山東省生態保護紅線劃定實踐與管理策略

李 玄 史會劍 胡欣欣 袁 琦(山東省環境規劃研究院，山東 濟南 250101)

山東省生態保護紅線劃定實踐與管理策略

李 玄 史會劍 胡欣欣 袁 琦
(山東省環境規劃研究院，山東 濟南 250101)

生態保護紅線的劃定是山東省推進生態文明建設的重要舉措。文中介紹了山東省生態保護紅線劃定的背景、組織形式、劃定原則、劃定范圍和方法以及劃定結果，分析了生態保護紅線劃定之后的管理策略，總結了生態保護紅線劃定經驗，提出了生態保護紅線制度體系構建建議，為其他省市生態保護紅線劃定提供參考和借鑒。

生態環境；生態保護紅線；生態功能區

1 引言

近年來，山東省委省政府高度重視生態保護與建設，先后推動實施了“綠色山東”“生態山東”“生態省”等重大戰略，取得了顯著成效[1]。然而山東省生態區域總體規劃不到位，缺乏整體性保護。部分生態服務功能重要或較為敏感和脆弱的區域尚未納入重點保護對象；部分已劃定的保護區邊界不明確或保護區域過小，未能真正發揮保護作用；部分區域則未從生態環境保護需求出發將保護區域劃得過大，為后續經濟發展又不得不調減保護區范圍，甚至撤銷已建立的保護區。已建各類保護區空間上存在交叉重疊，布局不夠合理，同一區域被劃定為不同級別、不同生態服務類型的現象較為普遍，難以進行整體性、系統性的保護，導致生態保護效率不高。除了存在各類生態保護地在規劃建設不合理現象之外，山東生態建設還存在以下幾方面的問題。

1.1 森林覆蓋率低且結構單一

2015年底全省森林覆蓋率為25%，人均森林蓄積0.92m3，只相當于全國平均水平(11.13m3)的8%[1]。森林類型主要以人工林為主，天然林、次生林比例低，呈現出人工純林多、混交林少，單層林多、復層林少，中幼林多、成熟林少等現象。各種針葉林和速生林占絕對優勢，導致森林生態系統穩定性差，病蟲害容易爆發，森林的水源涵養、土壤保持、調節氣候等生態服務功能較低。

1.2 濕地生態系統退化未得到根本遏制

全省濕地資源退化趨勢尚未得到根本性遏制，部分濕地類型退化趨勢加劇。與第一次濕地調查時相比，天然濕地面積已削減37.9%；80%的蓄滯洪區濕地和67%的天然湖泊濕地呈現嚴重退化。由于面積減少和結構、功能等的退化，導致濕地生態系統在涵養水源、調蓄洪水、凈化污水等方面的生態服務功能明顯下降。

1.3 物種和遺傳多樣性受到威脅

赤松、櫟樹、槭樹等作為森林建群種的本地種類被外來的黑松、刺槐、火炬樹、歐美楊等所取代。野大豆、野生玫瑰、中華結縷草等野生種質資源和傳統農作物等種質資源的數量和分布范圍減少，遺傳多樣性受到威脅。美國白蛾、互花米草、水花生等動植物的入侵以及轉基因生物的引入都對山東省生態安全構成潛在威脅。

1.4 局部地區水土流失面積大且強度高，水源涵養能力不強

山東省是全國水土流失較為嚴重的省份之一，年土壤流失量達9000萬t以上，水土流失強度相對較大，以魯中南石灰巖(青石山)低山丘陵區最為突出。全省目前仍有超過2萬km2的水土流失面積亟待治理，治理任務非常艱巨。水土流失的加劇，也給山區和平原的水源涵養帶來困難。一方面地表徑流的加大減少了地下徑流，造成山洪暴發，帶來洪澇災害，另一方面使相當一部分河流成為源短流急、長期干涸的季節性河流。

1.5 土壤污染、貧瘠化、沙化和鹽漬化持續

由于化肥、農藥的過量使用，土壤面源污染的趨勢仍未得到根本控制。土地種植系數增加、無休耕輪作、有機肥料使用減少、水土流失加劇等，導致了土地貧瘠化，土壤不同程度的缺氮、磷、鉀和微量元素已很普遍。另外，在黃河故道、黃泛平原、黃河三角洲和沿海砂岸地區，土地沙化、鹽漬化也呈擴張趨勢，全省沙化土地的面積約6818km2，鹽漬化土地的面積約7092km2。

2 生態保護紅線劃定

2.1 組織形式

山東省生態保護紅線劃定工作采取自下而上和自上而下相結合的方式，以市級層面為主進行生態保護紅線的劃定，省級層面負責匯總并審核各市劃定結果，形成省級生態保護紅線方案[2]。

2.2 劃定原則

為構建科學合理的區域生態安全和經濟社會協調發展的空間格局，山東省在生態保護紅線劃定過程中主要把握以下三個原則。

科學性原則：生態保護紅線的劃定應遵循自然規律、生態規律和經濟社會發展規律，通過科學的方法識別、評估、明確維系區域生態系統結構和功能的關鍵區域，并結合地方實際與管理可行性，科學確定生態保護紅線方案。

統籌性原則：生態保護紅線的劃定應統籌經濟社會發展要求與生態環境保護需要，與主體功能區規劃、生態功能區劃、土地利用規劃等相協調，預留適當的發展空間和環境容量空間，既要避免劃得過大，也要防止劃得不足。

強制性原則：生態保護紅線一經劃定，必須實行嚴格保護，確保性質不轉換、功能不降低、面積不減少、責任不改變，做到不越雷池半步。

2.3 劃定范圍與方法

2.3.1 禁止開發區

自然保護區、風景名勝區、濕地公園、森林公園、地質公園等各類禁止開發區[3]是山東省具有代表性自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地。這些保護區的劃定按照現有分區及管理嚴格程度進行生態保護紅線劃定。

表1 禁止開發區域生態保護紅線劃定方法

注：地方政府如果認為市級自然保護區、市級風景名勝區等對于當地的生態保護具有重要作用，也可自主納入生態保護紅線范圍內。

2.3.2 生態功能重要及敏感/脆弱區

利用GIS技術，在全省范圍內開展水源涵養、生物多樣性維護、土壤保持、防風固沙等生態系統服務功能重要性及水土流失、土地沙化敏感性評價與等級劃分[4]，將極重要、極敏感區域全部納入生態保護紅線。其中，與禁止開發區相重疊的極重要極敏感區域按照禁止開發區劃分標準進行紅線劃分，其余部分直接納入Ⅱ類生態保護紅線。

2.4 劃定結果

山東省陸域共劃定生態保護紅線區塊533個，總面積20847.9km2，占全省陸域面積的13.2%。其中，Ⅰ類紅線區陸域面積為3370.9km2，占全省陸域面積的2.1%(見圖1)。主要分布在膠東半島、魯中南山地、黃河三角洲、南四湖等區域。區內主要以森林、濕地、草地等生態系統類型為主，其中森林生態系統面積為6390.5km2，占30.7%；濕地生態系統面積為3635.2km2，占17.4%；草地生態系統面積為2297.7km2，占11.0%。

3 生態保護紅線管理策略

3.1 生態保護紅線區實行分類管控

生態保護紅線劃定之后的管理和保護是保障生態安全格局的關鍵。山東省依據生態系統服務功能保護的重要程度及保護和管理的嚴格程度，以及保護和管理的嚴格程度，將生態保護紅線區域劃分為I類和II類紅線區。然而，生態保護紅線并不全是新的生態保護用地[5]，因此在I類紅線區和II類紅線區內的自然保護區、風景名勝區、森林公園等各類生態保護用地，依然按照現有各類保護區相關法律法規嚴格控制開發建設活動。各類生態保護用地之外的紅線區域按照生物多樣性維護、水源涵養、土壤保持和防風固沙等主導生態功能，實行負面清單管理制度，嚴禁有損主導生態系統服務功能的開發建設項目。

圖1 山東省生態保護紅線區分布圖

3.2 將生態保護紅線管控納入政績考核

當前現有的政績考核評價體系主要依據經濟社會發展，缺乏生態文明建設狀況指標，不利于生態保護紅線的管理和保護[6]。為加強對生態保護紅線規劃實施情況的督促檢查，山東省將把生態保護紅線管控納入地方政府和領導干部政績考核體系，并作為黨政領導干部生態環境損害責任追究的重要內容。績效考核堅持系統綜合與分區分類相結合、定量考核和定性考核相結合的原則，以紅線的空間、質量、功能、管理等指標為重點，結合生態環境日常監管內容，縱向評比各行政區域內生態保護紅線管理成效。對任期內突破紅線管控要求并造成資源浪費和生態環境破壞的，按照情節輕重，從決策、實施、監管等環節追究有關人員的責任。

3.3 建立生態保護紅線生態補償制度

從長遠來看，劃定并嚴守生態保護紅線是生態文明建設的關鍵和必然舉措。然而，從眼前和局部來看，生態保護紅線的劃定在一定程度上影響了當地政府和居民的利益，如不解決，將直接影響當地對生態保護紅線區保護的主動性和積極性，生態保護紅線就難以守得住[7]。為調動地方政府對生態保護紅線區保護的主動性和積極性，山東省將建立生態保護紅線生態補償機制，統籌考慮生態保護紅線面積、管控級別、紅線類型、管控績效等因素，整合現有省級各項環境保護和生態建設專項資金，對各市、縣(市、區)級人民政府實施生態補償。

3.4 全面提升紅線區預警與執法能力建設

為實現對生態保護紅線區內人類干擾活動、生態系統狀況、生態環境風險和生態保護成效等方面的及時監測、預警和評估，山東省提出建立生態保護紅線天地一體化監管平臺，構建全覆蓋、全信息、多尺度、多源、多時相的“天-空-地”一體化空間信息數據資源庫。同時，建立紅線區內重大環境污染事故應急響應機制，同時實施部門間聯合執法檢查和綜合整治，以做到對紅線區內重大污染事故的及時應對。

4 生態保護紅線劃定實踐經驗

4.1 各級各部門領導高度重視

生態保護紅線劃定是一項系統工程，劃定的速度和質量取決于各級各部門領導的重視程度。山東省自2015年5月全面啟動生態保護紅線劃定工作之時，就建立了統一領導、部門分工協作的目標責任制，充分調動國土、建設、水利、林業、農業等多部門的力量，形成了協調統一、齊抓共管的工作格局。在各級各部門領導的積極帶動下，經過一年多的時間完成了全省生態保護紅線劃定工作。劃定工作完成之后，為確保生態保護紅線區域保護工作落到實處，進一步明確了紅線區域詳細勘界及紅線管理配套制度體系建設等工作的責任主體及完成時限。

4.2 省市充分對接科學劃定生態保護紅線

為防止生態保護紅線范圍劃得“不足”，山東省首先借鑒江蘇省[8]、湖北省[9]等生態保護紅線劃定經驗，將自然保護區等現有各類生態保護地納入生態保護紅線劃定范圍。除此之外，還組織在全省范圍內開展生態系統服務功能重要性、敏感脆弱性評價，并將極重要區和極敏感區納入生態保護紅線劃定范圍。為避免生態保護紅線范圍劃得“過大”，山東省采取自上而下和自下而上相結合的方式進行劃定。省級層面印發工作方案和技術方案明確生態保護紅線劃定范圍和劃定方法，市級層面結合本市實際，形成本市生態保護紅線建議方案。省市兩級充分對接之后確定生態保護紅線劃定最終方案。

4.3 妥善處理紅線區內“歷史遺留問題”

生態保護紅線區包含了現有自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園等各類生態保護地。然而，由于早期各類生態保護地的規劃建設不盡合理，導致一些城鎮、村莊、農田、甚至部分已開發建成的旅游用地和建設項目進入生態保護地范圍內，成為“歷史遺留問題”[10]。山東省抓住生態保護紅線區的詳細勘界工作這個契機，將自然保護區等各類生態保護地的規劃修編與管理分區工作列入生態保護紅線規劃實施的重要任務中，爭取早日解決各類生態保護地的“歷史遺留問題”。

4.4 注重生態保護紅線配套制度體系建設

生態保護紅線區配套政策的建設是嚴守生態保護紅線的關鍵舉措。在生態保護紅線劃定之后，山東省進一步將生態保護紅線生態補償制度、績效考核辦法以及負面清單制度等配套制度體系建設列入生態保護紅線規劃實施的重要任務，并進行了全面部署和明確的責任分工。

5 建 議

隨著人們對生態保護紅線認識的提高，生態保護紅線已經成為公眾眼中的生態保護的“高壓線”“警戒線”“底線”，是經濟建設不可觸碰的“鐵線”[5]。然而要實現生態保護紅線區“性質不轉變、功能不降低、面積不減少”的保護目標，還需在以下幾個方面進行探索研究。

5.1 開展生態保護紅線區生態環境問題調查評估

山東省生態保護紅線規劃將自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園等現有法定生態保護地納入生態保護紅線，然而這些區域中依然存在一些旅游開發、礦山開采、居民村莊等“歷史遺留問題”。有必要針對這些現存問題進行調查評估并提出相應的治理對策，以實現生態保護紅線區域的嚴格管理。

5.2 制定生態保護紅線界碑、界樁和邊界標識設置技術要求

為實現生態保護紅線區域的規范化建設和統一管理，需在生態保護紅線區域邊界設置界碑、界樁和邊界標識，有必要針對界碑、界樁和邊界標識的規格、樣式、內容等進行研究，制定生態保護紅線界碑、界樁和邊界標識設置技術要求。

5.3 開展生態保護紅線立法研究

生態保護紅線區塊是依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界。為確保生態保護紅線規劃的實施真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，有必要針對生態保護紅線區域管理和保護開展立法研究。

6 結 語

山東省陸域生態保護紅線劃定的完成意味著山東省形成了陸海全域自然生態空間紅線管控格局。然而，生態保護紅線要真正成為維護生態安全的“生命線”，還需逐步構建完善的配套管理制度體系。山東省繼《山東省生態保護紅線規劃(2016—2020年)》印發之后，不僅對生態保護紅線的管理策略進行了明確，同時對生態保護紅線配套管理制度建設進行了全面部署，以使生態保護紅線真正成為山東省生態安全格局的保護線。

[1]山東省政府.山東省生態保護與建設規劃(2014-2020年)[Z].2015.

[2]山東省環境保護廳.山東省生態保護紅線劃定工作方案[Z].2015.

[3]山東省政府.山東省主體功能區規劃[Z].2013.

[4]環境保護部.生態保護紅線劃定技術指南[Z].2015.

[5]高吉喜，鄒長新，鄭好.推進生態保護紅線落地，保障生態文明制度建設[J].環境保護，2015(43)：26-29.

[6]王燦發和江欽輝.論生態保護紅線的法律制度保障[J].環境保護，2014(42)：30-33.

[7]聞乃余.關于劃定和落實生態保護紅線的思考[J].污染防治技術.2015(28)2：72-74.

[8]巫勇.湖北：劃定生態保護紅線守護青山綠水[J].環境保護，2014，Z1：34-36.

[9]燕守廣，林乃峰，沈渭濤.江蘇省生態保護紅線區域劃分與保護[J].生態與農村環境學報，2014，30(3)：294-299.

[10]徐網谷，秦衛華，劉曉曼等.中國國家級自然保護區人類活動分布現狀[J].生態與農村環境學報，2015，31(6)：802-807.

The Delineation and Management of Ecological Protection Red Line in Shandong Province

LI Xuan SHI Huijian HU Xinxin YUAN Qi
(Shandong Academy of Environmental Planning，Jinan 250101，China)

The delineation of ecological protection red line is an important move towards the construction of ecological civilization in Shandong Province.The study first introduced the background and objectives of ecological protection red line with elaboration on the principles，scope，methods and the results of the delineation. In addition，this paper proposed and analyzed the future environmental management strategy based on the delineation of ecological protection red line. Lastly，this paper suggested an institutional system of the delineation of ecological protection red line based on the experiences obtained from the process of the delineation of ecological protection red line to provide reference for other provinces.

The ecological environment；Ecological protection red line；Ecological function area

李玄，博士，工程師，主要從事環境標準、政策等方面的研究

X21

A

1673-288X(2017)01-0050-04

引用文獻格式：李 玄 等.山東省生態保護紅線劃定實踐與管理策略[J].環境與可持續發展，2017，42(1)：50-53.