適應性治理視域下的農村土地承包經營權確權

賈寧鳳，耿佳麗，侯俊虎

（1.山西大學黃土高原研究所，山西太原030006；2.山西大學環境與資源學院，山西太原030006；3.寧武縣國土資源局，山西寧武036700）

適應性治理視域下的農村土地承包經營權確權

賈寧鳳1，耿佳麗2，侯俊虎3

（1.山西大學黃土高原研究所，山西太原030006；2.山西大學環境與資源學院，山西太原030006；3.寧武縣國土資源局，山西寧武036700）

隨著市場經濟的發展和農業現代化的推進，農村土地問題日益凸顯，而土地確權是解決這些難題的敲門磚。運用適應性治理理念，以山西省10個村莊的調研數據為依據，指出目前農村土地確權在取得重大進展的同時，也存在諸多不確定性和復雜性，包括確權參與主體眾多，各主體間能否配合得當存在不確定性；農戶缺乏對確權政策的學習，無法與測量人員和村委會形成良好互動；確權中糾紛與矛盾眾多，處理周期無法預測；土地規模經營進程慢，確權目的難以真正實現。并提出促進農村土地確權與流轉的對策，旨在為土地確權工作的開展起到一定的指導作用。

適應性治理；復雜性；不確定性；農村土地確權；土地流轉

農村土地承包經營權確權是指農村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益、流轉等權利的確認，對農民的每一宗承包經營的土地發放“身份證”，明確經營權的主體歸屬，并以物權的方式進行登記管理[1]。2013年的中央一號文件正式提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作，用5 a時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，標志著我國土地制度進入一個新時代。農村土地承包經營權確權（簡稱“農村土地確權”）成為近2 a的研究熱點，有學者指出，我國農村承包地地籍管理混亂，產權不明晰，嚴重影響我國新農村建設進程，必須開展農村土地確權工作[2-3]；此外，隨著新型城鎮化的深入，農業人口市民化進程加快，隨之帶來嚴重的土地撂荒、棄耕和粗放經營問題[4-5]，導致農業經濟停滯。要想解決這一難題，必須使土地“活起來”，將土地進行流轉，使農業資源逐漸向種植能手轉移，實現土地規?；洜I[6-8]，為此，必須打破一家一戶的土地承包制，調整現行的土地制度，第一步即是農村土地確權。但目前農村土地確權工作在地方落實時受各種因素影響，開展并不順利[9-10]。因此，筆者擬從適應性治理角度出發，以山西省10個村莊的農村土地確權調查數據為依據，分析農村土地確權工作中出現的復雜性與不確定性，進而提出促進農村土地確權與流轉的對策，為確權工作的順利開展提供一定的指導作用。

1 理論基礎

目前，國際上關于“社會—生態”復雜系統的理論研究出現適應性管理、共管、適應性治理等新的管理模式。適應性管理起源于20世紀80年代初HOLLING對“集中式專家管理”的科學批判，認為其忽視了生態系統過程的復雜性和不確定性，提出“適應性管理”的概念，后經學者不斷完善，并達成一致意見，認為適應性管理是資源管理正式反復的過程，這個過程通過結構化回饋程序增加系統知識來承認不確定性和實現管理目標[11]。21世紀初，有學者提出適應性共管概念，其實質就是一種治理過程，是一種多邊、多中心的互動過程[12]。基于這種判斷，2009年奧斯特羅姆及其同事進一步提出適應性治理，其解決的是多元行動者和多元利益主體的集體行動問題[13]。筆者結合學者的研究[14-17]，認為適應性治理是針對“社會—生態”復雜系統提出的一種強調多元主體合作，在實踐中學習的新型治理模式，是一個社會共同分享權力的動態結構和過程，其將正式機構、非正式團體/網絡以及在多尺度下的個體組合起來達成合作性的環境管理目標，目的是應對復雜性與不確定性，核心是管理體制需有足夠的彈性，路徑是通過利益相關者的多元互動，決策過程的開放和透明，信息流橫向與縱向的自由獲取，增加制度的適應能力。

2 農村土地確權中的復雜性和不確定性

目前，農村土地確權工作正在各地有序進行。本研究采取隨機抽樣法，選取山西省6個地級市的10個村莊進行調研，通過實地問卷調查和訪談獲取所需數據。首先對每個村莊進行整體調查，包括村莊的土地利用現狀、人口以及土地確權工作的進展情況（表1）；其次每個村莊隨機抽樣進行5份農戶調查，著重調查農戶對土地確權的認識。

表1 調研村莊的基本情況

由調查可知，各地村委會在確權過程中都積極配合確權工作，認為土地確權有利于村莊地籍的規范管理，村莊均采用確權確地的確權方式。自上而下的土地確權好處很多，但地方落實困難重重，土地確權中很多問題易產生糾紛，確權目標難以實現。筆者結合調研，總結出確權工作開展中隱藏的復雜性和不確定性，主要表現在以下幾個方面。

2.1 參與主體眾多，存在各主體間能否配合得當的不確定性

農村土地確權是自上而下的指令，參與主體多樣，包括政府相關部門、村委會、農戶及測量人員等，需要各主體間緊密配合（表2）。由于各主體所起的作用和利益不同，尤其是農戶的分類復雜，所謂“眾口難調”，再加之各主體對確權政策認知程度不同，為確權工作的開展埋下了諸多不確定性，一旦各利益相關者間溝通協調不好，確權工作將難以順利開展。

表2 農村土地確權中各利益相關者及其功能

2.2糾紛與矛盾層出不窮，處理周期無法預測

在土地確權過程中，常出現以下幾類糾紛：一是農村土地承包經營權確權主體間的矛盾。調查村莊的承包地確權均以二輪承包時的土地證為依據，鎖定了可以參與農村土地確權資格的農戶范圍，引發村民與村集體以及村民間的矛盾；二是由于農戶外出打工，承包地逐漸退化為荒草地，指界時出現承包地四至不清的情況；三是二輪承包土地證的合同面積與實測面積差別很大；四是部分村莊農戶將農用地非農化變為宅基地。諸多矛盾和問題使得如何確定本次確權的承包者和承包面積成為難題。面對各種糾紛事件，各村負責人表示無經驗可循，處理辦法各有不同，加之大多數農戶本著“土地不能失，利益不能損”的原則，使得糾紛處理難度加大，處理周期無法預測，影響確權進度，埋下諸多矛盾的引子，影響村莊團結，加大村莊的治理成本。

2.3 農戶缺乏對土地確權相關政策的學習和了解

調查表明，將近70%的農戶了解土地確權政策，但農戶所指的了解，只是聽說過此項政策，大多數農戶表示不知道確權具體確定哪些方面，最后是否要發證，對土地確權的認識僅停留在老百姓口頭閑聊不知道對與錯的言談之間，村委會沒有做更多的宣傳。而且部分55歲以上的農戶對確權政策持無所謂的態度，認為自己每天耕種的土地不可能隨意被剝奪、被占用，并非需要證件才能證明是自己的，所以，對土地是否進行確權無所謂。因此，在確權過程中，農戶配合確權工作的積極性不高，難以和測量隊以及村委會達成良好的互動，而且測量人員跟農戶的交流很少，很多農戶并不知道測量后自己的承包地面積是多少，使得部分農戶對確權工作的滿意度不高。

2.4 土地流轉進度慢，實現規模經營成為未知數

土地確權的目的之一是實現規模經營，提高農地生產率。在調查過程中，各村村長表示確權后村莊內承包地流轉數量并未發生變化，確權與否對土地流轉無過多的影響。截至2015年，調查村莊承包地發生流轉的農戶僅占15.91%，全部為農戶自發的小范圍流轉；且超過60%的農民沒有流轉土地的愿望，因為流轉需要動機和利益誘導，在農地規模經營帶來的收益不穩定的狀態下，在農民的生計還沒有處在一個迫在眉睫的狀態下，很多農戶選擇自己種植農地。當確權頒證后，土地產權更加明晰，農戶對土地的維權意識加強，有可能固化目前土地細碎化的現狀，而且無論是農戶間自發流轉，還是專業大戶規模流轉，都要與分散的農戶打交道，只要少數農戶不轉出土地，就不可能實現集中連片種植，因此，土地實現規模經營能否順利開展面臨較大挑戰。

3 適應性治理視域下促進農村土地確權的對策

綜上所述，在土地確權過程中，已經出現各類矛盾與糾紛，阻礙確權進度和確權目標的實現。因此，各參與主體必須直視確權工作的復雜性和不確定性，采用適應性治理理念來化解難題。

3.1 樹立在實踐中學習的理念，轉變干部與農戶的思想意識

適應性治理實質是學習的過程，在確權過程中由于各種不確定的因素導致工作擱置，這就要求行動團體及時做出回應，不斷調整確權的方法和對象，直到確權結果使各方均達到利益最大化，確權目的才能真正實現。對于地方政府，應加強對村干部的培訓，深入學習確權政策，學習確權試點中出現問題的解決方案，總結試點中解決糾紛事件的經驗教訓；對于村委會，應加大對土地確權和流轉的政策宣傳，讓農民清楚確權頒證后可以獲得哪些權利，實現規模經營后農業生產的利益表現在哪里；對于農戶，應加強土地權屬意識，加強對確權政策的了解，積極有效地配合確權工作，只有對每個程序、每條規范，農民都完全認知后，才會積極自愿地參與到土地確權和流轉中，提高農戶對確權工作的配合度與滿意度，促進農業規模經營。

3.2 建立以村委會為橋梁的多元化治理主體，加強各主體間的合作

適應性治理主張主體的多元化和主體權威的多元化，打破了以政府或專家為核心的權威，融合多角度的觀念，產生更好的結果。參與土地確權的主體眾多，需要從中找到橋梁來銜接各方，村民委員會是最合適的選擇。村民委員會干部是按照民主選舉的方式產生，代表農民的利益，深受農民信任，其作為確權政策的基層宣傳者、解決確權糾紛事件的主要負責人、農戶與地方政府之間、農戶與確權公司測量人員之間的溝通以及種糧專業大戶與農戶之間的橋梁，是農村治理中相對權威的主體，因此，要建立以村委會為橋梁的多元化治理主體，各層級政府、村委會、確權工作人員、村民及村民小組等治理主體各盡其能并承擔相應責任，保障資金、技術服務及時到位，這樣才能有力推動農村土地確權的進程，真正實現確權目標。

4 結論

農村土地資源是一個“社會—生態”復雜系統，農村土地確權在地方落實時存在諸多不確定性和復雜性，包括確權參與主體眾多，各主體間能否配合得當存在不確定性；農戶缺乏對確權政策的學習，無法與測量人員和村委會形成良好互動；確權中糾紛與矛盾眾多，處理周期無法預測；土地規模經營進程慢，確權目的難以真正實現。

適應性治理理念可以運用到農村土地確權工作中。要求各參與主體在農村土地確權中加強合作與溝通，樹立在實踐中學習的思想，因地制宜地解決隱藏在農村土地確權中的復雜性和不確定性。

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Study on the Verification of Rural Land Contracting Management Right from the Perspective of Adaptive Governance

JIANingfeng1，GENGJiali2，HOUJunhu3
（1.Institute ofLoess Plateau，Shanxi University，Taiyuan 030006，China；2.College ofEnvironmental&Resource Sciences，Shanxi University，Taiyuan 030006，China；3.Ningwu CountyBureau ofLand and Resources，Ningwu 036700，China）

With the development of market economy and the advancement of agricultural modernization,rural land problems are highlighted,and land right verification is the key to solve these problems.From the perspective of adaptive governance,this paper points out that the land right verification has significant progress based on the survey data of 10 villages in Shanxi province.However,there exists a lot ofuncertaintyand complexity,for example,it exists an uncertaintyofcoordination between manyparticipating subjects in land right verification,the farmers are not form a good interaction with measurement of personnel and village cadres because lack of right policy learning,there are so many disputes and conflicts in land right verification that the processing cycle can not be predict accurately, land right verification is difficult to realize the objective because the process of land scale operation is slow.Then,the paper puts forward some countermeasures to promote land right verification and land circulation,hoping to play a guiding role in land right verification work in the future.

adaptive governance;complexity;uncertainty;rural land right verification;land circulation

F321.1

A文獻標識碼：1002-2481（2017）02-0277-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.02.33

2016-11-04

賈寧鳳（1966-），女，山西原平人，副教授，博士，主要從事土地資源評價與管理教學及科研工作。