流域水環境綜合治理PPP模式探究

龐洪濤 薛曉飛 翟丹丹 李 朋 蘇 倡 李鑫瑋 房 勇(. 信開水環境投資有限公司，北京市 000；. 中國水環境集團有限公司，北京市 000)

流域水環境綜合治理PPP模式探究

龐洪濤1，2薛曉飛1，2翟丹丹1，2李 朋1蘇 倡1李鑫瑋2房 勇2
(1. 信開水環境投資有限公司，北京市 101100；2. 中國水環境集團有限公司，北京市 101100)

結合我國國情水情，首先系統分析了水環境治理存在的主要問題，以及PPP模式在水環境治理中的特點和優勢。其次，剖析了財政部PPP示范項目中2個流域水環境綜合治理典型案例—南明河水環境綜合整治二期項目和大理洱海環湖截污項目的運營模式特點。最后，總結PPP模式在流域水環境治理中的成功經驗，為PPP模式在水環境治理領域中的應用提供指導。

PPP；項目投融資；社會資本；流域水環境

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，推動了公私合作模式(Public-Private Partnership，PPP)在我國的快速發展。由全國PPP綜合信息平臺項目庫(財政部PPP中心網站www.cpppc.org)可知，地方PPP項目需求不斷加大，截至到2016年10月31日，入庫項目總數為10685個，入庫項目金額約為12.73萬億元，覆蓋能源、交通運輸、水利建設、市政工程、醫療衛生和生態建設和環境保護等領域。然而，我國采用PPP模式進行水環境綜合治理項目建設的時間短、經驗少，故項目實施運行過程中可能會出現一些問題，甚至導致項目失敗[1，2]。

本文在分析我國流域水環境治理存在的主要問題，以及PPP模式在水環境治理中的特點和優勢的基礎上，剖析2個流域水環境綜合治理典型案例的PPP合作關系、管理運營模式，總結PPP模式在流域水環境治理中的成功經驗，為PPP模式在水環境領域的發展提供切實有效的思路和指導。

1 流域水環境治理存在的問題

流域水環境治理具有系統性、復雜性、持續性和高投入性[3]，目前我國流域水環境治理陷入“反復治理、反復污染”的僵局，對流域水環境系統性梳理和分析不足，以點為基礎的環境治理項目無法產生出長期穩定的整體流域治理效果。

1.1 流域水環境治理技術體系不成熟

以污水處理廠和截污管網建設消除點源污染為主導的傳統水環境治理模式和技術體系，無法系統性和持續性地解決流域水環境反復治理、反復污染的問題。流域水環境綜合治理涉及到水利、環保、市政、生態、景觀等多個專業，包括防洪排澇、截污治污、生態修復等多項子工程。各專業雖有豐富高效的技術措施和較為完備的技術體系，但目前對這些技術的集成能力較弱，流域水環境治理的綜合技術體系尚未形成。若各專業配合不利難以保證各單項技術的運行效果，也無法實現系統的長期穩定，從而導致流域水環境治理短期效果尚可，長期惡化反復。因此，流域水環境治理中要注重多專業的配合，并重視各專業的技術整合，形成適宜于流域水環境治理的集成技術，實現水環境治理的最優設計、強化管理和長效運行[4，5]。

1.2 流域水環境治理責任不明確，缺少終極責任人

水環境治理跨行政區域、跨政府部門，導致條塊分割、各自為政、多頭治水，責任邊界不清晰[6]。在政府主導的投資模式下，項目從設計、投資、建設到運營各個環節獨立操作，沒有終極責任人。設計方以投資基數收費，直接導致設計的投資超前、概算偏大；建設方僅需按照施工圖施工，無需對設計不合理之處進行調整優化，建設質量也不需對后期運營負責，從而增加后期維護難度，運營成本居高不下。水環境治理項目中，設計方、建設方和運營方，常出現責任推諉的現象。

1.3 流域水環境治理市場融資和管理效率低

20世紀90年代中后期，我國水環境治理所需資金以政府，尤其是城市政府的財政收入、借貸以及由政府主導的行政事業性收費為根本支撐[7]。由于各地區工業化和城市化進程的加快，近年來流域水環境治理出現了巨大的投融資缺口，投資不足仍是水環境保護面臨的重要矛盾。政府平臺公司外在缺乏監督壓力，內在缺乏技術進步和管理改革的動力，投資及管理效率低下成為政府主導投資模式下的頑疾。

2 流域水環境治理的PPP模式

PPP是政府和社會資本合作(Public-Private Partnership)的簡稱，PPP模式近年來成為流域水環境治理和后期運營維護的市場化模式之一。PPP模式能夠有效地解決流域水環境治理中存在的問題，實現公共資源的有效配置，典型的流域水環境PPP模式架構，如圖1所示[8]。

圖1 流域水環境項目PPP結構圖

PPP模式中，項目公司是流域水環境治理的終極責任人，對項目的設計、建設和運營各個環節負責，對環保企業技術、資金、管理及資源整合能力提出了更高要求。能夠真正整合資源、籌措與項目周期匹配的長期資本且技術實力(工程能力或運營能力)強的企業在項目競爭中具有絕對的優勢。PPP模式既能滿足地方政府在現有的財政預算內，充分利用社會資源、資本治理流域水環境的需求，又能使企業在充分利用自己的資本和技術完成政府的治理要求的過程中，，按照治理績效最終獲得恰當的回報[9，11]。

3 流域水環境治理典型PPP項目案例

財政部2014年第一批PPP示范項目共26個，涉及水行業的PPP項目數量為15個，其中南明河水環境綜合整治二期項目和九江市柘林湖湖泊生態環境保護項目是典型的水環境綜合治理項目。財政部2015年第二批PPP示范項目共206個，涉及環保產業的PPP項目數量為76項，投資額達到1094.34億元，其中流域綜合治理項目投資規模較大，如投資規模125億元的鄱陽湖流域水環境綜合治理一期工程，56億元的吉林伊通河綜合治理工程和34.6億元的大理市洱海環湖截污項目[12]。下文將對PPP示范項目中2個流域水環境綜合治理的典型案例：黑臭河道治理工程—南明河水環境綜合整治二期項目和水質較好湖泊治理和改善工程—大理洱海環湖截污項目，進行系統剖析。

3.1 南明河水環境綜合整治二期項目

3.1.1 項目概況

南明河是貴陽市的“母親河”，全長118km，流域面積6600km2。隨著經濟的快速發展，南明河及上游市西河等支流水質變成劣五類，河道喪失自然凈化能力。為系統性解決南明河流域水環境污染問題，貴陽市政府下定決心，開放市場，先行先試，通過公開招標方式，引入技術、資金實力、社會責任強的社會資本，采用PPP模式治理南明河。

社會資本充分發揮專業技術優勢，從流域層面科學制定頂層方案。南明河水環境綜合整治二期項目以提升水質為核心，以支流治理為關鍵，以污水處理設施(廠、管網)建設為重點，分為兩個階段實施。二期一階段：新建新莊二期、花溪二期等污水處理廠(共42.5萬m3/d)及配套管網，以及新建污泥資源化處置500t/d，對南明河干流截污系統完善和生態修復；二期二階段：新建金陽二期、金百、貫城河等污水處理廠(共14萬m3/d)、南明河生態修復、花溪河支流治理及流域環境物聯網信息化監管系統建設等項目，以確保南明河流域生態水環境持續穩定變好。

3.1.2 項目實施

通過項目實施(2014年8月至2016年3月)，南明河水系水質得到持續有效改善，干流段主要污染物指標COD已穩定達到地表水Ⅲ類水質標準，大部分河段氨氮(NH3-N)達到地表水Ⅳ類標準，黑臭問題基本解決，水體實現根本性轉變，水質得到有效提升，河道水生植物河底覆蓋率從15%恢復到70%，水生態健康系統顯著改善。南明河水環境治理成為國內乃至國際城市采取PPP模式進行流域治理的成功典范，該項目真正實現了“少花錢、多辦事、辦好事”(國際類似項目通常需要6-8年，多3-4倍資)。

3.1.3 PPP運作模式

項目總投資27.27億元，其中項目公司自有資本為6.27億元，占總投資比例為23%，其余21億元(占總投資比例為77%)由項目公司負責融資解決。南明河水環境整治項目簽署PPP協議后，社會資本在國開行和中國銀行的支持下，通過“境內+境外”相結合的融資模式，落實了長達十年期基準優惠利率的自營項目貸款。

為保障社會資本合理的投資收益，項目采用“特許經營+政府購買河道服務”PPP組合模式，其中污水處理廠及污泥處理中心特許經營期為30年，河道服務項目特許經營期10年。

貴陽市政府授權市城管局與社會投資人簽訂PPP項目合作協議，項目公司與股東方簽訂股東協議，與金融機構簽訂融資協議，與施工總包方簽訂工程承包合同，及與其他相關方分別簽訂運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等，共同構成貴陽市南明河二期水環境綜合整治PPP項目的合同體系。

政府對社會投資人進行績效考核，政府按服務付費。為確保項目良好運轉，貴州省市環保系統不定期進行夜查和突擊檢查；政府還開通了“12319”環保投訴平臺，通過社會群眾實現24小時實時有效監督。

3.2 大理洱海環湖截污項目

3.2.1 項目概況

洱海是大理的母親河，在區域經濟發展中應堅持統籌，實現城鄉發展一體化，同時要按照習近平同志要求將流域生態環境保護放在更加突出位置，要像保護眼睛一樣保護洱海生態環境，像對待生命一樣對待洱海生態環境。在大理地方財政能力有限的情況下，引入PPP模式治理洱海水環境，選定社會投資人實行本項目。

大理洱海環湖截污工程包含污水處理廠、環洱海截污干管(渠)、河道截污管、村莊聯絡管、污水提升泵站、污水廠尾水利用工程，涉及環洱海八個鄉鎮，近期(至2020年)工程占地17.9公頃。工程按照“一次規劃、分期實施”的原則，一期新建6座污水處理廠及配套管網，收集和處理洱海東岸、北岸、西岸的生活污水。

3.2.2 項目實施

2016年9月，大理市全民健身中心附近的截污干管已完成開挖并正在進行埋管作業；雙廊、挖色、上關、灣橋、喜洲、大理古城新建的6座污水處理廠也已全線開工。項目建成后，服務范圍達66.41平方公里，服務人65.28萬人(2050年)，截污主干管居住區覆蓋率達到100%，河道截污干管覆蓋率達到100%。污水處理廠處理規模達到遠期(至2030年)11.8萬立方米/日，近期(至2020年)5.4萬立方米/日，出水達到國家一級A類排放標準。本項目中污水就近分片處理，尾水進入濕地凈化、進行有效回用，形成完善的污水收集、處理、回用體系，降低入湖污染負荷，實現水資源循環再生利用。

3.2.3 PPP運作模式

項目總投資34.68億元，建設期中政府補貼6.58億元(建設期中資源保護費投入)，項目公司需投資28.1億元。項目公司通過股權融資和債權融資結合的方式，其中項目公司資本金8.43億元，債權融資19.67億元。

大理洱海環湖截污項目采用“特許經營+政府購買服務”的PPP模式，其中污水處理廠采用BOT(建設-運營-移交)模式，合作期限為30年，截污干管(渠)、提升泵站工程、生態塘庫工程、再生水利用等工程采用DBFO(設計-建設-融資-運營)模式，合作期18年，政府采用購買服務的方式向項目公司支付政府購買服務費，分為可用性付費和運營維費。

4 PPP項目的成功經驗

上述PPP示范項目的成功經驗表明，采用PPP模式推進流域水環境綜合整治，讓專業人干專業事。社會資本方作為項目的唯一終極責任人，對流域治理的成效負責，責任主體明確。同時有利于從流域層面綜合考慮，增強項目方案的科學性和合理性，并結合長期的運營情況考慮技術的經濟性和可行性，有助于項目的順利推進和流域水環境質量的長期改善。

(1) 推廣PPP模式有利于推動政府職能轉變，簡政放權、優化服務。

政府簡政放權，激發市場主體活力，切實推動公用事業領域政府管理方式變革，解決市場參與公開與透明的問題，市政府徹底改變過去大包大攬、承擔主體角色的做法。打破“條塊分割、多頭治水”的傳統治理模式，政府轉變觀念從“重投資、重建設”到“重購買服務、過程監管”，并在建設期聘請第三方跟蹤審計機構，為項目的順利實施推進提供了堅實的組織保障[13]。

(2)推廣PPP模式有利于市場配置資源，讓專業人干專業事。

讓市場在資源配置中起決定性作用，政府當“裁判員”制定水環境治理目標和考核標準，社會資本方做“運動員”，雙方權責明晰。社會資本有內生的動力，優化設計，降低造價，縮短工期，在項目全生命周期中以最優的成本實現高效的公共服務，政府將服務費支付與服務質量掛鉤，以績效考核付費，切實提高公共服務質量和效率，實現政府、企業、百姓三方共贏。

(3)推廣PPP有利于穩增長、調結構、惠民生、促改革。

南明河一二期已實現社會資本投資約25億元，在沒有占用政府一分錢的情況下，項目順利開工建設，并取得良好治理成效。南明河水環境整治項目踐行了習近平總書記“建設生態文明，是關系人民福祉長遠大計”的指示精神，在大大改善百姓生產生活環境下，有效推動城市經濟發展，增加勞動就業，其治理成效獲得廣大市民的高度贊譽，百姓也切實享受到了生態文明的成果，實現良好的社會效益、經濟效益和生態效益。

(4)推廣PPP有利于推動技術、金融、管理創新。

在水環境綜合整治項目中，社會資本整合國內外權威專家和技術團隊，前期進行大量基礎調研和科學論證。在引進、吸收國內外先進技術基礎上，積極推動科技創新，形成系統性的技術體系，提出流域層面綜合統籌的總體技術路線和技術方案，確保水環境治理達到預期目標。通過金融創新，保證項目融資及時足額到位，降低融資成本，保障項目建設的進度計劃和工程質量。通過管理創新，以大廠帶動小廠，實現區域水廠與流域運營維護一體化，優化人員結構，有效降低運營成本，保障水環境治理工程可持續發展。

5 結 語

PPP模式在南明河水環境綜合整治二期項目和大理洱海環湖截污工程中成功應用，項目所在地水環境治理效果顯著。PPP模式能有效打破政府“各自為政、多頭治水、投資及運行效率低下”的傳統水環境治理模式，推動政府徹底轉變思想觀念，簡政放權，“少花錢、多辦事、辦好事”，讓專業人干專業事，“引入技術、資金實力、社會責任強的社會資本方，作為項目終極責任人為流域治理成效負責，以有限的公共資金撬動社會投資，帶動經濟和社會發展，真正實現物有所值。

南明河和洱海PPP項目中政府和社會資本的合作方式和運作流程，為我國進一步推廣PPP水環境治理項目提供切實可行的參考和指導。

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Study on PPP Model of Watershed Comprehensive Management

PANG Hongtao1，2XUE Xiaofei1，2ZHAI Dandan1，2LI Peng1SU Chang1LI Xinwei2FANG Yong2
(1.Xinkai Water Environmental Investment Co.Ltd.Beijing 101100； 2.China Water Environment Group Limited，Beijing 101100)

The main problems of watershed management as well as characteristics and advantages of watershed management through Public-Private Partnership (PPP)，was firstly analyzed in consider of Chinese situation and water regimen. Secondly，features of two PPP demonstration projects the Ministry of Finance：Phase-2 project of comprehensive water environmental regulation of Nanming River and Engineering of sewage interception around Erhai Lake in Dali，were studied. Finally，the successful experiences of PPP demonstration projects were summarized，which will provide guidance on the practice of water environmental governance through PPP model.

PPP；project investment and financing；social capital；watershed environment

龐洪濤，工學博士，高級工程師，主要從事水污染控制技術的研究與應用

翟丹丹，碩士研究生，主要從事水環境保護與修復

X21

A

1673-288X(2017)01-0077-04

項目資助：國家發改委地區經濟司課題《我國流域水環境綜合治理的商業模式與長效機制創新研究》(2015)

引用文獻格式：龐洪濤 等.流域水環境綜合治理PPP模式探究[J].環境與可持續發展，2017，42(1)：77-80.