PPP項目融資模式的應用與實踐

潘璇

摘 要：PPP項目是指一種公共部門與企業合作的新型的項目融資模式，是當前市場上較為普遍的一種經營方式。在PPP項目經營模式下，企業與政府機關能夠進行高度合作，共同為公共設施建設出力；文章將以中冶（貴州）建設投資發展有限公司融資的三條高速公路為例進行闡述，為我國的PPP項目管理提供有價值的參考依據。

關鍵詞：PPP模式；項目管理；項目融資

2016年1月貴州省交通廳通過公開招標選擇采用PPP模式建設貴州省三都至荔波高速、紫云至望謨高速、三穗至施秉高速公路的社會資本，由中冶集團所屬企業（社會投資人）和貴州交通建設集團（政府出資人）所屬企業組成聯合體于2016年1月6日正式中標，1月31日簽訂了三條高速公路項目的投資協議。

1 PPP項目融資模式概述

1.1 PPP項目融資模式基本含義

PPP（Public-Private-Partnership），是指一種公共部門與企業合作的新型的項目融資模式。它的基本含義包括：（1）PPP首先是一種項目融資模式，即是以項目的資產、預期收益或權益作抵押取得的一種無追索權或有限追索權的融資或貸款。（2）在PPP模式下，公共部門與企業基于某個項目而形成相互平等的合作關系，雙方共同投資、共擔風險、共享收益。它將公共部門和企業各自的優勢充分結合起來，既減輕了政府財政壓力，又提高了項目建設質量和運營效率，是解決政府投資公共產品缺陷和財政資金緊缺狀況的有效方式。（3）PPP代表的是一個特定的具體的項目融資概念。其中，“公共部門”是指政府機構及其職能部門，而企業則是泛指的概念，它可能是社會資本、私營企企業、國有企業、外資企業等經濟組織甚至公民個人。

1.2 PPP項目融資的一般運作方式

PPP項目融資的一般運行程序是：公共部門選擇項目合作方——確定項目簽訂特許權協議——成立特許經營公司——項目融資——項目建設——項目運營與管理——項目移交。

在PPP模式中，參與項目的公共部門和企業之間是相互平等的合作關系，雙方以特許權協議為合作基礎。兩者的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程，共同對項目的整個周期負責。公共部門與企業之間存在分歧，應當平等地在特許協議的基礎上處理，任何一方不能單獨改變項目的實施。特許經營公司由雙方共同設立，一般是股份合作企業，作為特許權人承擔特許合同規定的責任和義務，并且是項目融資的具體承擔者。在PPP模式下，項目風險和責任由參與合作的各方共同承擔，政府對項目也擁有一定的決策權和控制權。

1.3 PPP項目融資模式的特點

一是PPP可以節省政府投資，提高項目公共服務質量。二是PPP可以保證融資順利進行，實現項目建設目標。三是PPP可以使企業參與項目前期工作，有利于提高項目建設效率。四是PPP可以使企業獲得一定利益，吸引企業資本投入公共基礎設施項目。五是PPP可以應用的范圍極為廣泛。

2 中冶貴州公司三條高速PPP項目融資實例分析

2.1 項目背景及概況

貴州省三都至荔波高速公路、紫云至望謨、天柱至黃平高速公路是貴州省“678”高速公路網規劃的組成部分，三荔高速項目起于三都縣大河鎮，終點在羅家寨處與已建的駕歐至荔波高速公路順接，路線全長75.72公里。項目估算總投資90.01億元，紫望高速項目起于紫云縣遼菁，接惠水至興仁高速公路紫云西互通，終點與已建的望謨至安龍高速公路順接，路線全長70.885公里。項目估算總投資104.81億元，三施高速項目起點與三穗至黎平高速公路順接并與滬昆高速形成十字交叉，終點連接余慶至安龍高速公路余慶至凱里段的施秉連接線，路線全長44.850公里，項目估算總投資58.39億元。三條高速公路技術標準為：雙向四車道高速公路、設計速度80公里/小時、路基寬度24.5米。

2.2 項目融資模式分析

三個PPP項目均采用“BOT+EPC+運營期補貼”模式合作實施。即貴州省交通運輸廳指定貴州交通建設集團作為項目政府出資人，社會資本中標后，與政府出資人共同出資，組建項目公司，由項目公司對項目的籌劃、資金籌措、建設實施、運營管理、債務償還和資產管理等全過程負責，自主經營；項目公司安排中冶方和貴州交建按照65：35的投資比例合作實施項目建設，建設期3年，運營期30年；貴州省交通廳及項目所在地政府將在項目運營期內給予項目公司運營補貼或享有項目超額收益，項目運營補貼分為缺口性運營補貼和最低車輛通行費收入性補貼；根據合作項目合同的規定，在項目合作期滿后，將公路（含土地使用權）、公路附屬設施及相關資料無償移交給交通運輸主管部門或其指定單位。

2.3 社會資本的準入條件

貴州省PPP項目在準入條件設置上側重于對投資人財務、投融資能力和信譽的要求，建設能力方面不做強制性要求，即投資人如具備有效的施工和（或）勘察設計資質，可在其資質允許范圍內自行承擔項目的建設，否則按照公路基本建設程序公開招標選擇勘察設計和（或）施工單位實施建設。

貴州省一般要求PPP項目合格投標人應滿足以下資格條件：注冊資本10億元人民幣以上、上年末凈資產大于等于資本金比例、最近連續三年盈利、具有不低于項目投資估算的投融資能力、信譽良好，允許聯合體投標，聯合體成員數量不超過4家。

投資協議主要內容有：項目概況、雙方的權利和義務、具體方案、項目建設運營目標及合理收益率、社會資本履約擔保、違約條款、免責條款、爭議的解決、其他事項等內容。投資協議還約定了項目合作方案、合理回報機制、風險分擔、補助機制、退出機制等。

2.4 責任和風險劃分

貴州省交通廳明確PPP項目前期工作由前期工作辦理情況經驗豐富的廳下屬單位（省公路局、高速集團）或市（州）交通運輸局代辦，前期工作費用納入項目投資。項目公司成立后對相關合同和成果進行確認、交接和承繼，并負責辦理項目的核準和各項報批工作。

項目建設與運營過程中，貴州省交通廳負責對項目的建設運營進行嚴格的監管。其中，建設階段包括審批初步設計、施工圖設計，工程質量安全、進度、融資監管等；運營階段包括運營服務水平、通行費價格、路況維護監管等，并負責項目的績效評價工作，根據評價結果確定應支付給項目公司的補貼額度。

風險公平分擔原則：一是由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。二是承擔的風險程度與所得回報大小相匹配。三是承擔的風險有上限，風險分擔主要是通過合同條款約定。

2.5 違約失信的管理措施

違約失信行為主要通過采用扣除投資人履約擔保、對投資人處以違約金及解除合同等管理措施來約束投資人履行協議約定的義務。

項目公司嚴重違約：（1）項目合作履約保證金或運營期履約保證金將被沒收；（2）如解除合同發生在建設期，以社會資本投入的項目資本金的80%予以收購；（3）如解除合同發生在運營期，以合同約定的項目合理收益率作為資本金回報率，對社會資本投入的項目資本金的80%予以收購。運營期內社會資本已獲得收益的，應在予以支付的收購款項中扣減該收益額及其銀行同期存款利息；（4）如果項目合作履約保證金或運營期履約保證金及收購額減少的賠償金仍無法彌補政府方損失的，政府方有權繼續向項目公司追索。

政府方嚴重違約：（1）如合同解除發生在建設期，按照社會資本投入的項目資本金全額予以收購；（2）如合同解除發生在運營期，以合同約定的項目合理收益率作為資本金回報率，對社會資本投入的項目資本金予以收購。運營期內社會資本已獲得收益的，應在予以支付的收購款項中扣減該收益額及其銀行同期存款利息；（3）貴州省交通運輸廳和市（州）人民政府對由此給項目公司造成的損失進行適當賠償。

2.6 提前退出機制

項目運營期實際車輛通行費收入與工可預測車輛通行費收入有較大差距或運營期第10年后，項目運營年度經審計的車輛通行費實際收入達不到預測車輛通行費收入的90%時，經協商同意，中冶方有權減持項目公司股份或退出本項目。減持股份時，政府將對減持的股份進行收購，收購款項為減持股份所對應考核項目資本金及實際占用時間（不含建設期）成本（時間成本為央行5年以上貸款基準利率）；中冶方退出項目時，政府將對中冶方持有項目公司股權進行收購，收購款項為依據合作項目合同確認的考核項目資本金扣減政府出資人認繳的項目資本金后的金額及實際占用時間（不含建設期）成本（時間成本為央行5年以上貸款基準利率）并扣減已獲取的分紅額及分紅額的銀行同期存款利息。

2.7 差異與監管特點

（1）建設程序：社會資本投資項目需發改委進行項目核準，項目核準批復明確的資金構成及額度是補助資金（若有）的依據。

（2）設計審批：沒有差異。

（3）征地拆遷：社會資本投資人需與當地政府和高速公路征拆指揮部共同組建征拆機構，建立良好的工作機制，便于及時正式用地報件和開展征地拆遷工作。

（4）設計變更：一是變更特點明顯。社會資本投資項目實施階段的設計變更主要是從“節約工程投資”的角度提出來的，負變更可能較多。貴州省交通廳在初步設計批復文件中要求“若發生涉及縮減工程規模的變更，要先申請，經同意后才能開展變更設計，設計完成后經審批才能實施”，同時嚴禁降低使用標準的設計變更產生。二是變更審批管理內容作了調整。交通廳只對社會資本投資項目的重大和較大設計變更的申請進行審批，不再對變更的施工圖及其預算進行審批。

（5）計量支付、交竣工驗收：沒有差異。

2.8 貴州省PPP項目的其他經營模式

貴州省提出了“股權合作+EPC+運營期補貼”模式，具體為社會資本與政府指定平臺公司共同成立項目公司（社會資本控股，政府平臺公司參股），具體負責項目融資、建設、運營、移交等事宜，雙方依據出資比例享有相應權益。同時，根據競標確定的項目收益率，在項目運營期收益達不到預期項目收益時政府給予一定補貼，超額收益歸政府。PPP模式已成為貴州省“十三五”高速公路建設的主要模式。

“股權合作+EPC+運營期補貼”模式具有以下特點：一是從“補建設”到“補運營”轉變。原則上按項目建成后10年內作為補助期考慮，降低了政府補助資金籌集壓力，既有利于地方政府籌資落實，也有利于降低項目初期虧損。二是對企業來說“有保障，無暴利”，企業不再能夠獲取暴利，同時保證在高速公路運營初期的巨額虧損得到政府補助，增強了企業投資信心，超額收益部分則收歸政府，充分體現公平；三是項目運作更加透明、公平。BOT模式是以投資人“自主經營、自負盈虧”為原則，而PPP模式是政府和企業“風險共擔、利潤共享”的合作伙伴關系，信息更加透明、公開。

貴州省普通國省干線公路“建養一體化”模式，按貴州省政府全程主導推進、市場運作選擇對象、社會資本帶資建養、項目超前打捆實施、建養績效評估付費、政府交通責權明晰的原則，由政府向社會公開招標選擇社會資本，簽訂三方協議（另一方為業主單位），由社會資本承擔項目的資金籌集、總承包施工或施工圖設計施工總承包和交工驗收后5年的養護服務，政府依據項目建設及養護的績效評估情況，向社會資本支付服務費。

參考文獻

[1]伍迪，王守清.PPP模式在中國的研究發展與趨勢[J].工程管理學報，2014，6：75-80.