從經營收益差村現狀看集體經濟發展

□ 龍卷林

從經營收益差村現狀看集體經濟發展

□ 龍卷林

安徽省舒城縣一些村集體經營收益差，基本無自營收入，農村稅費改革以后，完全依靠轉移支付和上級各項補助維持村級組織運轉。這些經營收益差村因為缺乏財力，根本無力承擔新形勢下各項農村事業的開展，嚴重影響了新農村建設。

一、經營收益差村的經營管理現狀

1.財力差，無力辦事

當前，一些村集體經濟“空殼化”比較嚴重，影響村級公益事業開展和公共服務供給。如舒城縣城關鎮，有5個村集體經濟收入不足2萬元，其余24個村收入也不高。而覆蓋城鄉的公共財政體系尚未建立，農村大量民生需求仍需依靠村集體經濟。僅靠少量的財政轉移支付，連維持基層組織運轉都較困難，發展農村公益事業、為農民提供服務更無從談起。“沒錢難辦事”的尷尬，使不少村短期內難以改變發展落后的面貌。

2.基建項目實施難，公共服務提供難

工作中經常發現，集體經濟發展較好的村，一般能保證正常工作時間，而集體經濟差的村，基本是上午有人上班，下午村部基本無人。在河鎮村簡陋的辦公室，村委會主任坦言，在類似的貧困村、空心村，要發展公共基礎設施，真是難上加難。為了改善村容村貌，村里只能向政府爭取項目，并且因為經濟實力差，各項工作難開展，干群關系淡漠，造成了群眾履行義務意識差，兩者惡性循環，除了政府投錢，集體不可能有別的籌錢渠道搞公共設施建設。由于資金缺口大，很多配套設施不健全，即使有少數建成的，群眾也不滿意，還懷疑干部從中搗鬼貪污。

為推動農村公益事業、基礎設施建設，政府這些年不斷加大對水利、道路、產業發展的投入，但財政投入只解決項目建設，后續管護、持續運營還需要靠村自籌資金，而村集體經濟的“空殼”狀態，導致村沒錢投、投不起，農村惠農項目往往無人管，沒錢管，長效作用難發揮。

3.資金需墊支，村干部墊資多

一方面，村社集體經濟“空殼化”，無力承擔公共事業發展要求，另一方面，面對群眾改善村容村貌，提高服務水平的現實需求，一些村不得不四處“化緣”。

在河鎮村整村扶貧實施光伏發電工程過程中，修建了造價30多萬元光伏發電設備，村干部先行墊付相關投資。政府定額投入28萬元，不足以支付全部工程造價，村集體自有資金不夠，缺口部分只得找上級政府，請求資金支持。但最終“化緣”無門，村干部不得不自掏腰包認下這筆近5萬元的債務。

楊家村支部書記說，以前村集體非常薄弱，為了搞村級道路建設，還欠了60多萬元債務。村里建公共服務中心接受了政府補助和群眾“一事一議”籌資，但是還有10多萬元缺口，自己只得以個人名義向民間融資搞建設。當地農經部門表示，如果不是農經部門開展財務審計，這部分債務就成了隱性債。

4.體制不順成“瓶頸”

目前壯大村集體經濟難度依然不小。筆者發現，近幾年，通過開發資源、盤活資產等手段，各地村集體經濟發展有一定成效，但總體而言，村集體經濟實力仍然不強，可處置、經營的資產總量并不大。絕大部分資產都集中在村小學、村級公共道路、村部辦公室等資產上，直接可經營的資產、資源并不多。絕大多數村集體都指望村小學撤并后直接將學校場地、房屋轉為經營性場所，但現實情況卻是村小學撤并后，教育部門與村集體一直在爭奪產權，一定程度上堵塞了村集體發展經濟的途徑。地方政府在實施城鎮化過程中，易侵害村集體利益，如在征地拆遷過程中，往往把集體建設性用地、經營性資產當作耕地、普通民房征用，嚴重低估了集體資產的市場價值。

農村經營管理體制不暢，也影響村集體資產處置和經營的積極性。目前，多數行政村是以村支“兩委”代替村集體經濟組織行使集體資產管理經營職能，“政經”不分。對村支“兩委”而言，基層黨組織建設、社區公共管理服務等日常行政事務繁雜，盤活村集體資產未納入村干部的業績考評，也沒有激勵機制和有效的監督機制。雖然全國各地都在探索農村集體產權改革的新路子，但從舒城縣看，農村集體產權改革方案設計沒有突出體現村干部在村集體資產管理過程中的作用，并且與干部薪酬沒有有效銜接，所以村干部積極性不大，產權改革推動起來阻力重重。筆者了解到，在舒城縣部分集體經濟發展較好的村，村“兩委”就對實施集體產權改革持反感情緒。

同時，村集體產權不明晰，使村集體資產處置和經營也缺乏政策支撐。據統計，多數村集體經濟組織尚未進行產權改革，傳統產權主體虛置、產權模糊，使用、投資、開發集體資產存在體制障礙。村集體經濟組織成員對集體資產名義上是“人人有份”，實際是“人人無份”，不利于村集體經濟規范運轉。

二、村債深層分析

為了維持運轉、開展建設，很多村不同程度都出現了一些負債。這些小而散的“牛毛債”，就像一面鏡子，直接照出當前集體經濟發展過程中的困窘。

1.欲罷不能的建設債

近年來，國家對農村扶持力度越來越大，如新農村建設、農村道路、產業扶持、鄉村旅游、“三線三邊”環境整治等項目，都采取“國家給一點，市、區縣、鎮配套一點，村上自籌一點”的辦法來籌資解決。但是部分村集體經濟“空殼化”，無力出資配套，“一事一議”籌資籌勞在一些村難以開展，國家惠農資金利用成了“兩難”，有了項目就可能欠債。

從城關鎮村級賬面上看，多數村存在不同程度的債務負擔，多的上百萬元（包含隱性債務），少的也有一兩萬元。問起債務來源，其中一個原因還是農村建設負債。有的村實施道路硬化，政府財政一般實施獎補配套，中間缺口就需要村自籌。如城關鎮楊家村，多年前采取“一事一議”籌資籌勞方式建設了一些村級工程，而現行獎補政策只針對當年實施的工程，過往實施的工程一概不納入獎補范圍，導致60萬元的村級債務，因為村集體經濟實力差，只能掛在賬上逐年消化。實際工作中，有的村干部明確表態，由于集體經濟差形成歷史欠債，群眾對村“兩委”信任度低，類似村道這樣的基礎設施，通過“一事一議”讓農民籌資籌勞很難，要把項目搞起來，就不得不靠借錢搞建設。

2.讓人糾結的糊涂債

除建設負債外，另一些村級債務的產生，則是因為涉農政策或村集體經濟組織自身發展問題導致的，特別是一些歷史遺留下來說不清道不明的糊涂債，沒有人敢核銷，更沒有權利核銷，成了無法化解的“糊涂債”。

據賬面統計，有一種債務是歷史政策債：在稅費改革前，農民拖欠集體“三提五統”現象嚴重，為了收繳統籌費、農業稅，鄉鎮出臺要求干部工資與稅費收繳“掛鉤”和“一票否決”的辦法，一些村不得不借錢墊繳。雖然國家對這方面債務有過處理方案，但都是針對有發票、有依據的債務，“三提五統”形成的負債基本不在國補范圍之內，有的地方，借錢墊繳所形成的債務（多數是上繳至鄉鎮的“五項統籌”）甚至高達上千萬元。

同時，一些地方在對農村“三資”進行清理時，也發現有的村有賬外賬、債外債，少數村干部出門辦事，講派頭、比排場，花錢大手大腳，形成不少糊涂債。當地村干部坦言，農村“糊涂債”還是因為村集體經濟收支管理不嚴，缺乏有效約束。不少干部認為村級欠債屬于村民自治范疇，多一事不如少一事，管得越多越麻煩。同時，村民對村級開支中的不正常收支難過問、難監督，村民主理財、民主監督走形式走過場，這也給村級債務的清理和化解造成障礙。

3.村債控制“無奈債”

農村集體經濟發展出現債務本是正常現象，關鍵是對債務要有良性的監管、處置機制。現實中，部分村負債都是上級部門要求這樣那樣的升級達標活動形成的“壓力債”。如有關部門要求的“村部提升”活動，每村均需要投資50萬-200萬元進行村部工程建設，但上級配套一般不超過40萬元，余額全部需要村干部四處籌資甚至借債。上級的要求就是村“兩委”成員的任期目標，完不成則談話、調度，甚至“一票否決”。所以，村“兩委”成員不得不四處借貸。

要通過明確責任、先易后難、依法依規、分類處理的理性途徑，處理村級債務問題。上級要求建設的理應通過上級資金來解決，而不應增加村集體負債。同時村級組織作為這項工作的主體，要通過增收節支，盤活集體山林、水域、房產、土地等存量資產，以及處置閑置資產等方式努力化解配套資金和減少債務。

筆者建議，加大對農村財政投入力度，降低或取消農村扶持項目鄉村配套資金要求，在實施農村基礎設施建設、公益性事業發展時，堅持規劃先行的原則，做到量力而行、盡力而為，避免新增債務，提升村級組織化解債務的能力。同時，建立村級民主監督、鄉鎮會計核算監督、政府審計監督、網絡實時監督“四位一體”的村級財務監管體系，嚴控村級債務增長。

三、集體經濟發展淺析

1.問計改革求思路

如何破解農村集體經濟“空殼化”問題，各地都在探索。最近幾年，舒城縣城關鎮不少村村級債務在減少、集體收入在增加。細分析，不難發現，這些村經濟實力增強，關鍵還是靠改革。一是盤活存量，依托農村集體產權制度改革，夯實集體經濟長遠發展基石；二是做好增量，通過理順城鄉利益機制，搭建城鄉資源互動平臺，真正實現“以城帶鄉、以工促農”，政府做到讓利于村、普惠于民；三是加大資金扶持力度，減少村級在各項公共事業建設中的資金壓力；四是規范監管程序，實施工程建設、關系群眾生產生活等公共投資領域的招投標制度、審計結算制度，控制公益事業建設實際支出。

2.理清產權謀出路

在不少地方，尤其是經濟較為發達的城鄉接合部，以前村集體經濟組織之所以難以做大做強，一個重要原因在于集體經濟產權關系混亂，監管不力。

做大集體經濟這塊“蛋糕”，筆者認為，最有力探索就是明確主體責任，理順產權關系。通過盤活存量，實施集體資產股權量化改革，從體制上保證集體經濟做大做強。如“兩基達標”時形成的學校資產，因為教育體制實行合并轉，這部分由村集體投資、農民捐資形成的資產，在村小學撤并轉后，資產的所有權理應歸各村集體。同時，要充分尊重村干部在集體經濟保值增值過程中的歷史性作用，產權改革中要優先考慮村干部的股權結構和村“兩委”在資產管理中的薪酬體系，或者直接把村干部的薪酬體系與發展集體經濟效果指標緊密結合起來。

要做大做強村集體經濟，還要繼續穩步推進農村集體資產確權量化改革試點，在全面完成清產核資的基礎上，建立資產臺賬和資源登記簿，依法界定集體資金、資源、資產所有權，采取拍賣、租賃、置業、股份合作等方式，盤活農村集體閑置資產。

3.政策傾斜扶上路

應盡快制定促進村集體資產處置和經營的扶持政策。鑒于目前村集體經濟薄弱，發展基礎較差，加之村集體經濟組織承擔了本應由財政負擔的維持農村基層組織運轉和提供公共服務的職責，政府財政應加大對村集體經濟扶持力度，可以安排專項資金，整合各部門資金，支持村集體經濟組織為發展生產所必需的基礎設施建設、設備機械購置等，為增加集體經濟收入的項目提供政策支持，支持村集體經濟發展。比如，舒城縣城關鎮全面推廣的光伏發電扶貧開發項目，就是增強增大集體經濟實力的有效途徑和措施，把發展村集體經濟與精準扶貧工作有效地銜接起來，既發展了村級集體經濟，又使少數貧困戶脫貧有望，可謂一舉多得。

（作者單位：安徽省舒城縣城關鎮農村三資代理中心）