首訪中國。追求獨立外交是杜特爾特政府的既定目標。在東南亞國家之外，他將中國作為首訪之地是其政府外交調整的重要亮點，更是其追求獨立外交的重要體現。杜特爾特認為，菲律賓不能完全依賴與美國的盟友關系，需要加強與其他國家尤其是改善與中國的關系。

3.表達對中國的好感。他注重拉近與中國的傳統、血緣、文化聯系，強調對中國的認同感，以增強雙方開展對話和消除威脅、對抗和武力的信心和決心，為改善與中國各方面的關系奠定良好的基礎。他強調同為亞洲國家的中菲兩國文化相通、理念相近，高度評價中國對其他國家發展的真誠幫助及對他國的友好、尊重。他把發展對華關系作為對外政策的重點之一，推動兩國關系沿著正確的方向發展。

4.實行和平、雙邊談判的南海政策。杜特爾特上臺后在南海問題上有過強硬表態。他曾經表示在南海仲裁結果出來后會維護并推動菲律賓的南海主權聲索，要求中國尊重菲律賓的專屬經濟區，已為保衛菲律賓“領土”做好犧牲準備[ ]；要把美日等國拉進來，采用多邊談判方式來解決南海問題。實際上，他對通過國際仲裁解決南海問題不抱希望，多次強調不會與中國發生戰爭，愿意與中國通過合資的方式共同開發南海油氣資源，并歡迎中國幫助菲律賓改善基礎設施[ ]。杜特爾特對南海政策有過搖擺，但隨著時間的推移，最終將回歸理性，通過和平、雙邊談判方式尋求與中國在南海問題上的和解。

其一，派遣特使與中國磋商，釋放緩和南海緊張局勢的信號。2016年7月，國際仲裁法庭作出了明顯偏袒菲律賓的裁定。杜特爾特并未利用此裁決對抗中國，而是暫時擱置裁決，并派遣前總統拉莫斯作為總統特使前往香港與中國有關方面“為緩和緊張關系和構筑信賴關系進行對話”[ ]。

其二，防范中菲因南海問題走向戰爭，尋求南海問題的“軟著陸”。杜特爾特清楚地認識到菲律賓軍事的落后及與中國軍事實力的巨大差距，一旦與中國因南海爭端發生沖突或對抗，菲律賓無疑是最大的受害者。杜特爾特雖曾表示要尋求多邊解決途徑，但他更傾向于與中國進行直接雙邊談判。他多次表示：“在處理南海問題時，菲律賓不會依賴與美國的防務同盟關系”“要通過和中國進行雙邊談判來尋求南海問題的軟著陸”[ ]。

其三，謀求與中國合作開采南海油氣資源。杜特爾特認為在一定條件下務實地與中國在南海地區加強經濟聯系，增強能源合作水平，是最符合菲律賓國家利益的選擇。正如菲律賓政治與選舉改革研究所常務主任卡賽普爾所說：“與阿基諾總統不一樣，他（指杜特爾特）會跟中國談判”“他愿意探索菲中關系的其他領域、經濟合作和共同發展”[ ]。

其四，爭取菲律賓漁民在黃巖島海域的捕魚權。對于菲律賓漁民在黃巖島海域的捕魚權，他聲稱要與中國進行探討。實際情況是，杜特爾特與中國的探討卓有成效。就在他訪華結束一周后，菲律賓漁民就能夠在黃巖島及其附近海域進行捕撈作業。

其五，承認但暫時擱置南海仲裁結果。杜特爾特雖然表示承認并遵守南海仲裁結果，但是他很清楚南海仲裁結果幾乎不存在真正執行力。“我和中國有同樣的觀點，我不認為國際法庭能解決爭端。”[ ]他意識到：與其拿南海問題與中國對抗，沖在美國遏制中國的最前線，還不如對仲裁結果做低調處理，暫時將其擱置，尋求與中國的雙邊和平談判，這才最符合菲律賓的國家利益。

5.全面加強與中國的經貿合作。中國不僅謀求自身的經濟發展，而且逐漸開始把中國經濟發展的紅利擴散到周邊甚至世界其他國家和地區。對于注重提高菲律賓經濟發展與民眾生活水平的杜特爾特而言，經貿合作及基礎設施建設是其調整與中國關系的重要方面。阿基諾三世時期，菲律賓經濟發展的速度雖然很快，但基礎設施極為落后，引起民眾強烈不滿。對此，杜特爾特承諾將把基礎設施建設作為施政的重要領域之一，宣稱將2016年的基礎設施建設投資比例提升到國內生產總值的7%[ ]。菲律賓地處“一帶一路”的覆蓋范圍，其國內落后的基礎設施及廣大民眾較低的生活水平都促使杜特爾特加強與中國的經貿合作。正如菲律賓和平、暴力與恐怖主義研究所以及菲律賓大學情報與國家安全研究中心主任班樂義指出的：中國是發展速度最快的崛起中大國，也是世界最大外匯儲備國，有能力給菲律賓帶來包括加強基礎設施建設、增加就業、增加雙邊貿易、減少貧困等方面前所未有的巨大發展機遇[ ]。杜特爾特訪華期間，中菲兩國在經貿、投資、產能、農業、金融、基礎設施建設等領域簽署了十多個雙邊合作文件，涉及資金達135億美元。

6.歡迎并推動中國在東南亞地區及東盟合作中扮演更重要的角色。2017年，菲律賓擔任東盟輪值主席國。杜特爾特表示歡迎中方領導人出席2017年東亞合作領導人系列會議。他多次表示愿推動中國-東盟關系更好發展，密切在國際、地區事務中的協調合作。

（三）加強與日本的合作

杜特爾特聲稱“日本是值得信賴的朋友，希望與日本能夠長久維持特殊的友誼”。在對日外交方面，杜特爾特采取了如下措施。

1.加強與日本的經貿合作。菲律賓一直將日本視為重要的經濟合作伙伴。日本是菲律賓的第一大貿易伙伴，也是菲律賓的主要援助國之一。杜特爾特在訪日時努力尋求日本的貸款和投資。安倍在會談中向杜特爾特承諾提供約50億日元的農業發展貸款。

2.保持與日本的防務合作。杜特爾特訪問日本時強調與日本開展軍事安保合作，并簽訂軍事協議。協議規定：日本為菲律賓提供約2.1億美元的貸款，提供兩艘大型海岸巡邏艦。這是日本首次向其他國家提供90米級別巡邏艦[ ]。杜特爾特表示，菲律賓可能與日本舉行聯合演習。安倍則表示，日本將幫助菲律賓訓練海軍飛行員和改善相關基礎設施；向菲律賓提供高速船只及相關設施，幫助菲律賓提高安保及沿岸警備能力，幫助菲律賓提高打擊恐怖主義的能力。

3.強化雙方對南海爭端的共識。日本對于杜特爾特的親華外交有強烈的擔憂。為阻止菲律賓倒向中國一方，日本外相岸田文雄于2016年8月11日訪問菲律賓，與杜特爾特進行了會談，旨在與菲律賓確認南海仲裁案中法治的重要性。杜特爾特則表示：“強烈認同并尊重仲裁庭的裁決，愿與日本共同努力基于法治和平解決紛爭。”[13]

（四）加強與東盟國家的合作

菲律賓是東盟的重要成員，而且是2017年東盟輪值主席國。積極加強與其他東盟國家的合作，推動東盟進一步發展成為杜特爾特政府外交的重要內容。杜特爾特表示將對更多東盟國家進行訪問，增進各國之間的了解，與東南亞鄰居加強聯系。2016年9月8日，杜特爾特對印尼進行正式訪問，雙方就維護海上安全和打擊毒品等話題進行了討論。隨后，杜特爾特陸續對越南、文萊、泰國、馬來西亞等多個東盟國家進行了訪問，并與它們的元首或首腦舉行了會談，就各領域加強合作達成一致認識。

二、杜特爾特政府外交調整的動因探析

導致一國外交調整的因素眾多。吉爾平認為，從某種程度上來說，國家間關系就是追求財富和權力的動態的互動關系[ ]。主權國家的邏輯是控制經濟發展和資本積累的過程，力圖增加本國的權力和經濟福利[ ]。因而，分析一國外交調整及國家間關系變化時，有必要更加關注該國獲得自身利益的經濟和政治手段[ ]。從長遠來看，追求財富和追求權力兩者之間存在互補性；但從短期來看，兩者之間存在一個權衡問題[22]22。在另一些學者看來，一國外交政策調整的依據是國家利益。然而，國家利益的影響因素眾多。閻學通認為，判斷國家利益的依據主要有國際環境、自身實力、科技水平和認識水平[ ]；“人們對國家利益的判斷不僅僅是依據外部世界的客觀存在，同時也受到自身主觀認識水平的深刻影響”[23]。還有一些學者認為，國家并非是一個單一的理性行為體，一國外交調整受到眾多國內政治因素的顯著影響。在菲律賓這種總統制國家，作為外交決策重要主體的總統深刻影響著外交政策的制定和實施。目前，菲律賓外交調整主要是杜特爾特為維護菲律賓的國家利益和自身的統治合法性，基于其個人因素與對菲律賓國家實力、國際環境認知和判斷所采取的應對策略和措施。

（一）杜特爾特的個人因素深刻影響外交調整

在國際政治認知心理學看來，個體是外交決策和國家行為的重要行為者[ ]。沃爾茲也認為，人性在國際政治中扮演了重要角色，他把戰爭的最重要根源歸結于人性和人類行為[ ]。杜特爾特所采取的特色鮮明的外交政策與其獨特的個人因素有重大關聯。杜特爾特的個性特征、偏好傾向、個人經歷等都深刻影響著外交調整。

1.杜特爾特追求獨立的個性使他反思并調整阿基諾三世的對外政策。杜特爾特個性鮮明，追求獨立，這促使他對阿基諾三世政府對美“一邊倒”、對華“一根筋”的外交政策進行深刻反思。在安全上，杜特爾特對美國是否會出手相助表示懷疑。杜特爾特在達沃市舉行的一場商務論壇上表示，美菲《共同防務條約》不一定是美國為菲律賓提供幫助的保證。此外，菲律賓家族政治傳統使新上任者都有清算前任政治遺產的習俗，這也為杜特爾特進行外交調整提供了條件。

2.杜特爾特強硬直爽、嫉惡如仇的性格深深影響著他的對美外交。杜特爾特從小就性格強悍。美國《時代周刊》對小時候的杜特爾特這樣評價：雖然長相瘦弱，但卻充滿著天不怕地不怕的精神，也從來不會在打架中或者母親的棍棒下退讓[ ]。在大學期間，他曾開槍射擊辱罵他的同學[ ]。杜特爾特曾擔任22年的達沃市市長，將曾經充滿犯罪、毒品、黑幫的達沃市治理得井井有條。杜特爾特在達沃的強硬執政作風隨著他當選總統而再次彰顯，最典型的體現就是他推行強勢禁毒政策。截至2016年8月底，有近70萬毒販自首[ ]。杜特爾特的強硬個性和嫉惡如仇使他對毒品犯罪采取零容忍的態度。鐵腕禁毒政策使他遭到美國和歐盟、聯合國等國家、國際組織的譴責。杜特爾特曾強硬回擊“要退出聯合國”。針對奧巴馬的指責，他毫不客氣地予以回應，美國因此取消了與他在東盟峰會期間的會談計劃[ ]。杜特爾特的這種個性使他上臺后采取的一些措施具有某種程度的極端性，招致美國的批評和指責，從而使他對美國不滿，謀求改變對美國過度依賴和親密的狀況。

3.杜特爾特與美國的不愉快經歷促使其調整“對美一邊倒”的外交政策。一方面，在杜特爾特擔任達沃市長期間，美國人不僅在當地壟斷采礦業，而且掌控了菲律賓全國多地的礦業，對菲律賓帶來嚴重消極影響。另一方面，美國曾以反恐為名插手達沃市的治安事務。另外，杜特爾特去巴西過境美國時曾遭到美國海關人員反復的、不友好的盤問，進一步影響了他對美國的好感。他表示“從不真心喜歡美國人”[ ]，“這一生再也不會去美國了”[ ]。

4.杜特爾特的務實和民族主義風格促使他改善中菲關系。一方面，杜特爾特的上臺得益于中下層選民的支持。杜特爾特延續了達沃期間務實的執政風格，兢兢業業為選民服務，以此增強統治合法性。擔任達沃市市長期間，杜特爾特取得了很大政績。除了嚴厲打擊犯罪分子，他還頒布了一系列反種族歧視法令，促進了民族平等；頒布了菲律賓國內首部女性權利法案，促進女性權益保護[ ]。擔任總統后，杜特爾特力圖把達沃模式推廣到菲律賓全國，在經濟、社會治理、外交等領域采取了一系列措施。另一方面，杜特爾特是一個民族主義者[ ]，他對歷史上美國對菲律賓的殖民主義政策非常不滿，維護本民族和本國的利益成為其最基本、最重要的目標。杜特爾特上臺后所采取的一系列政策中很大一部分需要與中國合作才能達成目標。中國是菲律賓極其重要的經濟伙伴，是菲律賓潛在的投資者。杜特爾特作為一個務實的統治者，在對美政策方面不會過度親近美國，在對中國政策方面謀求改善與中國的關系。但是，杜特爾特不會真正切斷與美國的盟友關系，也不會過度依賴中國[33]。

（二）杜特爾特對菲律賓國家實力的判斷和認知影響外交調整

菲律賓是東南亞最有活力的國家，也是東盟的第二大國家，是東盟至關重要的一員。然而，菲律賓的國家實力并不強，只是一個小國。在無政府狀態的國際體系中，小國與大國相比具有天然的脆弱性，這種脆弱性主要體現在安全上無法自助、經濟上對外依存度較高[ ]。

1.菲律賓軍事實力較弱，無法實現安全自助。對菲律賓軍事實力的評估，可以參考世界軍事權威排名網站——“全球火力”對全球大部分國家軍事實力的統計排名。2012年，在“全球火力”網對世界55個國家軍事力量的排名中，美國第1，俄羅斯第2，中國第3，菲律賓第23。2016年1月28日，在“全球火力”對各國軍事力量的新一輪排名中，菲律賓在126個國家中排第40位[ ]。2016年11月10日，該網站顯示菲律賓的排名已降至第51位[35]。一方面，菲律賓的武器裝備極其落后。在2016年“全球火力”網站對菲律賓軍事實力的各項統計指標中，菲律賓每個系統指標中都有幾項子指標的值為0[35]。菲律賓缺乏現代化的大型裝備：陸軍缺乏坦克、炮彈，海軍缺少大型艦艇，空軍缺少先進戰機和導彈[ ]。菲律賓空軍前參謀長德芬索爾曾慨嘆：“空軍再也沒有能力全面保衛菲律賓的天空，也無法為領空下面的海洋和陸地提供有效的安全保障。”[ ]另一方面，菲律賓軍事在歷史上長期受制于美國，現階段只有繼續依靠美國的支持和援助。美國在對菲律賓進行殖民統治期間，接管了菲律賓軍隊。美國雖然在一定程度上幫助了菲律賓軍隊，但更多的是限制菲律賓軍事的發展。菲律賓獨立后，美菲軍事同盟成立，菲律賓在軍事上仍長期受制于美軍。由于缺少發展資金，菲律賓軍隊的發展幾近停滯[ ]。菲律賓在安全和軍事上的落后造成其在國內外安全事務中無法自助，唯有依賴軍事盟友美國。這是菲律賓歷屆領導人需要面對的事實，但關鍵不在于事實本身，而在于作為外交決策主體的總統如何判斷和認知這一事實。杜特爾特的執政重點不在軍事領域，這從他的競選承諾及上臺后采取的一系列改善民生的措施可以看出，因而他不會過于強調與美國的軍事盟友關系。但菲律賓在安全上完全依賴美國，杜特爾特并不能真正做到如他所說的“與美國在軍事領域分手”。

2.菲律賓經濟上有增長但無發展，發展紅利沒有惠及人民大眾。據亞洲發展銀行的統計，2010年至2015年，菲律賓的經濟增長率依次為 7.6%、3.7%、6.7%、7.1%、6.2%、5.9%；2016年第一季度為6.8%，第二季度高達7%；2016年全年預計增長率為6.4%，預計2017年為6.2%[ ]。這遠高于東盟國家的平均增長率。然而，自20世紀90年代以來，菲律賓的經濟增長主要依賴龐大的海外勞工匯款所帶動的國內消費，而不是依靠急需擴大的基礎設施建設投資。投資在GDP中所占比重過低是阻礙菲律賓經濟發展的攔路虎[ ]。高速增長的經濟沒有改變菲律賓政府低下的行政效率、破敗落后的基礎設施、幾近停滯的制造業、居高不下的失業率，菲律賓經濟增長嚴重缺乏動力和后發力。菲律賓全國1億多人口中仍有四分之一在貧困線下艱難掙扎，沒有實現2015年將貧困率降至16.6%的目標。根據菲律賓教育部門2012年8月31日公布的學生營養情況報告，公立幼兒園和小學中有56.23萬人嚴重營養不良[ ]。2013年6月，菲律賓著名民間調查機構“社會氣象站”的調查顯示：49%的受訪者認為自己生活貧困，40%的受訪者表示缺少食物[41]。菲律賓的失業率也很高。根據菲律賓國家統計局的統計，2012年，菲律賓的失業率達到7%[ ]。2015年第四季度失業率為6.5%，2016年第二季度為6.1%。從1994年到2016年，菲律賓的平均失業率是8.69%[ ]。在吸引外商投資方面，根據“聚焦經濟”的統計，2011年至2015年，菲律賓的投資增長率分別為-1.9%、10.8%、12.2%、6.8%和14%[ ]。2000年至2012年，菲律賓年吸收外商直接投資額僅為15.5億美元，不及印尼、馬來西亞、泰國等國家的四分之一[ ]。此外，菲律賓國內社會問題眾多。一是腐敗嚴重，菲律賓是東南亞最腐敗的國家。二是毒品泛濫。在2016年8月21日召開的記者會上，杜特爾特稱菲律賓有300萬名吸毒者[ ]。三是反政府勢力強大。菲律賓國內有多支反政府勢力，如有4個伊斯蘭極端組織[ ]。

面對安全上不能自助、經濟上落后、社會問題眾多的現實，最大化維護菲律賓的國家利益成為杜特爾特的最重要目標。正如斯奈德和戴辛所指出的：“任何希望參與公共行動的政治家都要保持或者增加自身權力、權威或者影響力。”[ ]這對統治者來說尤為重要，因為他必須鞏固自身的統治地位。研究表明，選民會通過對國家狀況的回顧性經濟評估來懲罰或者支持當政者[ ]。這就迫使行政機構不能僅僅考慮取悅自己支持者的政策，也要考慮有利于整體經濟的政策[ ]。普通民眾是杜特爾特的主要支持者，是其權力合法性的主要來源。他要鞏固自身統治，就必須采取有利于整體經濟發展、惠及廣大普通民眾的經濟政策。對于菲律賓來說，安全上絕不能與美國分離，但在整治菲律賓南部的極端反政府武裝時又不能太依賴美國。“在杜特爾特看來，‘一邊倒地與美合作不僅導致與中國關系的緊張，還會引起菲律賓南部伊斯蘭極端主義的不滿。”[ ]因此，菲律賓與美國的關系決不能太疏遠，但太過緊密也不合時宜。因而，杜特爾特既要維持與美國的同盟關系，又要緩解和改善與中國的緊張關系，在中美兩大國間實行“再平衡”。這樣才既能最有利于菲律賓國家利益，又能最大程度地鞏固自身統治地位。

（三）杜特爾特對國際環境的判斷和認知

當前國際環境整體和平，國際秩序處于調整和變革的關鍵時期，國際格局仍是一超多強，但多極化趨勢日益明顯。世界經濟已經從2008年的經濟危機中恢復，發展中國家在這次經濟復蘇中扮演了領頭羊角色。在某些年份，發展中國家尤其是新興市場經濟體的經濟增長率高出發達國家1倍以上[ ]。根據美國經濟局的統計，20世紀90年代到2010年，發展中國家經濟占世界經濟的比重年均增長近1%，目前已超過30%，其中金磚五國的占比約為15%[ ]。從政治方面來說，大國在國際社會中加速合作與競爭。全球問題強化了大國的合作紐帶。大國間在地區影響力、貿易、貨幣利益、全球治理等領域的矛盾和競爭也日趨激烈。尤其是在作為地緣重鎮的東南亞，中美兩大國在該地區的競爭呈愈演愈烈之勢。大國作為國際關系的主體，它們實力對比所形成的權力結構和相互間的互動行為對國際格局的變化產生深刻影響[ ]。菲律賓是美國的前殖民地、美國亞太再平衡戰略的關鍵國家，又與中國有南海主權之爭，中美兩國的行為勢必深刻影響菲律賓。因而，杜特爾特對國際環境的判斷和認知主要就是對中美兩國行為的判斷和認知。

1.杜特爾特對中國行為的判斷和認知。其一，中方秉承“親誠惠容”理念，對改善中菲關系持熱烈歡迎態度。杜特爾特一上臺，中國國家主席習近平就發去賀電，表示“中菲關系面臨重要發展機遇，愿同總統先生共同努力，推動中菲關系走向改善，實現健康穩定發展”[ ]。杜特爾特到訪北京時，中國的高規格接待使其感受到中國的善意。這為杜特爾特改善對華關系奠定了良好基礎。

其二，中菲戰略契合度高。首先，中菲兩國的主要戰略目標具有較高一致性。中國和菲律賓都是發展中國家，都面臨發展國內經濟、改善民生、提高人民生活水平的重大任務。這是雙方戰略契合的條件和基礎，也為雙方強化互利合作提供了極大潛力。菲律賓總人口超過1億，國內市場廣闊。然而，菲律賓基礎設施極其落后，嚴重制約了經濟發展。基建與發展經濟是菲律賓政府的第一要務。這使菲律賓對其他大國尤其是經濟迅速發展的中國有強烈的經濟訴求。

其三，中菲經貿戰略契合度高。中國經過改革開放以來近40年的發展，已經成為全球第一大出口國、第二大進口國和全球最大的對外投資國、最大的外匯儲備國。然而，中國目前面臨著經濟下行壓力大、國內產能過剩等問題，“走出去”是中國經濟繼續強勁發展的重要路徑之一。亞洲基礎設施投資銀行項目及“一帶一路”戰略正是中國經濟戰略調整的產物。菲律賓重要的地緣戰略地位使其在地緣政治和地緣經濟上都成為我國建設“21世紀海上絲綢之路”的一個關鍵國家。2015年中菲貿易總額為176.46億美元，僅比2006年的82.32億美元翻了一倍多[ ]。隨著杜特爾特上臺后中菲關系的改善，中菲經貿關系將迅速發展。菲律賓貿易和工業部長拉蒙·洛佩斯表示：中菲貿易在今后幾年中很可能翻倍甚至增加兩倍[ ]。同時，中菲在資源稟賦方面具有互補性。就礦產資源來說，菲律賓一度成為世界最大的銅、鉻、鎳等礦產的儲量和生產國之一。中國對鎳、鉻等礦產品需求大。中菲在礦產資源方面互補性強。就農產品來說，中菲農產品貿易的互補性是中菲貿易合作的重要基礎。根據菲律賓貿易和工業部的統計，2002年的中菲雙邊貿易中，中國出口菲律賓的資源產品及食品占中國出口總額的31.7%，菲律賓出口中國的資源產品和食品則占菲律賓出口總額的18.48%[ ]。就基礎設施建設來說，菲律賓基礎設施十分落后，成為菲律賓經濟發展的重要障礙。中國在基礎設施建設方面擁有豐富的技術和經驗，對菲律賓的基建事業具有很強的吸引力。

其四，中國取消對菲律賓的進口禁令和旅游提醒，恢復與菲律賓的經貿合作。在杜特爾特訪華前夕，中國宣布解除對菲律賓香蕉、菠蘿等農、林、水產品長達4年的進口禁令，并進一步考慮解除對菲律賓芒果、螃蟹、火龍果等產品的禁令。就在杜特爾特訪華期間，中國宣布取消此前發出的針對菲律賓的旅游提醒，宣布恢復從27家菲律賓企業進口熱帶水果。

其五，中方始終堅持友好協商，妥善管控分歧。對于兩國關系中存在的問題，中方始終堅持友好協商談判，堅持和平解決爭端。習近平在接見杜特爾特時強調：“只要我們堅持友好對話協商，可以就一切問題坦誠交換意見，把分歧管控好，把合作談起來，一時難以談攏的可以暫時擱置。”

其六，中國是全球新公共產品——基礎設施的主要提供者。美國著名的地緣政治學者康納表示，在冷戰時代，全球最重要的公共產品是安全，美國是提供者。而在當今世界，基礎設施才是全球最重要的公共產品，中國則是主要提供者。從冷戰至今，地緣政治較量正從領土之爭轉向互聯互通及全球供應鏈之爭[ ]。

總之，中國不斷釋放的善意及菲律賓對中國經濟的強烈依賴，使杜特爾特決定放棄阿基諾三世政府對華一味的對抗政策，與中國加強經濟、社會等各方面的合作。這樣更符合菲律賓的國家利益，也有利于杜特爾特維護統治。

2.杜特爾特對美國行為的判斷和認知。對于美國，杜特爾特有著愛恨交加的復雜情感。他對美國的判斷和認知體現在以下幾個方面。

其一，美國沒有維護菲律賓國家利益的意愿。美國只是利用菲律賓重要的地緣戰略價值，在實施亞太再平衡戰略中將菲律賓作為對抗中國的棋子。沃爾弗斯指出：“合作意味著犧牲某種程度的國家獨立性，以與合作國所希望的政治、軍事或者經濟政策進行協調、同步以及相互利益補償。”[ ]菲律賓地處東南亞地緣戰略要地，既可作為西進亞洲的戰略跳板，又可作為東出太平洋的戰略要道。如此重要的地緣戰略價值使菲律賓在美國實施亞太再平衡戰略中扮演著重要角色。然而，雖然菲律賓對于美國維護霸權利益具有重大價值，但是美國并不愿意因為菲律賓利益而陷入與中國的直接沖突中。杜特爾特坦承：盡管美菲是條約盟友，但美國不會信守對菲律賓的安全承諾[51]。這從美國并未表示《美菲共同防御條約》適用于黃巖島沖突可見一斑，而美國明確表示《日美安保條約》適用于釣魚島爭端。

其二，美國實力相對衰落，缺乏維護菲律賓國家利益的足夠能力。威斯康星大學麥迪遜分校麥凱恩教授撰文指出，美國將在2025年“崩潰”[ ]。他認為，相對于過去許多帝國終結時的暴力、戰火、流血和屠殺，美國的崩潰很可能是隨著看不見的經濟崩潰或網絡戰而相對平靜地到來。早在2008年，美國國家情報委員會就首次承認美國的全球權力確實處于下降趨勢。在《全球趨勢2025》報告中，美國國家情報委員會指出：“全球財富和經濟實力正從西向東轉移”“這在歷史上是前所未有的”。中美在東南亞日趨激烈競爭所構建的新的權力格局中，美國相對中國的權力優勢也在相應縮小。菲律賓作為國際體系中的小國和美國的軍事盟友，對美國具有較高依賴性。但由于實力的相對衰落，美國或是不愿或是根本無力再保護菲律賓的安全和幫助菲律賓維護國家利益。“奧巴馬的亞太再平衡戰略令許多國家尤其是菲律賓深感失望。野心勃勃的TPP協定也陷入重重困難，面臨終止的危險。與這種令人失望的情形相反的是，中國能提供成堆的現金和投資承諾，而且還不需要嚴苛的談判及附加條件。”[ ]這勢必導致杜特爾特政府調整對美“一邊倒”的外交政策。

其三，美國干涉菲律賓內政，給杜特爾特政權合法性帶來挑戰。承諾嚴厲禁毒、嚴打包括毒品犯罪在內的所有犯罪是杜特爾特對廣大選民的競選承諾，是使其獲得民眾支持并最終登上總統寶座的重要原因，是杜特爾特政府政權合法性的重要基礎。而一國政府被批評可能會引發該國政治動蕩，美國的批評使杜特爾特面臨較大的政治壓力。因不滿菲律賓國內人權記錄，美國取消了向菲律賓出售2.6萬支步槍的計劃。這使菲律賓無法在打擊南部分裂勢力和恐怖主義勢力中占據優勢，更導致了杜特爾特對美國的不滿，心生疏遠美國之意。

三、杜特爾特政府外交調整的影響及展望

（一）杜特爾特政府外交調整的影響

杜特爾特上臺后有意疏遠美國，采取務實獨立的外交政策。在南海問題上，他停止挑釁中國的強硬做法，轉而采取擱置爭議、和中國進行雙邊和平談判的政策。杜特爾特對外交的大幅調整對中菲關系、菲美關系和南海局勢、地區格局具有重大影響。

1.杜特爾特政府外交調整對中菲關系的影響。其一，兩國在黃巖島的緊張局面得到極大緩解。維護菲律賓漁民的利益，使漁民獲得在黃巖島附近海域的捕魚權是杜特爾特努力達成的目標之一。杜特爾特的對華友好及在南海問題上的低調謹慎使他很快就達到了預定目標。2016年10月底，中國解除黃巖島封鎖，允許菲律賓漁民在黃巖島海域正常捕魚作業。對此，菲律賓總統府發言人聲稱：盡管沒有正式書面文件，但與中國就此問題達成“友好協議”[ ]。

其二，促進了中菲關系的全面恢復和繼續發展。杜特爾特訪華后，兩國簽署13個雙邊合作文件，涉及經貿、產能、農業、旅游、禁毒、海警、基礎設施建設等多個領域，中國對菲律賓的經貿投資總額達到240億美元，中菲上述合作將在5年內為菲律賓創造200萬個就業崗位。這不僅為兩國進一步合作奠定了堅實基礎，更標志著兩國傳統友好關系得到全面恢復和繼續發展。

2.杜特爾特政府的外交調整對菲美關系的影響。其一，菲美軍事關系受到削弱。首先，美國取消對菲律賓的步槍出售計劃，菲律賓則稱要從中俄購買武器。對此，菲律賓國防部長洛倫扎納表示：美國拒絕銷售某些武器給菲律賓，而中國和俄羅斯則可以代替美國為其提供[ ]。杜特爾特更是下令菲律賓警方取消與美國關于購買2.6萬支步槍的訂單，并稱“要找其他的軍火來源”[ ]。其次，在菲美軍事演習方面，演習次數大幅度減少，演習人數縮減，演習規模縮小。一般來說，美菲之間每年舉行三場大規模的聯合演習——“肩并肩演習”“兩棲登陸演習”“海上戰備與訓練合作”。杜特爾特上臺后，重新調整菲美兩國軍事演習，將后兩者停辦，僅保留前者。兩國都同意縮小演習規模，降低演習頻率，減少參演人數；演習將更關注人道主義援助、災難救援及其他非傳統軍事演習[ ]。再次，杜特爾特要求駐菲美軍全部撤離：“我們不需要任何外國人來訓練菲律賓軍隊，他們自己就是戰士。”[ ]

其二，菲美政治信任受到削弱。杜特爾特曾多次表示：要與美國分道揚鑣，不僅是經濟上，也包括軍事上；在意識形態上加入中國陣營；不應對美國言聽計從，等等。這些過激的反美言論引起了兩國關系一定程度的動蕩。白宮發言人歐內斯特稱杜特爾特的言論是“個人性的”“無禮的”“令人困惑的”“造成了不必要的不確定性”，并不代表菲律賓國家[5]。針對杜特爾特“要與美國分道揚鑣”的言論，美國國務院發言人表示“要求菲律賓方面做出具體解釋”，將派遣有關人員緊急訪問菲律賓[ ]。

3.杜特爾特政府外交調整的溢出效應。菲律賓重要的國家地位使杜特爾特政府外交調整的影響重大、溢出效應明顯。其一，帶動東南亞其他國家調整對華外交。這方面表現最明顯的就是馬來西亞。杜特爾特訪華后不久，馬來西亞總理納吉布也訪問中國。中馬兩國在經濟、軍事裝備購買等方面加強了合作。兩國簽署了14份政府間合作協議和16份企業間合作協議，涉及金額342.5億美元。此外，越南也謀求改善與中國的關系。西方主流媒體認為，杜特爾特在中美間實行“再平衡”的一個最不利影響就是出現“東南亞背叛美國并如多米諾般倒向中國”的現象[ ]。俄羅斯學者更是一針見血地指出，單極世界已經崩潰，但美國人還在習慣性地對發展中國家和盟國的政治經濟和外交指手畫腳，這樣的政策越來越不具建設性。“馬來西亞總理和菲律賓總統都選在北京發表要求獨立自主的外交聲明就是針對美國在亞洲和世界的影響力找反向平衡……國家不是在意識形態遠近上構建關系，而是以自己具有的經濟和政治利益為基礎。納吉布和杜特爾特對此很靈敏。其他亞洲國家的領袖也將很快感受到。”[ ]

其二，推動東盟國家不在南海問題上與中國強硬對抗。杜特爾特政府沒有大肆炒作南海仲裁結果，而是尋求與中國通過雙邊談判解決南海問題。這一舉動給東盟其他與中國有南海爭議的國家帶來良好的示范作用。越南、菲律賓、馬來西亞等與中國存在南海爭議的東盟國家的領導人相繼訪問中國，從務實角度和中國加強合作，表現出了在南海問題上不與中國對抗的姿態。2016年東盟峰會所發表的聲明沒有涉及南海仲裁案。南海局勢的緩解與菲律賓態度的改變緊密相關——當申請仲裁的國家大幅度轉變對事件本身的態度時，其他任何國家都失去了對該事件繼續保持強硬的理由。

其三，推動東南亞國家加強與中國在防務方面的合作。這在一定程度上減輕了中國在東南亞地區的軍事和安全壓力。菲律賓和馬來西亞領導人訪華時都將防務作為與中國合作的重要領域。中菲簽訂的合作協議涉及海警等防務方面的合作。此外，杜特爾特有向中國購買武器裝備及和中國開展軍事演習的傾向。納吉布則稱，馬中兩國關系已經進入“特殊階段”，軍事關系達到了一個“新的高度”。2016年10月28日至11月3日，緬甸國防軍總司令敏昂萊率領高規格軍事代表團訪華。此外，泰國政府有意向中國購買3艘潛艇。2016年10月22日，中國軍艦首次停靠越南南部的軍事要沖金蘭灣。

其四，影響美國重返東南亞戰略的實施效果。重返東南亞是奧巴馬時期美國亞太戰略的重要組成部分。奧巴馬政府的東南亞戰略就是以美菲同盟為戰略支點，以菲律賓為打壓中國的急先鋒，打壓中國在東南亞日益上升的影響力。中菲南海主權爭端及所謂仲裁決定，為美國軍事重返東南亞提供了借口，使美軍回到了重新在菲律賓長期存在的局面。然而，杜特爾特處理中菲南海爭端的方式和手段及他對美菲軍事關系的重新審視，打破了美國希望在菲律賓加強軍事存在的計劃，直接影響重返東南亞戰略的繼續實行和已有效果。對美國而言，杜特爾特領導下的菲律賓將不會繼續是美國實行重返東南亞戰略的一個言聽計從的“棋子”，美國在南海問題上的幕后攪局及重返東南亞戰略都將遭遇較大挫折。這將大大減輕中國在東南亞地區面臨的戰略壓力。

（二）杜特爾特政府外交調整展望

1.杜特爾特政府外交調整的前景。其一，實行大國再平衡政策。就目前來看，杜特爾特獨立外交的前景不甚明朗。但可以肯定的是，杜特爾特在改善與中國關系的同時，與美國的分道揚鑣注定不會走得太遠。杜特爾特的反美言論多次遭到菲律賓內閣其他官員或他自己的“中和”。這表明他的外交調整在很大程度上只是戰術上的變更，而非戰略上的根本改變。對于杜特爾特在中菲經貿合作論壇上聲稱“在軍事和經濟上與美國分道揚鑣”的過激言論，菲律賓財長多明格斯和菲律賓國家經濟和發展機構總干事佩爾尼亞就在同一天發布了一份聲明：總統優先訪問東盟國家及中國等亞洲國家，以及在中菲經貿合作論壇上的講話都是為了促進區域經濟一體化，菲律賓將在繼續保持與西方聯系的同時加強與亞洲鄰居們的關系[ ]。杜特爾特在回國后就立刻澄清與美國“分道揚鑣”并不是要與美國斷交，而是在外交上不再受美國擺布。菲律賓貿易與工業部部長洛佩茲也表示不會終止與美國之間的貿易和投資[5]。此后，杜特爾特還在多種場合多次強化不與美國斷交的表態，表示美國是菲律賓的伙伴和盟友，會尊重和美國的防衛協議，會與美國保持合作[67]。這說明杜特爾特與美國分道揚鑣的言論僅僅是策略上的，在戰略上美菲仍然是堅定的盟友關系。與中國建立良好關系，同時也與其他國家建立良好關系——這既是東盟的戰略，也是每個東南亞國家的戰略。班樂義指出，杜特爾特最后將采取對沖戰略：在加強與美國安全聯盟的同時提升與中國的經濟與政治合作[18]。菲律賓德拉薩大學副教授海德林認為：“類似于拉莫斯政府和阿羅約政府，杜特爾特政府可能對中美采取一種等距離的平衡戰略，從議題和菲律賓的國家利益出發同時與兩大國合作。”[ ]實際上，這種外交政策就是大國再平衡政策。

其二，南海局勢暫時緩和。雖然杜特爾特在南海問題上暫時保持低調，南海緊張局勢出現緩和的可能，但是這絕非中菲南海主權爭端的真正解決。菲律賓并未放棄對有關島礁與海域的主權聲索，也沒有宣布放棄南海主權仲裁結果。杜特爾特上臺后曾出訪越南，與越南領導人舉行了會談。兩國聲稱要共同維持南海和平及航行與飛越安全與自由。這表明南海爭端僅僅只是緩和，離真正解決還差得遠。

2.杜特爾特政府外交調整的限制。其一，菲美之間千絲萬縷的聯系不利于杜特爾特實施獨立外交。美國曾是菲律賓近半個世紀的宗主國，美國的文化、價值觀念和意識形態、民主政治制度深入菲律賓國家、社會的各階層、各領域，甚至有部分菲律賓民眾呼吁菲律賓作為一個州直接并入美國[ ]。軍事上，菲律賓獨立后成為美國的軍事盟友，長期依靠美國的保護。經濟上，菲律賓也對美國依賴嚴重。在人員往來方面，菲美兩國人員往來密切。菲律賓人是美國外來移民的重要組成部分，約有400萬。在菲律賓生活的美國人約有30萬，每年前往菲律賓的美國人達到60萬[ ]。當前在美出生的外裔美軍人口中，以菲裔美國人數量最多，2010年約有8.7萬[ ]。希拉里在菲律賓演講時指出：兩國分享共同的價值觀，共同致力于推動民主與法治、充滿活力的經濟關系、強有力的人員交流，這將確保雙方未來關系是充滿活力的[ ]。

其二，杜特爾特面臨菲律賓國內反對勢力的制衡。一方面是以阿基諾三世為代表的國內政治反對勢力對杜特爾特政府及其采取的各項政策不滿，給其政策調整施加壓力。阿基諾三世政府一直試圖壓縮新政府在南海問題上的政策選擇空間。阿基諾三世在接受《時代周刊》采訪時稱：“任何菲律賓總統都不能放棄領土主權，否則將無異于政治自殺。”[ ]菲律賓前外長羅薩里奧在接受采訪時指出，菲律賓不能無條件地與中國恢復雙邊對話，強調要等到仲裁結果出來之再考慮與中國恢復對話[ ]。菲律賓最高法院法官卡皮奧更是赤裸裸地強調“若仲裁結果否定了中國南海主張并賦予我們專屬經濟區權利，我不愿看到我們的下任總統（把這些權利）拱手讓人”[ ]，并威脅將彈劾試圖與中國共享南海的總統[ ]。

另一方面，菲律賓國內政治反對勢力如果通過彈劾或政變的方式使杜特爾特下臺，其外交政策調整亦即中斷。菲律賓前總統馬科斯之子小馬科斯透露，自由黨正蓄謀一項“B計劃”，即彈劾或發動政變推翻杜特爾特，然后由該黨推舉的副總統萊妮·羅布雷多繼任，奪回總統大權[ ]。這在菲律賓政壇并非沒有先例，曾任副總統的阿羅約夫人就是憑借推翻總統埃斯特拉達而最終上位的。

再一方面就是極端反對勢力宣稱對杜特爾特發動刺殺行動。杜特爾特的鐵腕“禁毒”和南部“反恐”使其遭遇頻繁的人身安全威脅。2016年8月，菲律賓警方破獲一起武器走私案，稱或牽涉暗殺杜特爾特的陰謀[ ]。菲律賓內閣秘書伊瓦斯科則稱，推翻杜特爾特的政變威脅來自該國毒品貿易獲益者或反對弱化美菲關系的派系。2016年11月29日，在杜特爾特計劃前往南部省市視察時，總統府衛隊車隊遭到炸彈恐怖襲擊。有報道稱，此前遭到菲律賓軍隊圍剿的恐怖組織馬巫德集團嫌疑最大[ ]。

其三，杜特爾特面臨美國等西方勢力的反對。一是美國可能在東南亞操縱“顏色革命”，迫使其外交調整中斷。菲律賓前總統埃斯特拉達認為，自己提前被逼下臺就是由美國一手策劃的。俄羅斯科學院東方學所專家認為，納吉布和杜特爾特的憂慮在于擔心西方國家在東南亞搞“顏色革命”[70]。一旦美國對杜特爾特采取此種方法，其統治很可能無法繼續。二是美日等國對杜特爾特采取剛柔并濟的政策，拉攏杜特爾特為其所用，阻礙外交調整。早在杜特爾特正式執政前，奧巴馬就告知杜特爾特在南海仲裁結果出來前不要與中國接觸。通話后，杜特爾特對媒體透露，他向奧巴馬保證將維持美菲軍事同盟關系[ ]。安倍則派出特別顧問河井克行赴菲，特意向杜特爾特強調日本對菲律賓南海仲裁案的支持[ ]。美日等國先使用柔性手段拉攏杜特爾特，一旦杜特爾特實施的政策不符合美日利益，美日則很可能推翻杜特爾特。維基解密有關資料顯示，美國政府不僅擁有杜特爾特在達沃市進行法外殺戮等的“確鑿罪證”，還曾私下敦促菲律賓政府將杜特爾特繩之以法[ ]。杜特爾特需要面對的現實是，菲律賓是美國的正式盟友，美菲同盟仍然是菲律賓與其他國家關系的主要決定性因素之一[18]。

其四，美國新政府的東南亞政策、美菲政策尚不明朗。在特朗普贏得美國大選后，杜特爾特在馬來西亞對菲律賓僑民的演說中稱：“希望和美國新政府保持溝通及合作。”在被問到能否和美國新總統相處好時，杜特爾特表示“特朗普并未以人權為由批評我的反毒措施”“能與任何領導人成為朋友”[ ]。美國特朗普新政府的外交政策將深刻影響菲律賓的外交調整。隨著特朗普當選為美國新一任總統，美國的外交政策將進入一個模糊階段。特朗普是否會繼續實行奧巴馬的亞太再平衡戰略，在南海問題上是“對中國以強硬態度加強干預”還是“采取孤立主義、減少干預”，都有待觀察。美國的對華政策、南海政策、東南亞政策都將深刻影響菲律賓的對華政策及南海政策。因而，美國新總統的外交政策才是真正檢驗杜特爾特政府外交調整的標準。

四、中國的應對措施

改革開放以來，中國發展迅速，已經成為世界第二大經濟體，在地區和世界舞臺上扮演著日益重要的角色，與美國的差距日益縮小。美國雖處于相對衰弱期，但毫無疑問，美國在相當長時間內仍然是世界的唯一“霸主”。在東南亞地區，中國的影響力與日俱增，客觀上對美國在該地區的領導地位和塑造的既有秩序形成強大挑戰。隨著美國新總統特朗普的上臺，奧巴馬時期美國的亞太再平衡戰略很可能有新的調整，美國新政府的東南亞政策趨向于收縮。目前，杜特爾特政府正謀求全方位改善與中國的關系，帶動東南亞部分國家加強與深化同中國的合作。中國要抓住此次戰略機遇期，采取有力的應對措施。

（一）增強與美國的戰略互信

中美分別被視為崛起大國和守成大國，中美關系是世界上最重要的雙邊關系，也是國際事務中的最大問題[ ]。在戰略地位極其重要的東南亞地區，中國的影響力日益上升。該地區是美國實施全球戰略的重要地區，該地區各國的對外政策或多或少都會受到美國的影響，從而導致中美在東南亞的競爭日趨激烈。這種格局顯著影響菲律賓的對外政策。卡斯特羅曾指出，菲律賓針對中國的對沖戰略很大程度上取決于中美競爭程度，隨著中美競爭加劇，繼續推行這種戰略將更加困難，不僅成本高昂，而且不確定性增大[ ]。“美國逐漸將致力于反恐的美菲聯盟轉為對沖中國崛起的前鋒，通過強化和深化與菲律賓的安全關系，美國致力于抵消中國在菲律賓不斷增強的政治和軍事影響力。”[ ]中國在與東南亞國家尤其是美國在該地區的盟友交往時，在一定程度上也就是在與美國打交道。因此，中國發展與東南亞各國的關系首先要增強與美國的戰略互信。

1.尋求超越地區層面的共同利益。中美在東南亞日趨激烈的競爭態勢需要借助其他層面的合作來減弱。全球性大國合作共贏的一個重要體現就是它們在全球性問題上的合作。全球性問題上的合作能使大國找到互利共贏的交集，能使大國之間增強互信。全球性問題關乎全人類的切身和長遠利益，其應對和治理需要各國尤其是大國放下分歧和矛盾、通力合作。因此，中美應在全球性問題上謀求和增大共同利益[ ]。雖然中美無法解決世界所有問題，但是如果沒有中美合作，就很難解決任何問題[ ]。中美在眾多國際問題上相互協調，以更廣闊的全球視野共同領導更廣泛的全球合作，成為兩國在戰略領域合作的新增長點。中國要深化改革，在國際體系中提升國際責任，通過在全球性問題上的合作來壓縮中美在東南亞地區的沖突空間，增強中美間的信任感。如基辛格所言：中美兩國應建立基于“共同進化”基礎的“功能性伙伴”關系——在面對復雜多樣的全球挑戰時，中美兩國既分享國際權力，又共同承擔國際責任，不僅對兩國，而且對世界做出更大貢獻[ ]。

2.保持戰略意圖的清晰透明。在部分美國人眼中，中國是意圖改變現狀的崛起大國[ ]。事實上，中國尚不具備挑戰美國領導地位的能力，更不追求代替美國在東南亞的領導地位。這是中國在對外政策中向世界尤其要向美國堅決表明的內容。中美在經濟、軍事、政治各方面的實力差距較大。中國國內正處于改革轉型的關鍵時期，正面臨著經濟、社會轉型等巨大壓力。同時，中國面臨著復雜嚴峻的周邊安全環境。不管如何，中國必須始終把保持國內的平穩快速發展擺在第一位，推動中國政治、經濟、軍事、文化等各方面實力的不斷提升。美國學者蘭普頓對中國以發展為重和如何處理中美關系提出建議。他認為，未來20年仍是美國占據支配地位，中國的首要任務就是處理好與美國的關系，同時堅持不懈地建設國家的軍事、經濟和觀念實力[ ]。中國在推動國內經濟、軍事、文化快速增長的同時，要確保戰略意圖的清晰和透明。在《國家安全戰略報告》《中國軍力報告》等美國官方報告中，美國多次稱“中國軍事能力的增長和戰略決策缺乏透明度”[ ]，多次敦促“中國應做出更多的說明，解釋其軍事投入、決定這些軍事投入的戰略與意圖”[96]13。因此，中國需要明確戰略意圖，不尋求意識形態擴張，堅決表明決不謀求霸權和顛覆現有國際秩序，堅持互利共贏。

3.提高中華文明和西方文明的契合度。首先，降低文明的沖突。中美兩國分屬截然不同的兩大文明——中華文明和西方文明，不同文明的沖突使中美兩國的不信任感較歷史上的其他大國更為嚴重[ ]。中國要發揮自身包容性文化的優勢，使美國相信：中國尊重其作為現行秩序領導者的地位，中國不是現行秩序和現行制度的挑戰者和破壞者，而是遵守者和修補者；中國的“一帶一路”戰略、亞洲基礎設施投資銀行、金磚銀行等不是要另起爐灶，也不是排他性的，而是作為補充制度彌補現存制度的不足。應保持制度的開放性和透明性，盡可能和現存體制對接。其次，要提升中國特色價值體系與西方價值體系的契合度。在外交上，文明的沖突集中表現為不同文明屬性下價值體系的矛盾和分歧，中美兩國不同的價值體系是兩國戰略互信赤字產生的重要因素。美國價值體系在其外交政策中的體現就是推廣民主，“讓民主安存于世界”已成為美國外交的“核心使命”[ ]。而在美國眼中，中國是一個共產黨執政的威權式國家，在國際問題的處理中缺乏價值觀的指導。美國前國務卿賴斯認為“在迅速邁向繁榮的國度里，時間不在威權主義一邊”[ ]。這足見美國對其他價值體系或意識形態的偏見之重。然而實際情況是，中國的外交戰略中存在著豐富而明確的價值體系和價值資源。中國最先倡導的和平共處五項原則成為世界很多國家處理對外政策的指導原則。中國一直提倡的國際和平、國際正義、主權平等也是中國價值體系的重要組成部分。此外，中國歷史悠久的傳統文化也為現代價值體系構建提供了豐富資源。“仁、義、禮、智、信”和“親、誠、惠、容”以及“和諧世界”“人類命運共同體”等價值觀念深深影響著中國外交。因此，中國必須把自身的價值體系更好地傳播到西方，形成共通價值，減少矛盾，增強信任。

（二）在南海問題上切實踐行“擱置爭議、共同開發”的主張

南海問題是影響東南亞國家與中國關系的重要因素，極其復雜，無法在短期內解決。目前對我國最有利的解決方案就是切實踐行“擱置爭議、共同開發”的主張。而且，我國應更加重視“共同開發”。在國際關系中，經濟具有基礎性地位和作用，國家間的經濟互動不僅能為領土邊界問題的最終和平解決積累經驗，還能創造適宜的氛圍和有利的條件。因而，在南海地區，我國要大力推行“共同開發”的主張。然而，由于目前我國進行南海地區大開發的各項條件還不成熟，南海周邊各聲索國實行的是搶先開發策略。我國要加速采取各項措施，爭取早日加入共同開發的隊伍中，并在其中爭當領頭者的角色。

要長期堅持在南海地區宣示中國的存在。“存在”是最好的主權宣示。宣示存在有多種方式。首先，國家要加強海事力量建設，整合漁政、海監等執法力量，形成完整、系統、健全的海上防御體系，長期派遣有關力量在南海巡航，宣示中國的軍事存在。強大的海事力量是維護我國海洋權益的最有效工具。其次，在南海島嶼島礁設立市、區、縣、鄉各級行政區，選派行政官員進行管理，公開登島巡視，以示主權。再次，鼓勵民間力量長期去南海地區生產作業。國家提高對到南海區域作業漁民、漁船的補貼，吸引更多的中國漁民去南海作業，用捕魚作業宣示中國的南海存在。

2.加強對南海的基礎研究。開發的前提是對該地區有充分的考察和研究。我國應該成立海洋科學研究、環保、安全、救助等專門委員會，充分調查海洋環境、交通航運、資源分布狀況、海洋生態等，深化海洋基礎研究，強化海洋高技術領域研究，尤其要推進海洋經濟轉型過程中急需的核心技術和關鍵共性技術的研究開發[ ]。有研究才有最直接的認識，才能根據實際情況制定相應的發展戰略。

3.大力發展海洋立體產業。從橫向來說，要加速推動海洋產業轉型，優化近海產業布局，拓展外海產業結構，促進遠洋海洋產業發展，深化海洋各層次產業生產鏈條，壯大、優化我國海洋經濟規模。從縱向來說，一是建立健全南海開發各項基礎設施，打造系統、整體的南海資源開發和服務支點。如建立專門的行政管理部門、技術部門、法律執行部門等，協調統籌南海開發各項事宜。健全的基礎設施能為我國大力發展海洋立體產業奠定良好的基礎。二是制定完善的海洋法律。綜合性的海洋事務法律能夠規范海洋經濟活動以及保障我國海洋權益。中國政府應從法理、歷史等角度全面完善在南海海域的劃界主張，制定和完善針對南海資源開發的法律文件，既為將來與其他國家共同開發南海奠定良好基礎，也為我國政府機構和民間各類企業在南海進行管理和資源開發提供必要的法律支持和保障。三是推動海洋石油、天然氣等能源產業開發。我國海洋油氣資源開發相對滯后，起步遲、技術落后，基礎建設遠不能滿足需求，需加大投入、迎頭趕上。我國應加速設立更多更大規模的鉆井平臺，建立南海油氣資源開發基地，實現對南海資源的有效開發、有效管轄[ ]。四是鞏固提升南海捕撈業。海洋捕撈業是南海周邊各聲索國的重要海洋產業。我國要大力鼓勵和推動民間力量到南海地區進行捕撈作業，同時開展漁場、網箱等輔助捕撈作業，使之成為我國海洋經濟活動的重要補充。五是確保海洋運輸的自由通暢。只有保持南海航行自由和安全，才能保障海洋運輸業的發展。六是大力發展南海旅游業。要充分利用大型游輪到南海海島海礁去發展旅游項目。

4.加速邁入共同開發行列。在采取以上措施后，中國已經具備基本的海洋開發能力，中國需采取措施推動共同開發。一是鑒于我國現有深海油氣勘探、鉆井技術和設備相對落后，我國應大力吸引外資和技術、設備，促進我國海洋油氣開發。二是在南海地區的航行安全、搜救、反毒、海洋捕撈、海洋科學、海床探測、海洋資源和環境等調查研究方面，與他國進行合作。三是與他國合作大力發展現代海洋工業，如海洋生物加工、礦產開發、油氣鉆探、海洋化工等。

（三）與東南亞地區建立“命運共同體”

面對菲律賓和東南亞地區尋求改善與中國關系的關鍵時機和美國新政府有望調整東南亞政策的契機，中國應抓住機遇并創造更有利的條件。這就是與東南亞地區構建榮辱與共、生死相依、互利共贏的“命運共同體”。2012年，中國向世界宣布共建“人類命運共同體”。在推進建設“你中有我、我中有你”的“人類命運共同體”進程中，中國應首先與周邊如東南亞地區建立“命運共同體”。2013年，習近平在訪問印尼的演講中指出：中國愿同印尼和其他東盟國家共同努力，攜手建設更為緊密的“中國-東盟命運共同體”。

1.增強自身實力，為建立“命運共同體”夯實基礎。國家只有自身強大起來才能推動進步的理念和秩序。物質基礎是建立命運共同體的根本保障。“戰略的永恒之力在于自己的利益和力量。”[ ]不管是維護自身的利益還是與東南亞地區建立“命運共同體”，中國都需要增強自身的實力，運用物質力量來推動。

2.加強與東南亞地區的經濟合作，建立榮辱與共的“利益共同體”。利益共同體是“命運共同體”的基礎。在與東南亞地區建立利益共同體的過程中，要使東南亞地區最先、最多、最好地享受到中國經濟快速發展帶來的紅利。要通過“一帶一路”戰略、亞投行計劃，為東南亞地區的鐵路、城市軌道交通、公路、港口等基礎設施建設帶去豐富的資金支持和先進的技術幫助，將自身的經濟增長體系轉化為區域增長體系，讓自身的經濟增長惠及周邊、造福當地民眾。一是促進中國與菲律賓等東南亞國家的雙邊經濟合作。要加強同這些國家的雙邊經貿往來，拓展貿易領域和范圍。二是積極為東南亞國家提供經濟援助。大部分東南亞國家國小民弱，貧困人口眾多，基礎設施落后，對援助的需求很大。近年來，發達國家對該地區的援助逐漸減少，中國應抓住機遇加大對東南亞國家的援助，增強中國與東南亞國家的雙邊關系。對于中國來說，有些國家利益的獲取是軍事和外交手段所不能完成的，唯有對外援助才是最佳途徑[ ]。三是要加強中國-東盟層面的經貿往來，積極參與由東盟主導的“區域全面經濟合作伙伴關系協定”（RCEP）。

3.加強與東南亞地區的安全合作，建立生死相依的“安全共同體”。安全共同體是“命運共同體”的保障。一是加強和擴展中國與東南亞地區在安全和軍事領域的合作。如，中國與菲律賓、馬來西亞、越南等國進行武器交易；軍方互訪；軍事演習；加大對東南亞國家的軍事援助等。二是提供更多安全公共產品，維護中國和東南亞地區的共同安全。中國外交需要從以往以利用戰略機遇為主向主動創造戰略機遇為主轉變，需要從“乘勢”向“做勢”轉變[ ]，把中國不斷增長的經濟實力轉化為提供公共產品的能力。中國不僅應該向東南亞地區和國家提供基礎設施等經濟公共產品，而且應該提供更多的安全公共產品，朝著向東南亞地區提供經濟公共產品和安全公共產品并重的軌道前行，著力推動周邊國家從“經濟上依靠中國、安全上依靠美國”的局面向“經濟上靠中國、安全上也依靠甚至更依靠中國”的格局轉變。而且，美國新總統特朗普很可能削減對東南亞盟友的援助，要求盟友承擔更多。中國應趁機加強與菲律賓等東南亞國家的軍事合作，為東南亞地區提供更多安全公共產品。三是與東南亞地區國家大力發展“戰略性伙伴關系”，探索除“同盟安全”以外的新安全模式。中國要盡量爭取與東南亞各個國家建立“戰略性伙伴關系”，在此基礎上再謀求建立多邊的“戰略性伙伴關系”，形成中國的東南亞戰略性伙伴關系網絡。“戰略性伙伴關系”不同于結盟，它不針對具體對象，不具有排他性，而是在相互平等和相互尊重的基礎上，通過協商合作的方式，追求包括安全在內的共同國家利益。總之，中國應與東南亞國家通過建立“戰略性伙伴關系”，通過多邊合作維護共同安全，并謀求最終建立公平有效的共同安全機制和地區安全結構。

4.加強與東南亞地區的文化交往，建立和諧共生的“文化共同體”。一是與東南亞地區加強文化交流，建立“和諧共生”的共通文化。東南亞地區是多種文化的匯合地，不同文化多姿多彩、交相輝映。中國應在包容互鑒的基礎上加強與它們的交流對話，追求不同文化的和諧共生。二是著力擴大人員往來。人是文化的載體，文化的交融就是在人的遷移往來過程中發生的。因此，要大力促進中國與東南亞國家的人員往來。要擴大留學生交流計劃，培養地區研究人才和文化學者，大力促進東南亞國家學生來華留學和中國學生到東南亞國家留學；加大兩地大學間的相互交流與合作，鼓勵學者、媒體和志愿者深入各亞洲國家與當地民眾交流，加強兩地教育、新聞、文化、媒體等領域的交流，多方面、多形式地促進人員交往和文化交往，為建立“文化共同體”奠定基礎。

5.加強與東南亞地區的政治交往，建立心心相印的“理念共同體”。中國提倡的“命運共同體”特別重視理念，或者說其本質就是一種共生理念[ ]。“命運共同體”理念實際上是由中華優秀傳統文化滋養孕育的。我們在與東南亞地區加強政治交往時，要嚴格遵循和大力傳承中國優秀傳統文化中的諸多政治原則和理念。一是堅持正確的“義利觀”。堅持正確的“義利觀”就是要義利并舉，不能重利輕義，要在追求本國利益的同時兼顧道義原則。中國在與東南亞地區交往時正確處理“義”“利”關系，就是要尊重不同國家的國情與發展道路，將道義責任與互利共贏完美結合。二是中國堅持走和平發展道路，堅持與鄰為善、以鄰為伴的睦鄰友好政策。黨的十八大明確提出堅持與鄰為善、以鄰為伴的指導思想，堅持睦鄰、安鄰、富鄰的大政方針。三是要用大國的寬容豁達心態包容小國。不管是從地域面積、人口數量等地理因素來看，還是從經濟總量來衡量，中國相對于大多數周邊國家來說都是無可爭議的大國。中國古語有云：“海納百川，有容乃大”，“唯仁者能以大事小”。這給現代中國與周邊國家互動提供了寶貴智慧，中國必須有大國的寬容胸襟，以仁義之道、包容之心對待周邊國家，實行充滿道義的平衡戰略。中國要保持強大的戰略包容，放棄武力威脅，少用經濟制裁等強勢和激進手段來處理與周邊國家的關系。四是繼續堅持“親誠惠容”理念。中國在東南亞地區要促進形成“各美其美、美人之美、美美與共、天下大同”的局面。

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[ 2] 馬志榮，林蘇紅.南海資源開發與島嶼管理政策建議[J].開放導報，2013（2）：29-31.

[ 3] 李際均.軍事戰略思維[M].北京：軍事科學出版社，1996：201.

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[ 5] 王在邦.論創造性堅持韜光養晦、有所作為[J].現代國際關系，2010（S1）：48-53.

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責任編輯：林華山