麻醉藥品和精神藥品管制研究Ⅲ
——英國管制藥品的管制歷程與現狀

鄒武捷，滿春霞，楊淑蘋，管曉東，3#，史錄文，3（.北京大學藥學院，北京 009；.北京大學基礎醫學院，北京 009；3.北京大學醫藥管理國際研究中心，北京 009）

麻醉藥品和精神藥品管制研究Ⅲ
——英國管制藥品的管制歷程與現狀

鄒武捷1＊，滿春霞1，楊淑蘋2，管曉東1，3#，史錄文1，3（1.北京大學藥學院，北京 100191；2.北京大學基礎醫學院，北京 100191；3.北京大學醫藥管理國際研究中心，北京 100191）

目的：研究英國管制藥品的管制歷程及現狀，為我國麻醉藥品和精神藥品管制提供依據。方法：通過檢索收集國內外數據庫、新聞報道、國際網站中有關英國管制藥品的文獻、報道與政策等，對英國管制歷程及現狀進行整理研究。結果與結論：英國對管制藥品的管制始于1868年的《藥房法》，是國際上最早通過立法方式進行管制的國家。隨后，英國先后頒布了《羅倫斯頓報告》和2份《布萊恩報告》，建立并完善了獨特的“英國體系”，最終形成了公共衛生防治與司法懲治相結合的“雙管齊下”管制方式。目前，管制藥品在《藥品濫用法案》的基礎上，由內政部下屬的藥品濫用咨詢委員會、嚴重有組織犯罪局和國家藥品濫用治療機構進行分類管制。

英國；管制藥品；英國體系；公共衛生；司法懲治；歷程；現狀

在英國，與麻醉藥品和精神藥品（以下簡稱麻精藥品）接近的概念為管制藥品（Controlled drugs）。19世紀英國政府開始立法管制包括鴉片及其他罌粟制劑在內的麻醉藥品，是最早通過立法方式進行管制的國家[1]。管制過程中建立并完善了獨特的“英國體系”（British system of narcotics control），其工作重點在于通過“雙管齊下”的方式對管制藥品進行管制。作為世界范圍內第一個對麻精藥品立法管制的國家，英國現階段藥品管制效果較好，值得學習借鑒[2]。因此，筆者通過收集國內外文獻庫（中國知網、萬方、PubMed等）、新聞報道（新華網、鳳凰網等）、國際網站[世界衛生組織（WHO）網站、英國藥物和保健產品監督署（MHPRA）網站]上與此相關的資料進行整理匯總，梳理了英國管制藥品的管制歷程，簡析管制現狀，總結其管制特點，以為中國麻精藥品管制工作提供參考。

1 英國管制藥品管制歷程

1.1 法制化管制理念形成（1868－1920）

1.1.1 法制化管制初探 18世紀之前，英國政府通過立法授權行業組織自行監督和建立藥品標準，對藥品的管制采取以保護貿易為主的間接管制方式。19世紀上半葉，自由主義政策占經濟的主導地位，在優先考慮經濟發展的前提下，英國政府用市場競爭代替了間接管制。但是，放任自由的市場競爭帶來了許多問題，包括由于人們認知不足，經常有人誤用藥品而造成急性中毒，也有一些人利用藥品自殺等。為了防止這些情況的發生，英國內政部于1868年制定了《藥房法》（Pharmacy Act）來管制易被誤用或錯用的藥品[1]。《藥房法》內有一張涵蓋15種藥品的附表，該附表分為兩部分，第一部分包括士的寧、氰化鉀和麥角堿，規定只能在買賣雙方互相認識的情況下才能出售，且包裝容器上需注明銷售者的姓名和地址；第二部分包括鴉片、鴉片制劑和罌粟制劑，規定從事這類麻醉藥品相關活動的藥劑師必須注冊登記，所出售的鴉片、鴉片制劑和其他罌粟制品必須標示“毒物（Poison）”字樣。《藥房法》對鴉片、鴉片制劑和可卡因的使用具有一定的管制作用，但是并沒有對其銷售數量和次數進行限制[3]。

1.1.2 《危險藥品法案》通過 由于《藥房法》對鴉片等麻醉藥品作出的只是一般的限制性規定，麻醉藥品濫用情況仍然十分嚴重，這使得英國政府意識到需要加強對麻醉藥品的管制。另外，同美國一樣，英國也是《國際鴉片公約》的簽字國之一，國際社會要求英國制訂管制鴉片、可卡因、嗎啡等麻醉藥品的法案。因此在1914年第一次世界大戰前夕，英國議會通過了《1914國防法案》（Defense of the Realm Act 1914，DORA），其中第40B條特別對可卡因進行了限制，規定只有被授權的人才能銷售或擁有可卡因，但由于第一次世界大戰的爆發，該法案并未起到明顯的作用。1920年一戰結束后，英國議會通過了《危險藥品法案》（Dangerous Drugs Act），該法案保留了DORA第40B條的大部分內容，并增加了對嗎啡的管制。《危險藥品法案》是英國第一部對具有成癮性、需要加強管制的麻醉藥品的專門立法，相比之前的法案規定更嚴格、內容更具體。法案規定只有得到內政部（Home Office）授權的人，才能從事鴉片、可卡因、嗎啡或海洛因的生產、進出口、銷售或分銷活動，否則將會受到相應的處罰[4]。

盡管在這一時期，英國針對麻醉藥品的專門立法比較少，且大多是在相關的法律規定中對其銷售、標簽、從業者等方面進行的管制，但是已經形成了法制化管制的理念，為之后的管制奠定了基礎。

1.2 “英國體系”的建立（1924－1926）

1.2.1 羅倫斯頓委員會建立 20世紀初的英國，藥品成癮并非是很嚴重的問題，且藥品濫用者多是中產階級婦女，因此英國政府一直對此疏于管制。隨后英國國內出現了濫用者逐漸增多、人員結構由社會中層向底層發展等社會問題，迫使英國政府需要有所作為。1924年，英國衛生部成立了嗎啡和海洛因成癮問題委員會（Departmental Committee on Morphine and HeroinAddiction），又稱羅倫斯頓委員會，由羅倫斯頓（Rolleston，1862－1944）出任該委員會主席[5]。委員會主要由醫學專家組成，故在政策制訂上融入了當時英國國內醫學界對麻醉藥品管制的觀點。

1.2.2 《羅倫斯頓報告》發表 1926年，羅倫斯頓委員會發表了《羅倫斯頓報告》[6-7]。報告的主要內容如下：①麻醉藥品成癮是一種疾病，成癮者是患者，逐漸減少成癮者的藥品用量是最好的治療方法。所以不應該限制醫師對于這類麻醉藥品的處方權，但是必要時可以撤回。這種通過醫師處方對麻醉藥品進行管制的方式被稱為“英國體系”。②不能治愈的成癮者，應給予其較小的劑量以維持生活。③麻醉藥品成癮是存在于中產階級的現象，問題并不嚴重，沒必要對此進行刑事處罰。④反對將成癮者的具體情況通報給內政部。英國政府接受了這份報告的建議，作為國家政策在全國范圍內實行[6]。

“英國體系”將麻醉藥品分為治療使用和非法使用兩種方式，藥品成癮者以維持治療的名義可以合法使用管制藥品，在醫師處方范圍內使用幾乎不受限制；而未在醫師監督下使用或持有麻醉藥品則被定義為非法行為。這種差別對待是對成癮者的縱容，也是對非成癮者的誤導，很容易被誤讀為只要成癮后接受治療就可以合法地使用麻醉藥品，濫用者沒有了后顧之憂，大大增加了潛在的成癮患者數量。不僅如此，報告還認為英國的成癮問題并不嚴重，不需要刑事管制，也無需上報內政部，使得英國政府沒有認識到成癮問題的嚴重性。這種頗具英國特色的體制一直持續到20世紀60年代，為日后的麻醉藥品濫用埋下了隱患。

1.3 “英國體系”的完善（1958－1967）

1.3.1 布萊恩委員會建立 進入20世紀60年代，英國麻醉藥品濫用的問題開始凸顯，濫用人數迅速增長且以青年人為主，濫用范圍遠遠超出了中產階級。醫師幾乎不受限制的處方權造成了嚴重的社會危害，過量的麻醉藥品被轉賣進入非法市場。另外，隨著化學和合成技術的發展，以往在英國并不多見的安非他命、麥角酸酰二乙胺（LSD）等新型精神藥品的濫用情況也越來越多。

與此同時，英國醫學界對“成癮”的定義也發生了變化——由一種個人疾病轉變成一種應當被管制的社會性傳染病，醫師的職責不僅僅是治療，更要通過管制成癮者和藥品供應來控制疾病的傳播，減少對社會的危害。這些改變都要求英國政府采取舉措提高對麻精藥品的管制水平[8]。基于英國國內藥品濫用的嚴峻形勢，內政部于1958年成立了藥品成癮問題委員會（Interdepartmental Committee on Drug Addiction），又稱布萊恩委員會，專門審議藥品成癮相關議題，布萊恩（Russell Brain，1895－1966）出任該委員會主席。委員會的主要職責包括探討某些藥品是否具有成癮性、檢查是否有向成癮患者提供特殊治療的醫療需求、向衛生部提供成癮藥品管制建議等。

1.3.2 《布萊恩報告》發表 1961年，布萊恩委員會受衛生部委托，對《羅倫斯頓報告》進行審查并發表了首份《布賴恩報告》。報告重申了羅倫斯頓委員會的建議，即允許醫師以維持劑量的藥品治療成癮患者，不改變醫師的處方權。該報告因沒有新的實質性建議而未被英國政府采納。

1965年，布萊恩委員會又發表了第二份報告，報告指出由于醫師的過量處方，海洛因和可卡因的成癮率有顯著上升現象。與羅倫斯頓報告定義的成癮不同，該報告明確將藥品成癮定性為社會性傳染病[1]，并提出如下建議：①出于維持治療的目的，向成癮患者開具麻精藥品處方的醫師必須取得內政部授權的特殊執照。②建立特殊的治療中心，成癮患者在其中接受治療。③要求醫師和其他醫務人員將成癮患者的具體情況通報給內政部。這份報告旨在控制醫師開具過量的處方，盡管報告仍然保留了羅倫斯頓模式，但是對醫師的處方權新增了一定限制，是對“英國體系”的完善。1967年英國在修訂《危險藥品法案》時采納了第二份《布賴恩報告》的建議，使之成為國家政策，其中大部分的措施都得到了實施[9]。

1.4 “雙管齊下”管制方式的建立（1971－2005）

1.4.1 發展公共衛生體系 1971年，英國議會響應聯合國《精神藥品公約》通過了《藥品濫用法案》（Misuse of Drugs Act，MDA）。該法案參考和借鑒了聯合國《麻醉藥品單一公約》和《精神藥品公約》，取代了之前多個法案形成的藥品管制框架。其主要內容包括[2，9]：①正式確定管制藥品的概念，按照相對危害性分為A、B、C三類，內政部有權添加和刪除某種藥品所屬類別。②建立藥品濫用咨詢委員會（Advisory Council on the Misuse of Drugs，ACMD），為政府提供政策和分類建議。ACMD的證據來源非常廣泛，包括政府犯罪調查、執法機構、統計數據、人群調查、科學文獻等。③對管制藥品的生產、供應及持有行為進行管制，違反者會受到相應的懲罰，進一步限制了醫師的處方權。④強制要求醫師和藥劑師及時將成癮者信息上報給內政部。

MDA從防治濫用的角度對管制藥品進行管制，是防治英國藥品濫用政策的基礎，為英國藥品濫用監測工作提供了法律依據和支持。不過該法案也存在一些不足，如對管制藥品的分類證據不充分、科學依據不夠嚴謹，ACMD的運行不夠透明等。與《羅倫斯頓報告》相比，該法案總體上仍然保留了醫師的處方權，成癮者依然被視為患者，“英國體系”的思想基本被保留下來，但是強化了對管制藥品來源的控制，不僅醫師處方權受到很大的限制，成癮者也受到了內政部的監控。在對成癮者的治療上，不再僅僅強調醫師開具處方治療，而是開始有意識地發展公共衛生體系，奠定了英國最終形成的“雙管齊下”管制方式中公共衛生部分工作的基礎。

1.4.2 加大司法懲治力度 20世紀80年代，由于海洛因的大量使用和流行，艾滋病在英國爆發。1988年ACMD發表了《艾滋病和藥品濫用報告》，將遏制人類免疫缺陷病毒（HIV）的感染和傳播作為管制藥品濫用政策的優先目標，該報告認為HIV傳播的威脅比濫用管制藥品更大。因此首相撒切爾（Thatcher，1925－2013）領導的政府嚴厲打擊各個領域的管制藥品犯罪活動，制定并實施了“減少危害”計劃，通過向濫用者發放一次性工具、使用美沙酮替代治療等措施控制HIV的傳播[10-11]。

然而對HIV的控制并不能根治管制藥品濫用問題，英國政府從司法懲治入手，相繼出臺的多部司法懲治相關法案中均涉及非法使用、販運管制藥品等活動的懲罰規定，且懲罰力度越來越大。1985年，英國頒布了《管制藥品懲罰法令》，將非法販運管制藥品的最高量刑提高到終身監禁；1986年，《毒品交易犯罪法令》責成法庭一旦查明有非法販運行為，即可沒收全部非法財產；1994年制定的《毒品交易法》對毒品交易和毒品交易犯罪行為進行更嚴格的界定，加大了毒品交易犯罪的懲罰力度；1997年《刑事審判法》聲明，走私A類管制藥品將面臨至少7年的監禁；1998年《犯罪和騷亂法》規定非法使用成癮藥品罪犯將面臨監禁或是由定期尿檢和法庭復查監控的強制性治療[4，12]。

進入21世紀后，英國政府進一步完善對管制藥品的管制模式。為了適應新形勢、新時代的需要，英國政府以MDA為基礎，制定了《藥品濫用條例》（The Misuse of Drugs Regulations）（2001）。該條例對管制藥品的許可、制造、供應、處方要求等作出了詳細規定，修訂了MDA中多條條款。但是該條例的一些規定放松了對某些管制藥品的管制，例如給予持有許可證的人員在許可證有效期內種植大麻的權利，而這種行為在以前被認為是非法的。2005年《毒品法》（Drugs Act 2005）出臺[4]，加大了警察和法庭打擊毒品犯罪的權力，包括：①警察在逮捕罪犯時可以進行藥品檢測；②明確持有和銷售未經處理的迷幻蘑菇（含有裸蓋茹素和脫落酸裸蓋茹素等迷幻物質的蕈類）、拒絕接受治療評估等行為都是違法的；③對在學校附近進行交易的行為加重了刑罰力度等。上述這些報告和法案的出臺標志著英國政府加大了司法懲治對管制藥品的管制力度，公共衛生與司法懲治的“雙管齊下”管制方式完全成型。英國管制藥品管制歷程見圖1。

圖1 英國管制藥品管制歷程

2 英國管制藥品管制現狀

2.1 分類管制

英國對管制藥品實行分類管制。根據MDA的規定，以《藥品濫用條例》和《毒品法》為補充[2]，以及管制藥品的成癮性、對個人身體和社會的危害性進行綜合評估，將其分為A、B、C類與臨時類4類[13]。英國管制藥品的具體分類見表1。

2.2 管制機構

目前，英國負責對管制藥品進行管制的機構主要為內政部下屬的ACMD、嚴重有組織犯罪局（Serious Organized Crime Agency，SOCA）和國家藥品濫用治療機構（National TreatmentAgency，NTA）。英國管制藥品管理機構變遷見圖2。

表1 《藥品濫用法案》分類管制Tab 1 Classification of Misuse of Drugs Act

圖2 英國管制藥品管制機構變遷

ACMD是內政部下屬的獨立的、非政府性質的專家組織，由內政部任命的多名專家組成[14]，下設2個專家委員會（康復委員會、技術支持委員會）和5個工作小組（新型精神活性物質工作組、可卡因工作組、多種物質濫用工作組、氯胺酮工作組、挪用和非法供應藥品工作組）。具體職責包括：（1）審查英國國內管制藥品濫用情況，判斷藥品濫用是否造成社會危害；（2）對列表內的藥品分類提出意見；（3）對特別受關注的藥品進行深入調查，形成報告供政策制定者和相關從業者參考；（4）負責管制藥品的使用和政策咨詢工作[15]。

SOCA成立于2007年4月，該機構合并了國家重案組、國家刑事情報局、英國稅務和海關的販毒和經濟犯罪業務以及英國移民局的部分業務，2013年12月納入新的國家犯罪局。SOCA是以情報為主導的機構，具有執法權力和減少社會危害的職責，旨在打擊嚴重的有組織的犯罪行為，如販毒等[16]。

NTA成立于2001年，其前身是1989年英國政府在各地衛生醫療部門建立的區域性藥品濫用數據庫，負責收集藥品濫用者的相關信息，數據庫每6個月更新一次，用于監測和評價本地區藥品濫用基本情況和趨勢。除NTA外，英國政府在原來的區域性藥品濫用數據庫的基礎上還建立了國家藥品濫用治療監測系統（National Drug Treatment Monitoring System，NDTMS），負責收集、整理、分析藥品濫用治療中心提供的相關信息[2，17]。

3 結語

綜上所述，英國對管制藥品的管制始于1868年的《藥房法》，是國際上最早通過立法方式進行管制的國家。20世紀20年代以《羅倫斯頓報告》為標志建立了獨特的“英國體系”，并在之后的幾十年間不斷進行完善，最終形成了公共衛生防治與司法懲治相結合的“雙管齊下”管制方式。

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[15] Advisory Council on the Misuse of Drugs.Our governance[EB/OL].[2016-05-20].https：//www.gov.uk/government/organisations/advisory-council-on-the-misuse-of-drugs/ about/our-governance.

[16] DrugScope.How are the UK’s drug laws enforced?[EB/ OL].[2016-05-20].http：//www.drugscope.org.uk/resources/faqs/faqpages/how-are-the-uks-drug-laws-enforced.

[17] 王宗敏，吳曉明.英國處方事件監測制度研究[J].中國藥房，2005，16（24）：1891-1892.

（編輯：劉明偉）

Study on Narcotics and Psychotropic Substances Control（PartⅢ）：Development and Status Quo of Controlled Drugs Control in Britain

ZOU Wujie1，MAN Chunxia1，YANG Shuping2，GUAN Xiaodong1，3，SHI Luwen1，3（1.College of Pharmacy，Peking University，Beijing 100191，China；2.School of Basic Medical Sciences，Peking University，Beijing 100191，China；3.International Research Center of Medicinal Administration，Peking University，Beijing 100191，China）

Britain；Controlled drugs；British system；Public health；Judicial redress；Development；Status quo

R95

A

1001-0408（2017）01-0014-05

2016-06-14

2016-11-07）

＊碩士研究生。研究方向：藥事管理、國家藥物政策。電話：010-82805019。E-mail：zouwujie@bjmu.edu.cn

#通信作者：講師，博士。研究方向：藥品公平可及與合理使用。電話：010-82801701-237。E-mail：guanxiaodong@bjmu.edu.cn

DOI10.6039/j.issn.1001-0408.2017.01.04

ABSTRACTOBJECTIVE：To study the development and status quo of controlled drugs control in Britain，and to provide evidence for narcotics and psychotropic substances（NPS）control in China.METHODS：The development and status quo of NPS control by Britain were summarized and studied through retrieving and collecting literatures，reports and policies about NPS from domestic and foreign databases，news reports and international website.RESULTS&CONCLUSIONS：British control for controlled drugs dated back to Pharmacy Act in 1868，and Britain was the first country to control drugs by legislations.A unique British system of narcotics control was established and improved after issued Rolleston Report and two pieces of Brain Report in Britain.Finally，the British system of narcotics control was established，which combined public health prevention with judicial redress.At present，controlled drugs are classified and controlled by Advisory Committee on Drug Abuse，Serious Organised Crime Agency and National Drug Abuse Treatment Agency subordinated to Ministry of Interior，based on Misuse of Drugs Act.