村基層組織人員“以國家工作人員論”的認定

張愛艷++劉光明

典型案例：2010年9月17日，銀盾公司與甲省某市清浦區鹽河鎮政府簽訂了《拆遷補償協議書》，擬征用該鎮某村12戶農戶土地共134畝，銀盾公司以土地補償費名義一次性打款360萬至鹽河鎮財政所。財政所將300萬元以“銀盾公司土賠費”名義匯至某村會計銀行卡上。某村按鹽河鎮政府要求測算土地并拿出其中的152萬余元擬發給某村部分被征地村民，但因村民認為發放金額太少致款項未能發出。2013年3月，甲省政府批復鹽河鎮政府征用某村農戶土地共31畝。

犯罪嫌疑人王某系鹽河鎮某村村委會書記，于2011年7月15日個人決定以村委會名義將80萬元（為村里創收，收取一定利息）征地補償款借給乙建材經營部法定代表人徐某，用于經營部資金周轉，2011年底，徐某為感謝王某借款，送給王某6萬元現金，2012年10月31日，徐某歸還80萬元借款及利息。2014年2月，某公司經理匡某某因某村村民無理占用其租賃的該村土地，而給予王某3萬元，請王某幫忙協調矛盾，王某收錢后協調未果。

摘要：現行刑法及立法司法解釋對村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作的終點沒有明確規定，司法實踐中對協助人民政府從事行政管理工作的“時”理解不一。可從文義解釋和目的解釋上理解行為人的行為是否體現政府的行政管理意志，從而準確把握行政管理的“時間點”。從款項性質上把握村基層組織管理的公共財產屬性，土地補償費在支付進村財務賬目后，即成為集體財產和個人財產，對此項費用的管理轉變為村民自治事務，村基層組織人員利用職務便利實施的行為不再屬于“其他依照法律從事公務的人員”范圍。

關鍵詞：基層組織 國家工作人員 擬制身份 公務

隨著新時期國家農村經濟政策的調整，城鎮化建設的不斷推進，國家投向農村的各類資金逐年增多。政府征用、租賃集體土地的情形經常發生，加之農村市場經濟的日益繁榮，也使村集體管理的資金來源日趨多元化，既有集體財產經營收益，也有國家補償和社會捐助資金，其中集體土地的經營、管理、征收、征用補償以及個人宅基地拆遷等補償，已經成為村委會、村黨支部成員職務犯罪的多發領域。司法實踐中對于該類人員在協助人民政府從事行政管理工作中的不同情形，能否擬制其國家工作人員身份一直存在較大爭議。現行法律及相關司法解釋對此規定不夠明確，各地判決不一。

對于上述典型案例中王某的行為如何定性即有不同意見，有觀點認為在征地補償過程中，國家依法將土地征用補償費用發放給村集體后，村集體應該依法將土地補償發放給相關農戶，其交付之前的所有權仍屬于國家，村集體人員對上述費用的管理和發放屬于協助政府從事公務且屬于《刑法》第93條第2款解釋規定的七種情形，[1]王某的行為應當以“國家工作人員”身份追究其刑事責任。另一種觀點則認為王某在上述活動中屬于“非國家工作人員”，雖然征地補償款系國家公共財產，但對于法律擬制“特殊身份”的基層組織人員必須嚴格解釋，不能隨意擴大，當征地補償款項進入村會計賬戶時，村集體協助人民政府進行征地補償的行政管理工作即已完成，補償資金已經由國有財產轉為集體財產，如何分配使用該資金已轉化為村集體自決、自營事項范疇，體現的是集體組織的意志，此時王某的行為不能再以“國家工作人員”論，應以非國家工作人員身份追究其刑事責任。第三種觀點則以文件會簽的形式認為應以“村集體是否提留”作為區分點。浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳會簽的《關于村民委員會等村基層組織人員利用職權實施犯罪適用法律若干問題的解答》（浙檢會（研）[2005]7號）指出：“土地征用補償費用發放到村、村集體尚未提留前，村基層組織人員對土地征用補償費用的侵吞、挪用行為，應認定為貪污罪或者挪用公款罪。土地征用補償費用發放到村，村集體按規定提留后，村基層組織人員侵吞、挪用應當發放給農戶的資金，以貪污罪或者挪用公款罪認定；侵吞、挪用村集體提留的資金，以職務侵占罪或挪用資金罪認定”。[2]

上述爭議突出反映了人們對村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作“時”的不同理解，現行刑法及立法司法解釋對此未予以界定，沒有明確規定協助人民政府從事行政管理工作的終點。另外也涉及到如何認定村基層組織人員從事公務與協助政府行政管理的不同之處，以及如何判斷犯罪對象是公款還是集體財產等問題。下面擬對此進行探討，以期準確辨析村基層組織人員的“特殊身份”，從而確保罪責刑相適應原則的適用，切實維護司法的公平正義。

一、準確理解立法規定，從實質上判斷村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作時是否體現政府管理意志

（一）村基層組織人員法律屬性的判斷

刑法理論界對村委會等基層組織人員由于事實關系和法律規定所形成的“特殊國家工作人員”身份，存在身份論和公務論（職責論）的爭議。身份論認為，國家工作人員犯罪是一種職務型犯罪，作為犯罪主體的國家工作人員必須具有國家工作人員的資格身份。公務論則認為，犯罪主體是否是國家工作人員，應以其是否從事公務來決定，而不問其是否具有國家工作人員的資格身份。還有學者主張，應當將身份與公務有機地結合起來，二者不可偏廢。[3]

從我國立法解釋來看，2000年全國人民代表大會常務委員會《關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》）采取了身份論與公務論相結合的折衷說，通過法律擬制的立法方式對村民委員會等基層組織人員在協助人民政府從事列舉的七項行政管理工作時以國家工作人員論，但對于協助人民政府從事行政管理工作的“時間點”并未明確，同時《解釋》第7項又規定了“協助人民政府從事其他行政管理工作”的兜底性條款，造成了實踐中對于《解釋》理解和適用的不當擴大。《解釋》雖然使用了列舉加概括的表述模式，但從其文義解釋來看仍然是限制在“行政管理‘時”，此刻行為人的行為代表的是國家行使的一種社會管理行為，是國家權力派生出來的一種履行職責的行為。從目的解釋角度來看，《解釋》的出發點和歸宿是為了確保依法履行職權的工作人員職能行為的廉潔性和不可收買性。因此，只有把握刑法意義上“行政管理”所具有的國家權威性、職能性和管理性的“時”的特點，才能在實踐中準確把握村基層組織人員“國家工作人員”身份。刑法規定的目的是保護特定法益，因此我們應該根據規范保護目的，考察刑法規定客觀上可能具有的真實含義，通過解釋達到法益保護的目的要求。[4]成文法的特點和法律解釋的作用決定了我們對刑法的合理解釋是及時有效解決農村基層組織人員貪污賄賂犯罪法律適用問題的必然選擇。

從村委會等基層組織的法律地位和社會作用看，“村治”作為最基層一級自治組織，起著對政府行政管理工作上傳下達的重要作用，其所從事的活動都是廣義上的“政府公務”活動，均是為本自治組織多數人的利益進行的裁量性、判斷性、決斷性事務。從我國立法來看，對村委會等基層組織協助人民政府行政管理工作職責予以明確規定的就有四十余部法律及規范性文件，協助范圍涉及計劃生育、婚姻登記、義務獻血、土地征用、救災扶貧等多領域，甚至村委會的審核或同意成為某些行政許可的前置條件。從《村民委員會組織法》的第4條和第7條我們也可以看到，“村民委員會作為自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，處于“協助人民政府維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”的法律地位，具有高度的自治、管理權限。但村委會工作與人民政府的行政管理工作具有天然的密切聯系，村民自治性事務與協助政府從事行政管理職能事務交織在一起，不可能截然分開。國家在行政管理工作中也必須依靠農村基層組織對農村事務進行必要的行政管理。因此，準確把握村基層組織的法律地位，防止隨意擴大《解釋》的適用范圍和內容，才能避免罪責刑不相適應。在實踐中，我們對于某一協助人民政府從事行政管理工作可以假設為由人民政府直接從事該活動所到達的終點即是村基層組織人員“協助管理”職責的“終點”。如某地村委會在協助人民政府從事代征、代繳稅款時，如果人民政府要求由村委會完成上繳工作，政府人員在從事該工作時亦是以上繳作為完成節點，則行政管理職責應到款項進入國庫賬戶時終止。反之，如果僅要求村委會完成數據摸底統計工作，則村委會在上報數據之后協助行為即告終止，即便之后稅款通過村委會上繳也不能據此認定為“國家工作人員”。

（二）從事公務與協助人民政府進行行政管理工作的界定

2003年11月13日《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》第4項“關于‘從事公務的理解”明確規定：“從事公務，是指代表國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責。公務主要表現為與職權相聯系的公共事務以及監督、管理國有財產的職務活動”。上述規定與《解釋》的內涵是一致的，但在外延上從事公務的范疇要大于協助人民政府從事行政管理工作的范疇。村委會等基層組織按照政府要求工作都是政府公務活動的一種延伸，但上述公共事務的延伸并不必然是《解釋》中列舉的七項所涵蓋的政府管理職責。實踐中，只有在協助政府從事體現政府管理意志下的監督、管理公共財產工作時，如在耕地征用、宅基地拆遷、代繳稅款等實質政府管理活動時才屬于“協助”工作。這種行政管理工作本質上是政府部門應當行使的管理職責，體現的是政府管理意志，村基層組織人員的介入只是為了彌補政府組織人手不足、情況不熟，充分發揮村民自治的政治優勢。但歸根到底，“協助”職責是暫時性的，并非真正意義上的國家工作人員。如在農村耕地征用過程中，土地征用補償是土地所有權由集體所有轉為國家所有的利益補償，一旦補償資金到位，所有權轉移的法律效果便已實現，針對土地征用補償費進行管理的國家公權力的行使即告終止，進入集體賬戶的補償費用就轉變為集體土地所有權和個人土地使用權出讓后取得的等價的集體財產和個人財產，之后對該款項的處理已經屬于村自治事務和個人財產處置。此時，協助人民政府從事行政管理工作的職責應自然解除。若在補償款到位前或處于國家機關管理期間，村基層組織人員利用協助人民政府管理的職務便利，侵吞、騙取在國家機關管理下的公共財產，則應以國家工作人員論。反之，則屬于非國家工作人員行為。

實踐中我們可從文義解釋和目的解釋上理解行為人的行為是否體現政府的行政管理意志，從而準確把握行政管理的“時間點”。界定某一行為協助政府從事行政管理工作的終點必須依照我國法律、行政法規等規定，村基層組織人員從事原應屬于政府部門行使管理職責的工作，政府管理的意志在得到管理的“結果”后即告終止，而不能認為從頭到尾的整個參與過程均是“國家工作人員”。不能片面認為村委會等基層組織人員只要從事在事實上與人民政府行政管理工作有關聯的公務活動就一律屬于協助人民政府從事行政管理工作，而不區分是否具備管理職責。

二、合理判斷犯罪對象，從款項性質上把握村基層組織管理的公共財產屬性

一般來說，犯罪對象直接或者間接體現刑法所保護的法益，如貪污罪與職務侵占罪的主要不同點之一就是所保護的客觀法益不同。國家工作人員職務犯罪侵犯的客體是國家對公共財物和國有財產的保護，而職務侵占罪侵犯的則是處于集體管理中的集體或個人財產。通過財產屬性的變化能較準確的把握協助行政管理終結的“時間點”。鑒于土地征用補償費用在撥付和分配階段的性質不同，如果能夠準確認定協助人民政府進行土地征收補償費用的管理階段，則能夠確保準確認定案件性質，比如前述浙江省的會簽文件，即通過財物不同性質對于交織不清的行政管理與農村事務活動進行了有限度的區分。

在農村土地征用補償和土地經營管理問題上，我國《土地管理法》第47條規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。《土地管理法實施條例》第26條規定，“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；……不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督”。由此可見，土地征用既有集體土地所有權也有個人土地使用權。補償款項的發放涵蓋對集體土地所有權（土地補償費）、個人土地使用權（安置補償費）、地上附著物（青苗補償）等不同類型權利的補償，因此我們應當具體問題具體分析：

一是如果土地征收、征用補償費真實發生，上述費用尚未補償到位，[5]村委會等基層組織人員利用協助人民政府管理發放上述款項的職務便利，侵占該部分財產，其行為構成貪污罪。但一旦補償到位后，源于政府的補償費用就轉變為因出讓集體土地所有權和個人土地使用權而獲得的集體財產和個人財產，之后對該款項的處理屬于村自治事務和個人財產處置。此時村干部協助政府管理土地征用補償費用的公務職責相應終結，集體補償費用到位后，在對村集體財產管理過程中發生的犯罪行為，不宜按國家工作人員論。土地補償費在支付進村財務賬目后，即名正言順地成為集體財產和個人財產，只是暫時在村集體賬戶代為管理。市、縣、鄉鎮一級對此款項的使用情況的監督與村基層組織在土地補償費的關系上告一段落，對此項費用的管理轉變為村民自治事務。此種情況下，農村基層組織人員利用職務便利的犯罪行為不再屬于“其他依照法律從事公務的人員”的范圍。利用職務便利侵吞、竊取、騙取或以其他手段非法處置該部分財產涉嫌犯罪的，也不具有國家工作人員職務犯罪的主體資格。[6]對此，2000年最高人民檢察院《關于貫徹執行〈全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋〉的通知》明確規定：“各級檢察機關在依法查處村民委員會等基層組織人員的貪污、受賄、挪用公款犯罪案件過程中，要根據《解釋》和其他有關法律的規定，嚴格把握界限，準確認定村民委員會等村基層組織人員的職務活動是否屬于協助人民政府從事《解釋》所規定的行政管理工作，并正確把握《刑法》第382條、第383條貪污罪、第384條挪用公款罪和第385條、第386條受賄罪的構成要件。對村民委員會等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經營、管理活動不能適用《解釋》的規定。”

二是如果行為人利用協助政府發放土地征收、征用等補償費用的時機，采取了套取、詐騙、虛報等手段套取國家公共財物的行為，雖然財物已經匯入集體賬戶或者分配到個人賬戶，但該行為并不以財產進入集體或者個人賬戶而終結，其利用協助人民政府從事行政管理工作的職務便利套取、詐騙國家財產的行為仍應當構成國家工作人員職務犯罪。

三是如果國家土地征用補償費用涉及村民個人、集體和國家資金混同保管、使用，界限不明，不能區分其套取、騙取國家財產的數額時，按照存疑有利于被告人的原則應以非國家工作人員論處更為恰當。比如，村干部在協助人民政府對河道開荒地進行補償時，如果利用協助人民政府測繪、測量土地數目的行政管理的職務便利時，虛報測繪數據，騙取、套取國家補助資金應以貪污罪論處；如果并非由人民政府委托或者協助人民政府實際進行測繪等行政管理工作，而是在村集體事務管理過程中，依據政府要求上報某一數據，政府發放相應的補助款項，此時其行為不屬于協助人民政府從事行政管理工作，應當以非國家工作人員論，這也符合《刑法》第382條的立法精神，其在該過程中套取、騙取國家財產的行為，應當以詐騙罪等其他犯罪追究相關人員的刑事責任。

三、王某的行為不屬于協助人民政府從事行政管理工作，挪用款項不具備公款性質

上述典型案例中，擔任村書記的王某并非在征地補償開始時即產生利用協助政府發放土地征收、征用補償費用的協助管理時機，采取套取、詐騙、虛報等手段套取處于國家管理控制下的公共財物的犯罪故意，僅是財政所將300萬元以“銀盾公司土賠費”名義匯至村會計銀行卡上之后才擅自個人決定挪用。此時，該款項已經由國有財產性質轉為集體財產，市、縣、鄉鎮一級政府對此款項使用情況的監督，及與村基層組織土地補償費的分配關系告一段落，對此項費用的管理應當主要體現了村集體組織的集體意志，屬于村自治或者經營事務，而非協助人民政府從事行政管理工作的公務。從“某村按鹽河鎮政府要求測算土地并拿出其中的152萬余元擬發給某村部分被征地村民，但因村民認為發放金額太少致款項未能發出”也可以看出，該款項的管理和發放已經由政府行政管理工作轉變為村集體的自營、自決事務。王某個人決定以村委會名義將80萬元征地補償款借給乙建材經營部徐某，未經村民委員會或者村集體代表大會研究通過，個人決定擅自挪用集體資金的行為造成集體財產存在滅失風險，侵犯了相關法益應當以挪用資金罪予以評價。王某收受他人好處費的行為侵犯了其擔任的集體組織非國家工作人員的職務廉潔性，亦應以非國家工作人員受賄罪予以準確評價。

注釋：

[1]參見黃純麗：《檢察視野下農村基層組織人員主體身份之認定》，載《長沙民政職業技術學院學報》2013年第3期。

[2]參見海南省人民檢察院反貪局、研究室課題組：《農村基層組織人員貪污賄賂犯罪爭議問題探討》，載《法治研究》2012年第9期。

[3]參見張明楷：《刑法學》，法律出版社2007年版，第129頁。

[4]參見[德]伯恩·魏德士著：《法理學》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第313頁。

[5]某省為加強對農村集體經濟的管理，預防職務犯罪，實施了村集體經濟管理資金由鎮、鄉財政所代理的“五代理”管理制度。該制度在實施過程中，春種、秋收耕種惠農補貼，村委成員職責是協助人民政府核查每年耕地變動情況，并上報需補償耕地畝數，由政府發放補助。在此情況下，個別村委成員利用該職務便利虛報畝數，套取國家耕地補償，即補償尚未到位，資金還處于國家財政部門管理之中實施的犯罪行為。

[6]同[2]。有觀點認為根據《村民委員會組織法》第24條，土地征用補償費用的適用和分配方案必須經村民會議討論決定，在村民會議決定該費用的適用、分配之前，進入村集體賬戶的土地補償費用是暫時代為管理的性質，只有在村民會議討論決定其使用、分配方案后才徹底轉變為使用性質，進入集體自治范疇。此觀點值得商榷，有違刑法謙抑性原則。