基于平衡計分卡的檢察人員績效考評研究
——以成都市人民檢察院的實證探索為視野

□湯志偉陸芙蓉管紅毅曾維希

[1. 電子科技大學 成都 611731；2. 成都市人民檢察院 成都 610041]

基于平衡計分卡的檢察人員績效考評研究
——以成都市人民檢察院的實證探索為視野

□湯志偉1陸芙蓉2管紅毅2曾維希1

[1. 電子科技大學 成都 611731；2. 成都市人民檢察院 成都 610041]

檢察人員績效考評是檢察管理工作的重要組成部分，是全面推進檢察管理體制改革的助推器。成都市人民檢察院運用平衡計分卡的理論框架，構建了檢察人員績效考評體系，并將360度績效考評方法應用到考評體系的實際操作中，為科學有效地開展檢察人員績效考評提供了理論和方法的支撐。

平衡計分卡；檢察人員；績效考評

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會以來，中共中央進一步明確了深化司法體制改革的具體要求，提出了關于司法體制改革框架性意見，確立了分類管理、省以下人財物統管、辦案責任制及檢察人員職業保障四項改革任務[1]，對建設一支專業化、職業化、精英化的檢察隊伍提出了更高要求。在這樣的時代背景下，構建和完善檢察人員績效考評體系已變得非常必要。然而，筆者在對實踐中的績效考評體系進行觀察和總結后，發現其存在以下問題：（1）在績效考核指標設計方面，定性與定量指標結合不夠緊密，要么過多使用定性化描述語言，要么一味追求量化指標。并且指標設計重點不突出，沒有體現崗位特點、工作分工和工作性質的問題，以及指標設計往往就事論事，缺乏前瞻性，客觀上影響了對工作實績的準確認定；（2）在考核評價方式上，個別機關過分依賴技術和量化考評方式，未考慮到一些人為的因素以及彈性化因素，易于產生考核爭端[2]，此外，考核主體錯位和平時考核制度缺位也影響了考核結果的有效性和公正性。

因此，如何建構科學的績效考核指標體系與進行有效的績效考核評價是當前司法體制改革亟需解決的重要問題。基于此，本文以成都市人民檢察院為例，從績效考核評價指標和評價實施方法兩個方面展開研究，力圖為建立合理、公正、有效的檢察人員績效考評體系提供理論參考。

二、績效評估模型

（一）評估模型的選擇

近年來，國內外學者主要從評估工具、評估者的角色和認知過程以及情感因素等角度出發，努力探討如何在績效評估的研究中減少評估誤差和提高評估的精度，建立了各種基于個人績效維度的績效評估模型[3]。目前，具有代表性的考評模型有亨特因果模型[4]、鮑曼模型[5]、通用勝任力模型[6]、平衡計分卡[7]等。其中，筆者認為，將平衡計分卡方法用于檢察人員績效評價具有較好的效果，理由有三：

1. 平衡計分卡的維度劃分更加綜合全面。亨特因果模型、鮑曼模型和通用勝任力模型僅僅從個人績效層面對考評的維度進行了劃分，而平衡計分卡除了包含個人層面的績效指標之外，還將組織戰略作為績效考評的核心，并將其作為個人績效指標篩選的依據，使得所構建的評價體系更加綜合全面。

2. 將平衡計分卡應用于檢察人員績效考評具有較好的可操作性。亨特因果模型、鮑曼模型和通用勝任力模型主要強調組織和上級對下屬的考評，而平衡計分卡可以更好地與360度考評技術相結合，從而實現全方位的績效評價。另外，亨特因果模型首先調查和測量在評估過程中評估者使用的線索，然后運用路徑分析或結構方程分析的方法進行個人績效評估[8]。然而，在績效評價實踐中，檢察人員工作難以觀察和量化的特點，決定了平衡計分卡主客觀相結合的評價方式具有更好的可操作性。

3. 運用平衡計分卡對檢察人員績效進行考評具有更強的針對性。亨特因果模型、鮑曼模型和通用勝任力模型更加關注被考評者個人，忽視了組織戰略和職位勝任力對個人績效的要求。平衡計分卡模型的評價維度不僅包含組織的戰略愿景，更將職位勝任力與檢察人員能力相結合。基于平衡計分卡構建的績效評價體系能更好地將檢察機關發展戰略、職位勝任力需求和個人能力相結合，能有針對性地推進檢察管理體制改革背景下的檢察人員績效考評。

（二）平衡計分卡

平衡計分卡（BSC）由羅伯特·S·開普蘭和大衛·P·諾頓發明。它是通過全方位發掘驅動組織績效的因素，并從多個維度對組織績效實施評價的一種新型績效管理體系，同時又是一種將組織戰略目標與組織績效驅動因素相結合，動態實施組織戰略的戰略管理系統[9]。對于平衡計分卡，眾學者一致總結出四部分內容：一是財務方面，財務性績效指標可以反映出企業戰略對企業盈利情況所做出的貢獻；二是內部流程方面，內部流程的好壞影響著組織未來績效高低程度；三是學習和成長方面，學習和成長是組織未來發展的關鍵要素，其指標主要包括：人員、信息系統和組織程序[10]。四是顧客維度，這一維度反映了組織運行的效果。平衡計分卡的理論框架如圖1所示。

圖1 平衡計分卡基本理論框架

三、檢察人員考評模型的實證探索

（一）績效考核評價體系的構建

1. 檢察人員績效考評BSC模型的形成

本文基于平衡計分卡的理論框架，結合成都市人民檢察院中長期發展戰略，以“平衡”思想為依據，對平衡計分卡各維度進行替換重組，形成了以中長期發展戰略為核心，公共服務、業務職能、內部建設與管理、學習與發展四維度相互平衡制約的成都市人民檢察院檢察人員績效考評的BSC模型，如圖2所示。

圖2 檢察人員績效考評BSC模型

（1）成都市人民檢察院發展戰略

戰略作為平衡計分卡分析框架的核心與基礎，是完成績效目標的關鍵因素。成都市人民檢察院采取了柔性戰略管理模式，在工作中以包容和發展兼顧的標準來了解檢務工作動態，觀察社會環境的變化，并根據問題和環境的變化不斷調整戰略目標。也就是說，通過主動識別變化并對變化進行合理利用，從而強化自身競爭力與提升對復雜環境的應對能力。此外，按照相關管理規定，成都市人民檢察院要接受四川省人民檢察院和成都市委的雙重領導，因此，其發展戰略需要與四川省人民檢察院和成都市委的發展戰略相銜接。

（2）公共服務維度

成都市人民檢察院積極采用網絡問政的新型網絡監督方式，在政府門戶網站開設民意專欄，定期與熱心網民進行在線溝通與交流，聽取他們的意見，解答他們的疑惑；同時，建立檢察長接待日制度，定期邀請部分人民監督員和市民代表到檢察院實地參觀，讓他們近距離地了解和體驗檢察機關內各個職能部門的具體工作內容和工作動態。此外，接待日當天院領導們也會同參觀的熱心市民們面對面地進行溝通與交流，悉心聽取大家對檢察院工作的看法和意見，從而改善現有工作中的不足。另外，檢察機關根據服務對象的不同將其劃分為兩種類型，一種是對外服務對象，主要對象為普通市民、人們監督員等社會公眾或團體，服務內容為接洽和處理普通群眾或團體的舉報案件和上訪申訴等；另外一種是對內服務對象，主要是指那些在具體工作中與其發生業務往來的上級（最高人民檢查院、四川省檢察院、市委等上級機關）、同級（法院、公安局、監獄等相關部門）和下級（下屬基層檢察院）部門，服務內容為監督、檢察或配合其工作。

（3）內部建設與管理維度

加強內部建設，健全管理制度是全面推進檢察管理體制改革的必要路徑和根本需求。成都市檢察院剛剛開始實行績效評估方案，內部建設還不夠完善，管理制度也還不夠健全，這需要檢察院在戰略上高度重視，將內部建設放在工作部署安排的首要位置；在戰術上嚴格落實，通過加強內部協調與溝通，明確部門人員的任職條件和崗位職責，轉變工作人員的觀念，更新知識，加大宣傳，增加透明度等一系列具體工作來提升社會形象，提高檢察院的工作效率，規范內部管理秩序。因此，在內部建設與管理維度方面，主要從規范化管理、機關黨建、檢務宣傳、信息公開等四個方面來確定。

（4）業務職能維度

追求經濟利益最大化是組織運營、管理的根本目標。財務維度也因此一直是企業在建立平衡計分卡四維框架中固定的維度。而檢察機關屬于非盈利性公共組織機構，不以追求經濟利潤為目標，所以成都市人民檢察院在構建平衡計分卡時將財務維度替換為業務職能維度。檢察機關屬于法律監督部門，其基本職能是承辦偵查、執法監督、審查起訴、反腐倡廉和打黑除惡等，為所在城市經濟社會的良好發展提供安穩和平的環境。為體現檢察機關的工作性質，成都市人民檢察院將其基本職能作為衡量業務職能維度的關鍵績效指標。

（5）學習與發展維度

學習與發展是檢察機關實現長遠發展的關鍵。成都市人民檢察院一方面通過引進高素質、高學歷人才，實行競爭上崗和雙向選擇，從而在檢察機關內部產生“鯰魚效應”，激發廣大干警的競爭意識，提高工作積極性和主觀能動性；另一方面，組織開展各種知識培訓與崗位競賽等活動，提高檢察人員規范化執法的能力，提升檢察人員的業務技能和辦公辦案的工作效率，實現檢察工作的理論與實踐創新，為其他維度的發展提供動力與支持。因此，成都市人民檢察院主要從人員結構調整、信息化應用與建設、崗位培訓與技能競賽、工作創新水平等方面來保障檢察機關各部門的內部學習和員工的自我發展，進一步強化內部建設與管理，力求充分履行檢察職能，提供優質高效的檢察服務。

2. 評價指標體系的構建

本文基于平衡計分卡，將成都市人民檢察院檢察人員BSC模型中的各關鍵維度進行進一步細化，并對指標進行重新梳理和重組，使得所構建的檢察人員評價指標體系充分考慮不同層次、不同類別、不同目標的部門及崗位人員工作的側重點，將“德、能、勤、績、廉”融入指標體系，既突出重點，又兼顧公平；既強調績效考評指標的共性，又保證績效考評實施的特性；既考慮到實際評估工作的可操作性，又保證評估結果的可比較性。最終，構建了包括4個一級指標、12個二級指標和40個三級指標在內的檢察人員績效考評指標體系，詳情見表1。

（二）檢察人員績效考評的實施

1. 理論依據

在評價實施中，成都市人民檢察院引入了360度考核法，這種方法最早由英特爾公司提出，之后在各大企業中大力施行，最近政府也開始將這種考核方法引入政府績效管理中，來考核政府工作效率與服務質量。360度考核法也被稱為全方位與多維度的績效評價[11]，是最常見的績效考核方法之一。其實施方法是向所有清楚被評估考核者實際情況的有關人員了解其工作績效，評論知曉各方面的意見，通過多個方面和不同角度對被評估者進行360度全方位的績效評價，從而得出客觀、公正、公平的考核結果。同時，這種評估方法的獨特之處在于，被評估者自身對工作和自身的認知也被納入考核指標范疇之內，以自我評價的方式來認識自己的不足，考核自身績效。

2. 評價實施條件

在實施績效評價之前，首先需要明確績效考評的實施條件，成都市人民檢察院檢察人員績效考評的實施條件主要包括：（1）考評主體。檢察人員績效考評主體是人民檢察院干部績效量化考核工作小組，負責考核工作的具體組織實施。工作小組成員由各部門主要負責同志組成，負責檢察人員績效考評的組織與協調，全面負責檢察人員績效考評的實施工作；（2）考評對象。按照檢察人員分類管理改革的要求，實施分類分層考核，將全院干警按照兩類三層，確定為六大考核對象。包括業務崗、綜合崗兩類，業務崗包括處長（兼任主任檢察官）、主任檢察官、檢察官三個層級；綜合崗包括處長、副處長、一般干部三個層級。考核對象具體類別由各部門負責人確定。非領導職務干部參照一般干部考核；（3）考評范圍。考評范圍是成都市人民檢察院政法專項編制人員；（4）考評目的。通過對成都市檢察人員個人績效進行360度全方位考評，其考評結果將作為任用與選拔、培訓組織與開發、績效獎懲以及職業發展規劃的依據。并將評價結果及時反饋給被考評者，以幫助他們在日常工作中查漏補缺，認識自己的不足，轉變工作作風，端正工作態度，樹立正確的價值觀與政績觀，不斷提高服務意識，提升服務能力，從而促進工作效率的提升與公共服務質量的改善，真正有效地發揮績效評估的激勵、監督和導向作用。

表1 成都市人民檢察院檢察人員績效考評指標體系

3. 評價實施模式

運用360度績效考評的理論思想，不僅構建了針對成都市人民檢察院檢察人員績效考評的實施模型，更創新性地提出了績效考評區位的360度模型，真正實現了檢察人員績效考評在操作實施和評價內容上的全面性。再通過反饋程序，達到改變行為、提高績效等目的。

360度考核將根據檢察人員崗位性質以及被考核者不同級別、工作內容、服務狀況制定考核調查表，綜合考查考核者的主觀意識和管理層級狀況以及參與利益均衡等分析影響指標內容的各種因素，從被考核者上級、下級、同事、職能部門和自身評價五個方面進行360度全方位考核，見圖3。然后再通過反饋程序，將考核結果傳達給被考核者，以此全面地了解自身的長處與不足，達到改變自身行為、提高績效等目的。同時在考核過程中需要遵循考核的原則和注意事項，以確保考核的真實、客觀與有效。（1）上級對于下級的考核調查表要注重執行力、業務水平、服從大局意識、主動性與創造性和工作態度等指標。（2）下級對于上級的考核要素需要注重領導的公正性與民主性、管理與培養下屬實況、戰略與規劃、授權情況和應對危機水平等指標。（3）同事之間的評價要考慮協作水平、對待同事的態度、關系融洽度、人際關系處理水平等指標。（4）職能部門評價要對被考核者日常工作中的出勤、突出業績、榮譽表彰與批評懲罰等記錄在案的客觀表現進行考評[12]。（5）自身的評價是個人對自身的工作成效和自我認知等指標進行客觀公正的評價。

圖3 360度績效考評實施模型

除了在績效考評實施中，實現來自上下級、同事及職能部門的360度全方位考核，還要兼顧在考評的內容和層次上，實現獎賞區、常規考核區和懲罰區在內的360度全方位考核，見圖4。成都市人民檢察院構建的檢察人員績效考評指標體系是針對不同層級、類別的被考核者的常規考核指標，具有一定的績效考評共性和普適性。客觀、科學的績效考評除了要兼顧公平，更要突出重點，適當拉開績效考評差距，讓優秀的檢察人員脫穎而出，成為組織內部的標桿，讓考核成績較差的人員認識到差距，督促整改。因此，在實施績效考評中，引入了績效考評的特別獎勵加分和懲罰減分機制，形成績效考評的獎賞區和懲罰區，對于有重大影響的成果、榮譽等要給予特殊加分。對于影響檢察院正常工作，造成負面影響的行為要實行減分懲罰，從而保證績效考評結果的客觀科學性和梯度性。

圖4 績效考評區位的360度模型

四、結語

績效考評是管理國家司法人員的重要手段和杠桿之一，考評結果是實施檢察人員獎懲、晉升、培訓、工資福利等的重要依據，其是否客觀公正，將直接關系到檢察管理體制改革在我國實施的效果，更關系到檢察機關的工作實績、聲譽以及生命力。因此，創新和發展更合理的考核方法，是有效推進檢察管理體制改革的現實課題。

綜合來看，運用平衡計分卡的理論框架，構建檢察人員績效考評體系，并將360度績效考評方法引入績效考評的具體實施中，建立績效考評實施和不同區位的360度考評模型，能夠有效解決檢察機關當前績效評價工作中的種種問題，促進成都市人民檢察院管理工作正規化，保障執法工作規范化，從而實現檢察工作全面、協調與可持續發展。為有序推進專業化、職業化、精英化檢察隊伍建設提供保障，對創新檢察管理工作起到了積極的作用。其實踐意義如下：

首先，平衡計分卡的引入有利于檢察人員的均衡發展。成都市檢察院的平衡計分卡主要是將績效目標分為公共服務、內部建設與管理、業務職能與學習與發展四個維度進行考核，每個維度再通過具體的能力、行為或表現等各個側面來進行考量。同時在考核過程中強調各個維度的均衡性，從而促進個人績效的全面提升。

其次，平衡計分卡的引入有利于檢察人員將個人發展目標與檢察院發展戰略相融合。通過引入平衡計分卡，讓檢察人員明確自身職責以及在總戰略下發揮的作用，有助于激發個人的工作積極性和能動性，有利于促進團隊合作，增強凝聚力。檢察人員們在努力實現個人目標的同時也促進了組織目標的實現，以此帶動人民檢察院整體的不斷發展。

第三，360度評價技術的應用有利于實現績效考評的全面性。一方面，為提高各工作環節的執法質量，人民檢察院可以對在冊的檢察人員建立個人執法檔案，詳細記錄檢察人員履行職責的程序與成效。同時，加強對執法檔案的定期分析、研究和反饋以此不斷改進執法方式，提高執法效率和執法效果。此外，檔案記錄也可以作為檢察人員獎懲和提拔的依據。另一方面，通過獎賞區、常規考核區和懲罰區的綜合運用，有利于加強執法責任獎懲力度。通過績效考評，鼓勵有特殊貢獻的檢察人員脫穎而出，給予獎勵或提拔；對于問題突出的檢察人員，通過考評查漏補缺，及時整改。

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Research on the Performance Assessment of Procuratorial Personnel Based on the Method of Balance Score Card——Take the Empirical Research by People's Procuratorate of Chengdu as a Vision

TANG Zhi-wei1LU Fu-rong2GUAN Hong-yi2ZENG Wei-xi1
(1. University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China; 2. The People’s Procuratorate of Chengdu Chengdu 610041 China)

The performance assessment of the procuratorial personnel is an important part of the procuratorial work, and it is the booster of the comprehensive reform of the procuratorial management system. The People’s Procuratorate of Chengdu uses the method of Balance Score Card to construct the performance assessment system of the procuratorial personnel, and applies the 360 degree performance assessment method to the actual operation of the assessment system. It provides the theory and method support for scientific and effective performance assessment of procuratorial personnel.

Balanced Score Card; procuratorial personnel; performance assessment

C931.2 [

] A [DOI] 10.14071/j.1008-8105(2017)01-0029-06

編 輯 劉波

2016 – 11 – 20

湯志偉（1969– ）男，博士，教授，博士生導師，電子科技大學政治與公共管理學院院長；陸芙蓉（1968– ）女，碩士，成都市人民檢察院黨組成員、政治部主任；管紅毅（1977– ）男，碩士，成都市人民檢察院政治部干部處處長；曾維希（1982– ）男，博士，副教授，電子科技大學政治與公共管理學院教師.