大國關系新變量：外交“野蠻人”的承諾兌現率

王鳴鳴

特朗普當選總統，美國外交政策的不確定性增強。讓許多國家領導人關注、擔憂乃至惶恐不安。特朗普上臺后，與美國經濟和國內就業有關的外交政策承諾兌現率會較高，而那些與這一主旨距離較遠又受到國際關系和國內制度制約的承諾，就會在執行中打折扣甚至被放棄。

特朗普當選美國總統，在美國國內引發持續不斷的爭議乃至抗議示威，而在美國以外，2016年11月13日，僅特朗普當選美國總統三天后，由德國和比利時提議，歐盟就召開緊急會議以協同應對特朗普當選；日本首相安倍普三干脆于17日就前往紐約面見特朗普，這樣超前“拜碼頭”的行為在國際關系史上十分罕見；而選后第一個給特朗普發去賀電的竟是美國的“頭號對手”俄羅斯總統普京，而非美國盟國的領導人……

這一切都表明，外交“特朗普變量”的影響是全球性的。目前，一場圍繞這一新變量而生成的外交風云，正在全球大國關系的“氣象圖譜”上漫卷，并正催生許多尚難預知的“新天氣”。

“特式”外交承諾：“美國優先”

世界各國領導人對美國大選結果的關注不僅由于美國在全球和地區事務中舉足輕重的地位和作用，更是因為當選總統特朗普在競選中誓言要對美國外交理念進行大刀闊斧的改造。果真如此的話，被改造的將是許多地區乃至全球政治經濟格局。

特朗普改革外交政策的承諾主要涉及以下幾個方面：

第一，不再支持以歐盟為代表的一體化進程、要求北約成員國進一步分攤防務經費、重新審議承認克里米亞是否為俄羅斯領土的問題、全面改善與俄羅斯的關系并與普京總統建立信任、重新談判“災難性的”伊朗核協議。

第二，要求日韓大幅提高美國駐軍費用的分攤比例、讓美國在亞洲的盟國承擔更多安全義務、廢除“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）、把中國列為匯率操縱國并對中國輸美商品征收最高45%的懲罰性關稅、重新談判北美自由貿易協定。

第三，制訂一個制止極端宗教主義傳播和影響范圍的長期計劃、徹底消滅“伊斯蘭國”等恐怖組織、恢復對以色列這一“正義與和平的力量”的支持。

此外，特朗普一些關于內政的主張同樣具有“外部性”，比如重建美國軍事力量、遣返非法移民、嚴格限制穆斯林進入美國、修建美墨邊境隔離墻、懲罰那些“離開美國只是為了利用美國的公司”，等等。

可以看出，特朗普外交理念的核心是“美國優先”，即“制定一個基于美國利益的外交政策”。

特朗普上述頗具沖擊性的政策承諾不僅全面顛覆了時任總統奧巴馬8年累積的外交遺產，甚至動搖了整個冷戰后時代西方世界的普世價值、同盟網絡和自由貿易的基石。因此，作為美國政界“局外人”的特朗普，在一些美國盟友眼中簡直就是“野蠻人”。

歐、俄、北美外交的變與不變

2016年4月，特朗普在華盛頓智庫國家利益中心就美國外交政策發表綱領性講演。他總結了冷戰后美國外交政策的五大缺點，其中包括資源過度透支、盟友沒有承擔公平的份額等。

總體看，這一綱領性文件不夠清晰、系統，甚至有些支離破碎，但“美國優先”作為主題貫穿始終。循著這個脈絡，可以對特朗普任職初期美國外交政策的變與不變作出一些判斷。

首先，歐洲是以美國為首的西方陣營中最重要的一環，美俄關系又是此次競選中最為引人注目的話題之一。

美國現在承擔了北約防務近70%的經費支出，從小布什到奧巴馬政府一直都在要求北約和歐盟擴大軍備、承擔更多的安全義務，特朗普的要求并不意外。

其次，美俄關系的改善已經被特朗普擺在競選中外交問題的最顯眼位置。2016年11月17日，特朗普在與普京通電話時表示，“不僅愿意使關系正常化，還希望在所有領域積極推動關系的發展。”

短期內，美俄關系的改善主要會表現在雙方不同層級官員的交流互動方面。然而也應看到，8年前奧巴馬新任總統時美俄關系“重啟”一度紅紅火火，兩年后即因一系列事件而夭折。所以，美俄關系要想獲得實質性改善，要么雙方都作出大的讓步（比如在烏克蘭和克里米亞以及歐洲反導系統問題上），要么美國徹底撒手歐洲，真正回歸孤立主義，而這些在短期難以做到。

此外，在北美洲，特朗普除了要驅逐非法移民和修建美墨邊境隔離墻外，還要求重新談判《北美自由貿易協定》（NAFTA）。

2015年，美墨雙邊貨物貿易總額達到5310億美元，墨西哥80%的出口流向美國。如果美國退出NAFTA，從全球范圍來看，墨西哥將是損失最為嚴重的國家。

在特朗普公開喊話的壓力下，美國福特公司已于2016年11月17日宣布放棄將在肯塔基州的工廠遷往墨西哥的計劃。墨西哥和加拿大已經表示要與美國重談協定，它們會在美國要求下作出讓步以換取美國不采取更為激進的措施。

亞太政策“去奧巴馬化”

特朗普對亞太的政策由于有“亞太再平衡”或“亞洲轉向”戰略而備受矚目。

與在歐洲一樣，特朗普要求日韓承擔更多美軍駐扎費用，日本現在已經承擔了近75%、韓國約為40%，經過討價還價，特朗普這個目標不難實現。

預計為了“去奧巴馬化”，美國關于“亞太再平衡”或“亞洲轉向”的表述將會淡出，或者被新的話語所取代。特朗普亞太政策的最大變化將是奧巴馬與亞太盟友苦心孤詣接近促成的TPP將會進入一個相對較長的“冬眠”期，這事關美國國內經濟，是特朗普必須兌現的承諾。

然而從中長期看，TPP還會以改頭換面的方式“復蘇”。這主要基于三個判斷：

其一，美國政府力推TPP符合其國家利益，即建立由美國主導的國際經濟合作機制、用經貿關系鞏固美國在亞太的同盟和準同盟體系，對中國起到某種制衡作用。

其二，現有TPP成員國可能會轉向東盟與中、日、韓、澳、新、印正在推動的區域全面經濟伙伴關系（RCEP），而這一機制美國并未參與其中。包括日本、澳大利亞、新加坡在內的亞太國家領導人已經向特朗普提示了這種可能性，雖然他們的提示威脅成分更多。

其三，實際上，由于TPP內部在勞工、環保、國企等方面的高標準以及外部的排他性，它并非一個傳統的貿易自由化協定，對美國這個主導該組織規則并已經跨過諸多高門檻的發達國家來說利大于弊。

預料在TPP“冬眠”期間，美國與TPP成員國雙邊自貿談判會比較活躍，以部分取代TPP功能并為其未來“復蘇”做準備。

中短期內中美經貿關系會遇到困難，中長期兩國經貿摩擦也會多于以往。

2015年，中美貿易額達5583.9億美元，美國是中國第二大貿易伙伴，第一大出口市場和第四大進口來源地，中國已超過加拿大成為美國最大的貿易伙伴。在這種情況下，作為中美關系“壓艙石”和“穩定器”的經貿關系一旦遇阻，其負面影響將是全局性的。

特朗普許諾重建美國基礎設施和增加就業崗位，這或對中國對美基礎建設和制造業投資，乃至中美雙邊投資協定（BIT）有正面作用。

由于特朗普政府戰略重心內向化，中美之間在南海、人權等問題上的矛盾可能有所緩和。

在朝鮮核問題上，特朗普有可能開啟與金正恩政府談判的大門，并希望中國發揮作用。如此，中美在朝核問題上可能會有合作。

中東，仍以反恐為核心

在中東問題上，特朗普明確首要任務是消滅“伊斯蘭國”及其他恐怖組織。美國未來對中東的政策將會以消除恐怖主義為核心，這與奧巴馬政府是一致的。

秉承共和黨鷹派的一貫主張，特朗普已經明確表示推進美國與以色列的關系。在競選期間，特朗普曾說若當選總統，將把美國駐以色列的大使館從特拉維夫搬至耶路撒冷，并承認耶路撒冷是以色列的首都。這與奧巴馬政府對以政策不同，得到了以色列現政府的贊賞。

巴勒斯坦民族權力機構在特朗普當選后發表聲明，表示要實現地區和平，必須建立以1967年停火線為邊界、以東耶路撒冷為首都的獨立的巴勒斯坦國。

可預料，特朗普政府對以色列反對巴勒斯坦建國的批評聲音會比奧巴馬政府小很多，但對支持以色列的政策還會比較謹慎，因為這可能使巴以沖突進一步升級。

關鍵是多少承諾將兌現

問題的關鍵在于，特朗普2017年1月就任后，其在大選中的政策承諾兌現率究竟會有多少，這既取決于其推進改革的決心和外交決策團隊的組成，也取決于美國的制度約束能夠發揮多大作用。

美國有學者統計，自1968年至2004年這36年間，候選總統許下的諾言中平均兌現率為67%。考慮到美國選民更為關注內政問題，對外交事務比較陌生，當選總統兌現外交政策的壓力會比較小，競選中特朗普就外交問題的表態與當時政策差距很大，兌現的難度也會更高一些。

現在，新的外交決策團隊正在形成，即將出任總統國家安全事務助理的退役陸軍中將邁克爾·弗林支持重新與伊朗談判核問題、加強與俄羅斯的關系以及加強打擊宗教激進主義的立場；被提名為美國中央情報局下任局長的邁克·蓬佩奧在安全領域被視為鷹派人物；預料即將出任國務卿的人選應該十分熟悉國際事務和外交政策，以補特朗普外交經驗的不足。

總體上，以特朗普為首的外交團隊的特點將是強硬而又務實。

另外，特朗普的一些對外政策承諾還會遇到制度性約束。

例如，他承諾將在出任總統的第一天就宣布中國為匯率操縱國，威脅要對中國商品征收最高45%的關稅。前不久，美國財政部還在半年報中明確拒絕將中國列為匯率操縱國，而對現有衡量標準進行修改非一朝一夕之事。即使被列為匯率操縱國，程序上下一步也須借助國際貨幣基金組織施加壓力。

還應該看到，美國對外政策的方向性調整自2008年國際金融危機之后奧巴馬政府上臺就已經開始。從伊拉克撤軍，在中東和歐洲實行“離岸制衡”戰略，削減軍費開支，都是美國戰略內向收縮的標志。

8年來，美國財政狀況不斷改善，經濟緩慢復蘇。但是，經濟復蘇和自由貿易所帶來的巨大財富未能惠及美國大多數中下層民眾，致使以特朗普為代表的非建制派的反對全球化、反對新自由主義經濟政策、反對“政治正確”的主張獲得大量渴望變革民眾的支持，使得民族主義和民粹主義在美國成功進行了一場“顏色革命”。

以“美國優先”為主旨的特朗普外交新政基本上圍繞貿易、移民、減輕國際義務等讓美國得實惠的思路展開，也反映了特朗普的商人特質。

所以，特朗普上臺后，與美國經濟和國內就業有關的外交政策承諾兌現率會較高，而那些與這一主旨距離較遠又受到國際關系和國內制度制約的承諾，就會在執行中打折扣甚至被放棄。

2017年1月下旬，候任總統特朗普將正式入主白宮，其外交政策“新桃”如何替換奧巴馬的“舊符”，令世界各國關注。一般來說，在國際關系中，大國政策的“可預期性”對于盟友或對手都十分重要，但是特朗普競選取勝本身就是“超常規”的，以其“圈外人”的商界歷練和決策風格，今后的世界也許要面對“不確定性”更多的美國外交政策。

（作者系中國社科院世界經濟與政治研究所研究員）

（何風薦自《環球》）