全國首例霧霾訴訟案的法律依據

最近全國大范圍的霧霾天氣使大氣污染頻頻爆表，如何共同維護環境成為熱議話題。2016年12月19日，京津冀三地多名律師起訴北京市、河北省、天津市政府，要求確認三地政府不正確履行空氣污染的防治責任違法、并責令其在合理期間把空氣質量治理至平均良好狀態。他們的起訴是否適當，還需要回歸到法律層面來分析。2016年7月在山東德州宣判的“全國首起霧霾案”或許可以提供參考，判決書對訴訟主體和賠償責任主體都有說明。

2016年7月18日，山東省德州市中級人民法院對中華環保聯合會與德州晶華集團振華有限公司大氣環境污染責任糾紛公益訴訟一案，依法公開作出一審宣判，判決被告振華公司賠償損失2198.36萬元，用于德州市大氣環境質量修復，并在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉。這是新環保法面世后全國首起針對大氣污染行為的環境公益訴訟案件。

法院認為，根據雙方的起訴與答辯，雙方爭議焦點有以下兩點：

焦點一，本案原、被告主體是否適格？ 《中華人民共和國環境保護法》第五十八條規定，對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。原告中華環保聯合會系2005年4月22日在民政部登記成立的社會組織，自登記之日至本案起訴之日成立滿五年，從事環境保護公益活動滿五年，并無違法記錄。庭審中，被告振華公司對原告中華環保聯合會作為環保公益組織提起本案訴訟亦無異議。因此，原告中華環保聯合會是本案的適格主體。

根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱環境民事公益訴訟司法解釋）第一條規定，法律規定的機關和有關組織依據民事訴訟法第五十五條、環境保護法第五十八條等法律的規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項、第三項、第四項規定的，人民法院應予受理；第十八條規定，對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。本院認為，企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者重點污染物排放總量控制指標排放污染物的行為可以視為是具有損害社會公共利益重大風險的行為。被告振華公司超量排放的二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵會影響大氣的服務價值功能。其中，二氧化硫、氮氧化物是酸雨的前導物，超量排放可至酸雨從而造成財產及人身損害，煙粉塵的超量排放將影響大氣能見度及清潔度，亦會造成財產及人身損害。被告振華公司自2013年11月起，多次超標向大氣排放二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵等污染物，經環境保護行政管理部門多次行政處罰仍未改正，其行為屬于法律規定的“具有有損害社會公共利益重大風險的行為”，故被告振華公司是本案的適格被告。

焦點二，被告振華公司應承擔何種民事責任，損害賠償數額如何計算？ 根據環境民事公益訴訟司法解釋十八條的規定，環境民事公益訴訟案件承擔責任的方式包括六種：停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉。原告中華環保聯合會關于被告振華公司立即停止超標向大氣排放污染物以及在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉的訴訟請求于法有據。法院查明，被告振華公司已于2015年3月27日放水停產，停止使用原廠區，可認定被告振華公司已經停止侵害。環境權益具有公共權益的屬性，從經濟學角度而言，環境資源是一種綜合性的財產，在美學層面上，優良的環境可以成為人的精神活動的對象，因被告振華公司超標向大氣排放污染物，其行為侵害了社會公共的精神性環境權益，應當承擔賠禮道歉的民事責任。

關于生態損害賠償費用。為證明被告振華公司因其行為應當承擔的生態損害賠償數額，原告中華環保聯合會以雙方提交的證據以及法院向環境保護機關調取的證據為依據，委托環境保護部環境規劃院進行鑒定評估，經評估，二氧化硫單位治理成本為0.56萬元/噸，超標排放255噸，虛擬治理成本為142.8萬元（0.56萬元/噸×255噸）；氮氧化物單位治理成本為0.68萬元/噸，超標排放589噸，虛擬治理成本400.52萬元（0.68萬元/噸×589噸）；煙粉塵單位治理成本為0.33萬元/噸，超標排放19噸，虛擬治理成本6.27萬元（0.33萬元/噸×19噸）。法院認為，一、原告中華環保聯合會提交的鑒定評估報告雖系單方委托作出，評估機構具有法定資質，評估事項與待證事實有關，評估依據均已經過原、被告雙方的質證，具備證據的真實性、客觀性、關聯性，且被告振華公司未舉出相反證據推翻該鑒定評估報告，該報告可以作為認定事實的依據；二、根據德州市環境保護局《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）、《環境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》、《突發環境事件應急處置階段環境損害評估技術規范》等的規定，利用虛擬治理成本法計算得到的環境損害可以作為生態環境損害賠償的依據，被告振華公司所在區域為空氣功能區為二類，按照規定，環境空氣二類區生態損害數額為虛擬治理成本的3-5倍，法院認定按虛擬治理成本的4倍計算生態損害數額，即：2198.36萬元（142.8萬元×4+400.52萬元×4+6.27萬元×4）；三、《中華人民共和國侵權責任法》第六十六條規定，因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第七條規定，污染者舉證證明下列情形之一的，人民法院應當認定其污染行為與損害之間不存在因果關系：（一）排放的污染物沒有造成該損害可能的；（二）排放的可造成該損害的污染物未到達該損害發生地的；（三）該損害于排放污染物之前已經發生的；（四）其他可以認定污染行為與損害之間不存在因果關系的情形。被告振華公司主張因其已投入脫硫設備，運營成本1815萬元，應當據此減輕責任。鑒定評估報告是對被告振華公司現有脫硫、除塵設備予以確認的情況下對污染物超標排放量及治理成本進行了認定，被告振華公司該項請求不屬于法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形，故對被告振華公司該項抗辯不予認可。

關于原告中華環保聯合會要求被告振華公司賠償因超標排放污染物造成的損失780萬元。法院認為，原告中華環保聯合會該項訴訟請求的依據是《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條及《中華人民共和國環境保護法》第五十九條，該兩條規定的是行政處罰而非民事責任，且環境民事公益訴訟司法解釋中并未規定懲罰性賠償，故原告中華環保聯合會該項訴訟請求法律依據不足，法院不予支持。

關于評估費用、律師費以及為訴訟支出的其他合理費用問題。根據環境民事公益訴訟司法解釋第二十二條規定，原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以予以支持。原告中華環保聯合會主張的評估費用10萬元，屬于為訴訟合理支出，法院予以支持；其主張律師費40萬元及其他訴訟支出費用1萬元，原告中華環保聯合會承認關于律師費僅訂立委托合同，未實際支付，且未就訴訟支出1萬元提交支付憑證，關于此項請求不予支持。