公安機關組織機構改革研究

付超

[摘 要] 時下，全面深化公安改革已是公安工作的重要內容，這一改革最直接體現是公安組織機構的改革。組織機構改革不僅影響公安工作的方方面面，更關乎人民群眾的切身利益。因此，在當前社會背景下，各級公安機關要切實抓住機遇，敢于創新，按照精簡、統一、效能的原則，對公安組織機構進行改革，從而提高公安工作效率，減少公安工作成本，最大程度地讓人民滿意。

[關鍵詞] 公安機關；警察制度；組織機構；全面深化改革

[中圖分類號] D631.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）01-0092-05

十八大以來，黨中央提出要全面深化改革，公安機關作為國家部門之一，在改革中發揮著十分重要的作用。當前，隨著完善和發展中國特色社會主義制度、 全力推進國家治理體系和治理能力現代化步伐的加快，公安機關出現自身組織機構無法與實際工作相適應的現象，導致效率低下、資源浪費等問題時有發生。

因此，為了更好地適應社會形勢，滿足人民需求，各級公安機關要抓住當前全面深化改革的機遇，按照精簡、統一、效能的原則，對公安組織機構進行改革，從而進一步提高公安機關的整體工作效能，增強公安工作的針對性、時效性，保障人民群眾的利益。

一、公安組織機構改革概述

十八大以來，黨中央對行政體制改革提出要進一步簡政放權，優化組織結構，理順層級關系，推行大部制改革，進而提高行政效能，建設服務型政府。當前，公安機關作為黨治理國家的重要武裝力量，在全面深化改革中扮演著重要角色，肩負著服務改革、保障改革的重要任務。但隨著社會環境和社會矛盾的日益復雜，公安機關所面臨的政治和社會形勢越來越嚴峻。

從目前情況看，公安組織機構設置基本延續了計劃經濟條件下的方法模式，已遠遠不能適應當前的政治環境和社會形勢。因此，應通過了解不同時期公安組織機構設置的歷史背景，結合當前改革的社會實際，按照精簡、統一、效能的原則，規范組織機構設置，制定完善的指導意見，建立科學合理的公安組織機構，確保公安改革積極穩妥、依法有序的推進。

二、公安組織機構設置的歷史沿革

警察是看得見的政府，是國家權力的象征之一。警察制度的生成與變化，具體而又真實地反映著國家權力所有者的執政理念和國家權力運行的基本規律。因此，應通過對組織機構歷史變化的研究了解，科學地總結警察制度的發展演變規律，從而更好地推進公安組織機構改革。

（一）古代的警察組織機構設置及發展變化

夏商周三代，西周的史料文獻較多。其中關于警察組織機構的記載表明，當時并沒有承擔警察職能的專門機構和官職，大多是在管理民事、司法、軍事的官員中。如西周的司徒、司馬、司寇等。公元前350年，商鞅在秦國實行變法，創建了集權型警察體制，統一全國的警政，建立了較為系統的組織機構，適應了當時統治的需要，鞏固了王權，并奠定了其后兩千多年中國古代警察組織機構的基本框架。后來，基層警務逐漸發生變化，從秦漢時期主要依靠基層國家機構為主向宋元明清各朝主要依靠基層社會組織為主轉變，在基層形成了國家主導下、依靠社會開展警務活動的傳統[1] 80。

總之，古代警察機構是在王權和封建制度下出現和發展的，其目的是為了維護王者尤其是封建階級的統治，其機構設置變化深刻反映出當時的社會經濟、歷史環境特點，體現出人民的多種需求。因此，我們必須在深入了解組織機構設置的歷史背景下，總結相關經驗，明確其主要特點及發展方向，從而更為全面、深入地推動公安機構改革。

（二）近代的警察組織機構設置及發展變化

清末時期，西方警察制度逐漸被引入中國。首先，由西方殖民者在沿海沿江口岸的租界地，按照本國的模式建立了“巡捕房”，成為中國歷史上首次出現的西方警察機構。隨后，黃遵憲創辦湖南保衛局，再后又出現巡警（警務）總局、巡警部等，以至在中國初步具備了現代警察機構的特點

在北洋軍閥時期，警察制度漸漸形成，組織機構不斷完善。隨著當時一些政府改革的實施，內務部成為北洋政府時期總攬全國警務的中樞機構，其中，警政司為內務部主管全國警政的專設機構，警政司下轄四科，第一科管行政警察，第二科管高等警察，第三科管著作審查，第四科管出版事項，不同機構具有不同的業務職能。各省分別設立省警務處，由省長直接領導，管理全省的警察事務。在同時，建立和完善了警察組織機構的法律法規，較為詳細地規定了各級各類警察機關的機構職能、權責職守及相互關系，使其更加有效地維護了北洋政府的獨裁統治[1] 97。

南京國民政府時期，在中央，內政部是全國警察的最高主管機關；在省一級，各省設立省級民政廳或警務處，執掌全省警務；在市一級，即各省會所在的市設立省會警察局；在縣一級，警察機構根據各縣的不同情況分別設立警察局或警佐室，隨即一律改為縣警察局。最后到鄉鎮一級，重要的鎮，一般設警察所；鄉、鎮以下則設保，一般設有警士。

近代警察組織機構的變化深刻反映了當時中國半殖民地半封建社會的性質，體現了上層建筑與經濟基礎相適應的歷史規律。同時，由于當時社會正處于劇烈的變革中，警察組織在機構設置方面又體現出繼承性和創新性相統一的規律，如從清末巡警部、北洋政府內務部直至國民政府內務部，機構職能基本相同，但又根據社會具體情況創設了多種組織機構。

（三）現代公安組織機構的設置及發展變化。

1949年10月，第一次全國公安會議召開，會議決定統一設置全國各級公安機關的組織機構。大區稱公安部，下設政治保衛處、經濟保衛處、治安行政處、人事處、財務處和辦公室、公安干部學校，共五處一室、一校[2]。省稱公安廳，下設秘書處、經濟保衛處、政治保衛處，治安行政處和公安干部學校等。1964年，經國務院批準，公安部組織機構增加至15個，主要有辦公廳、政治保衛局、經濟保衛局、治安管理局、原子能保衛局、武裝保衛局、文化保衛局、消防局等部門。至此，現代化的中國公安組織機構初步形成，機構職能日趨完善，各項制度不斷健全，該組織機構設置一直沿用。

后來，隨著改革開放的不斷發展，我國逐步形成全方位的對外開放格局， 與此同時國際問題與國內矛盾相互滲透、相互影響，從而導致公安工作所依賴的社會條件、制度背景、體制環境發生了重大變化[3]。因此，各級公安機關在理論與實踐結合的基礎上，紛紛對組織機構設置進行探索和創新，取得了一系列成果。如為了更好地服務人民，在110報警臺基礎上逐步建立起110報警服務機構；為了更加有效地維護社會治安，建立了用于防暴、巡邏的公安組織機構等等。目前，公安部由27個主要業務局和其他部門機構組成，省、市、縣各級公安機關也擁有比較系統的部門設置。至此，公安機關已成為當前政府行政部門中最為龐大、較為復雜的組織機構之一。

三、深化公安組織機構改革的原則

2015年2月，《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）及相關改革方案通過中央審議[4]。因此，各級公安機關必須抓住有利時機，認真學習《框架意見》及相關改革方案精神，把握改革特點，深入調研論證，按照精簡、統一、效能原則，推進公安機關組織機構改革：

（一）精簡原則

“精簡”原則，是指依法設置公安機關，嚴格控制機構編制，定員定崗，公安機關之間職責明確，層次清楚。當前，由于公安機關組織機構設置過多，人員臃腫，部門職能不清、運行不暢、效率低下。為了更好地適應當前工作需要，公安機關應當通過合理設置組織機構，嚴格管理機構編制等方式提高工作效率，減少工作成本。具體表現為：一要完善相關制度。制度的設立為組織機構的設置提供了依據。通過明確其設置的原則、程序等，使各部門明確自己的職能，合理劃分各層級的分工。二是規范組織機構設置。結合實際工作的需要，合并職能相近的組織機構，減少不必要機構的設置，從而省去過多的協調和溝通環節，實現公安工作效率的提高和成本的降低。目前，一些地方公安機關在這方面的探索已有了顯著成果，如建立了大指揮、大政工等綜合管理部門，創建了大刑偵、大治安等大警種體制等，均具有十分重要的借鑒意義。

（二）統一原則

“統一”原則，包括兩層含義：一是機構編制管理工作的高度統一，二是職責體系和機構設置的有機統一。在整個國家體制中，全國公安機關要接受黨中央、國務院的統一領導，地方各級公安機關要接受公安部對公安工作的統一領導和指揮，以確保國家法律政策和政令警令的統一，防止分散主義，各行其是。因此，各級公安機關要做到以下兩方面：一是規范編制管理工作。由黨中央、國務院統一領導全國范圍內的機構編制管理工作，地方各級黨委、政府管理本行政區域的機構編制，各級公安機關在同級黨委、政府領導下負責機構編制的具體管理工作。二是優化統一層級結構。當前，由于各地區部門設置沒有統一規定，導致在公安機關內部出現上下部門不統一、分工過細等問題。因此，為了使公安工作運行通暢，各項任務得到及時處理，中央和地方應當按照統一的原則進行整合，不斷優化各層級之間的關系，明確部門職責，合理分工負責，從而形成健全的協調配合機制。

（三）效能原則

“效能”原則，是指機構編制工作通過科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員編制，不斷改善機構編制資源的配置效率，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，促進公安工作整體效能的提高。一是要依據公安職能進行關系整合。當前，硬性歸并職能間缺乏有機聯系的機構而產生的“拼盤式”大部門，是無法持續有效運行的。因此，必須立足各部門的統合性與整體性，組合相同或相近的職能部門，分拆性質相異且利益相反的組織機構。二是要依據決策執行分離原則完善公安工作運行機制。當前，在公安組織機構中，存在部分機構權力過大，執行能力不強，效率低下等問題。因此，各部門應根據實際工作情況，加強專業化建設，合理分配職能，明確機構責任，使決策、執行、監督的作用得到充分的發揮，從而使各級指令得到快速有效地傳遞，并大大提高部門的工作效率。

[參考文獻]

[1]程 琳.公安學通論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014.

[2]魏永忠.改革開放以來公安機關機構改革及其啟示[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2008，（6）.

[3]魏永忠.試論我國城市公安機關機構改革的模式[J].中國行政管理，2005，（1）.

[4]熊一新.關于全面深化公安改革若干問題的思考[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2015，（6）.

[責任編輯：肖偲偲]