打造財政監督的“荊門模式”
——湖北省荊門市財政大監督工作紀實

●本刊記者 周 菲

打造財政監督的“荊門模式”
——湖北省荊門市財政大監督工作紀實

●本刊記者 周 菲

財政監督檢查局同志對業務科室檢查組重點檢查工作進行實地巡視指導

2014年5月8日，荊門市財政局召開財政監督改革動員大會，原財政局局長丁岱做動員報告

近年來，對于財政部門來說，“大監督”這個詞早已耳熟能詳。在從上到下的推動下，全國各地財政部門積極探索，形成了各有特色的大監督模式，湖北省荊門市財政局就是其中之一。從2014年開始，該局著手推動財政大監督改革。三年過去，我們看到，這一具有荊門特色的大監督模式逐步完善，走向成熟。

突破財政監督的瓶頸

財政干部存在重分配、輕監管的思想觀念；業務管理科室和財政監督專職機構各行其是，沒有形成工作合力；財政監督主要采取事后檢查，缺乏過程控制；監督成果沒有得到有效利用。這是幾年前荊門市財政監督工作面臨的現實問題，也是在全國具有普遍性的問題。談起大監督改革的初衷，荊門市副市長、原財政局局長丁岱認為，主要是基于兩個方面的因素：一方面，當時的財政監督已經遠遠不能適應財政管理的要求，面臨的各種問題都需要尋求解決之道，對財政監督模式、方式、機制進行改革已是大勢所趨。另一方面，紀檢監察職能調整以后，所有預算資金方面存在的問題，都由財政部門負主要責任，把財政監督工作推上了一個歷史的高度。因此，荊門市財政局黨組在專題研究和充分討論的基礎上，確定了“構建大監督格局，推進財政監督改革創新”的目標。

作為這場改革的總設計師，丁岱的改革思路十分明確：按照中央和省財政改革的部署，堅持“全面加強、統籌協調、規范有序、成果共享”的總體原則，強化“全員監督、全程監督、全面監督”的“大監督”理念，增強 “過程控制是最有效的監督”意識，進一步明確監督職責，整合監督資源，創新監督方式，構建預算編制、執行和監督相互制衡、相互協調的財政運行新機制。

改革之初，最首要的是頂層設計。《市財政局關于構建財政大監督格局的工作意見》（荊財監發〔2014〕106號）和《市財政局重點專項監督檢查操作規程》（荊財監發〔2014〕126號）兩個財政監督改革創新核心文件分別于2014年4月中旬相繼出臺，從制度上對構建財政大監督格局的目標要求和原則、運行方式、保障措施等內容予以明確，并對重點專項監督檢查計劃的制訂以及檢查的準備、實施、處理等方面作出了明確規定。

依據制度，再進行職能重組。在大監督格局中，由部門預算管理科室全面承擔從預算編制、執行到績效管理、監督及成果運用的主體責任。財政監督檢查局則承擔對財政大監督工作進行統籌、協調、組織和審核把關的責任，并對各業務科室監督工作進行再監督。財政監督檢查局的內設機構也適應大監督的需要進行了調整，設置了綜合科、制度科、檢查科、財政信息公開科四個科室。其中，制度科主要負責財政重點專項監督檢查制度的擬訂，以及協調、組織、實施、審理、復核、考評、匯總等工作，并負責指導各地的財政“大監督”改革。檢查科主要負責財政內部監督檢查、全市會計監督檢查計劃的擬訂，以及本局承擔或市局領導安排的財政重點專項監督檢查工作的組織、實施等。綜合科主要負責日常基礎性工作，以及配合局檢查科、制度科等業務科室開展監督檢查工作。財政信息公開科主要負責財政與編制政務公開相關工作。

對于業務部門來說，轉變觀念，接受并踐行大監督理念并不是件容易的事。剛剛提出這一改革目標時，有的業務科室的同志不能理解，片面認為財政監督是財政監督檢查局一家之責，與己無關。這些認識誤區讓大家彷徨遲疑，甚至出現抵觸的情緒，一時間，改革裹足不前。 “一把手”強有力的推動則讓改革的過程順暢許多。財政局成立了由局長任組長、各分管領導為副組長、各相關科室（單位）負責人為成員的財政大監督改革領導小組；局黨組親自參與財政大監督制度設計，并在財政局召開大會進行動員部署；財政局主要負責人先后四次親自組織局業務科室（單位）負責人專題研究討論財政大監督工作辦法，組織召開局業務科室（單位）負責人、監察科、法規科等多層面座談會，并征求縣（市、區）監督部門的意見。通過多次磋商，業務科室逐步轉變認識，形成每個科室（單位）都有監督職責、人人都參與監督工作的共識，堅定了財政監督改革和轉型的決心和信心。

除了觀念要轉變，對于新接觸監督檢查工作的業務科室來說，監督檢查業務水平也至關重要。2014年7月，財政局組織開展了為期3天的財政重點專項監督檢查培訓。此次培訓創造了近年來財政業務專題培訓的“四個之最”：業務培訓規格最高，原財政局局長丁岱親自作培訓動員；培訓內容最豐富，包含了財政監督管理八個方面的專題；培訓時間最長，培訓集中了3天時間，講授12課時；培訓對象最廣，市財政局所有的業務管理科室和局屬有管理職能的單位共計70多人參加了學習。這次培訓也在財政局掀起了一個學習監督檢查業務的高潮。財政局教科文科科長陶福遠的話比較實在：“財政監督檢查是一項業務性很強的工作，如果沒有過硬的業務知識，到被查單位后就會無所適從，好進不好出，直接影響監督檢查質量。為此，必須強迫自己認真學習業務知識，掌握過硬本領。”

大監督的執行效果還得依靠一套考核制度來檢驗。根據《荊門市財政局關于構建財政大監督格局的工作意見》、《荊門市財政局重點專項監督檢查操作規程》和《荊門市財政局工作目標責任制積分量化考核管理辦法（修訂）》精神，財政局制定了《財政重點專項監督檢查工作年度考評辦法》。考評對象為參加財政重點專項監督檢查的局屬相關單位、局內業務科室及個人。考評內容包括檢查質量的控制和檢查紀律的落實兩方面。年度財政重點專項監督檢查計劃完成后，除財政監督檢查局檢查組的工作完成情況由該局制度科考核外，其它檢查組的工作完成情況由財政監督檢查局組成考核組逐項計分、匯總。檢查人員的工作考核由各檢查組組織實施。財政監督檢查局綜合科科長趙月杰介紹，財政重點專項監督檢查工作作為監督管理的重要內容，納入到業務類科室（單位）業務工作年度考核。年度先進檢查組和先進檢查工作個人在全局通報表彰，并與局工作目標責任制積分量化考核和年度個人工作崗位責任制考核工作掛鉤。她向記者展示了一份2015年度財政重點專項監督檢查工作年度考評情況表，13個財政重點專項監督檢查工作檢查組的評分一目了然，分數從88.7到99.5不等。“通過考核制度，一方面引起了業務科室對大監督工作的重視，另一方面也激發了其工作積極性。”對于考核工作的成效，趙月杰十分認同。

兩線并行相互促進

所謂財政大監督，實際上就是通過日常監督和重點專項監督檢查的相互補充、相互促進，來達到全員參與、全程監督、全面監督的目標。

按照《荊門市財政局關于構建財政大監督格局的工作意見》，日常監督是業務管理科室（單位）結合自身職責和任務，對歸口管理預算單位執行財政、財務、會計等規定情況，實行的經常性審核等基礎性監督管理工作。重點專項監督檢查是指納入全局年度統一開展的監督檢查項目。荊門市財政監督檢查局局長宋克軍告訴記者，日常監督和重點專項監督這兩條線都是圍繞預算管理這個核心內容展開。一方面，通過創新開展重點專項檢查，既督促預算單位及時整改加強預算管理，主動上門對財政專項資金跟蹤問效，體現績效導向，過程監督，又要從共性角度研究體制機制問題，不斷修訂完善財政管理工作制度，促進日常監督管理水平的提高；另一方面，通過加強日常監管，及時發現在預算執行、資金管理等方面的漏洞，將比較典型、突出的問題納入重點專項監督檢查內容，提供線索，有的放矢，確保重點專項監督檢查在預算編制、執行管理中發揮出更大的促進作用。

在宋克軍看來，過程控制就是最好的監督。“財政監督功在平時，日常監督管理到位了，整個財政監督工作也就有了堅實的基礎。”他解釋道。因此，對于業務管理科室（單位）的日常監管工作，主要抓住三個關鍵點：一是要牢牢把握預算績效管理這條主線。加強對財政資金運行全過程的監管，對預算編制、執行和評價等全過程進行常態化監督，在預算績效管理中充分體現財政監督的具體要求，通過績效管理成效反映財政監督成果，做到項目編制有目標，執行有監控，結果有評價。在財政大監督改革的第一年，荊門市財政局就要求對市級預算安排的所有項目支出實行績效目標管理，覆蓋面達到100%。在市殘聯、住建委、教育局、科技局、水利局等5個單位、15個項目中開展了整體支出績效目標編報試點。市直全面開展了績效評價工作，涉及43個預算單位、66個財政項目和7.29億資金，其中，財政重點評價1.8億元，部門評價5.49億元。二是要充分發揮國庫動態監控系統作用。2014年，財政局制定下發 《市級財政國庫動態監控管理辦法》，采取“系統預警、分類核查、真實記錄”的方式，對每一筆國庫集中支付業務進行篩查、甄別、判斷，發現疑點或違規問題及時提示預警，并通過直接核查與移交核查進行調查、核實、糾偏。僅2014年，就累計監控過濾支付數據9萬條，監控金額達62億元，發現并退回不合規支付數據2220條。三是要確保各個對接環節的嚴謹規范。對科室之間需要相互銜接的工作事項，既要保證速度效率，又要確保嚴謹規范，做到無縫對接。例如，政府采購項目必須先經業務科室審核，重點審核采購預算、資金來源；采購辦要及時將結果反饋給科室（單位）。所有財政投資評審項目，必須由科室先提出書面委托。

對于日常監管和重點專項監督檢查的關系，財政監督檢查局副局長劉軍有個形象的說法：如果把日常監管比作“常規戰”，重點專項監督檢查就是 “攻堅戰”。那么，如何把這樣大規模的戰役打好，打出部門形象，打出部門威信？荊門市財政局的法寶是“四個整合”、“四個統一”。“四個整合”：一是整合項目。對財政內部所有重點專項檢查項目，進行全面整合，將財政監督工作與部門預算、政府采購、投資評審、會計管理、行政事業單位資產管理等工作有機結合。二是整合力量。整合全局力量，統籌開展重點專項檢查，強化業務管理科室（單位）的主體責任。三是整合資源。財政監督要與審計監督、專員辦監督等相互支撐，成果共享。四是整合時間。原則上每年開展兩次重點專項監督檢查，上下半年各一次，除此之外，不存在其他專項監督檢查。“四個統一”：一是統一計劃。各業務管理科室（單位）根據工作安排和日常監督管理情況，制訂下年度重點專項監督檢查計劃，由專職監督檢查機構按照避免多頭檢查和重復檢查的原則，整合檢查項目，明確檢查單位，匯總制定全局年度重點專項監督檢查計劃。二是統一方案。專職監督機構根據檢查工作要求，統一編寫檢查工作方案，重點包括檢查內容、方法、時間、人員分工、成果運用等五要素。實施檢查前，由專職監督機構組織進行針對性的輔導培訓。三是統一程序。按照操作規程，統一檢查文書和檢查程序，做到查前有檢查通知書，查中有檢查工作底稿、有檢查報告、有征求意見書及被查單位反饋意見書，查后有檢查結論和檢查報告。四是統一處理。重點監督檢查結論、檢查報告要送專職監督機構集中復核，對檢查中涉及的違法違規行為必須進行行政處罰的，由專職監督機構擬定行政處罰意見，送法規稅政科復核，按法定程序下達行政處罰決定書。

“荊門模式”的升級換代

“抓常態，管長效，突重點，履全域；聚合力，彰管控，探新法，創標桿。”這是原企業科科長熊雙舫對荊門市財政局大監督改革的認識。創新法，是不斷嘗試和摸索，建立與完善適應本地實際的大監督模式；創標桿，是打造財政監督的“荊門模式”，為其他地方提供經驗借鑒。三年來，梳理荊門市財政局大監督模式的發展脈絡，我們可以清晰地感受到，這一“荊門模式”每一年都在升級換代。

任何改革都是一樣，會經歷一個不斷修正和完善的過程。財政大監督改革也是一樣。在2014年財政大監督工作總結會上，原財政局局長丁岱對這項工作的評價是：過程艱辛，效果明顯。新的監督模式剛剛運行一年，雖然成效顯著，但一些問題也開始凸顯：重點專項檢查時間倉促、跨度太長，顯示組織的周密性不夠；檢查人員素質、檢查方法、檢查質量參差不齊，檢查能力和質量有待提升；財政財務管理政策的執行還需強化。為解決這些問題，在2015年重點監督檢查工作中，財政局開始了一些新的嘗試，如改進檢查形式，試行交叉檢查；均衡分配檢查任務，上下半年各集中組織開展一次檢查；適當拓寬檢查覆蓋面，檢查數量在2014年基礎上有所增加；科學整合檢查項目，確保一次檢查覆蓋多個內容；強化指導，提升檢查質效。

2016年,財政大監督的“荊門特色”更加明顯。一是突出了專項（項目）資金監督重點。2016年重點專項監督檢查的專項（項目）資金多達十余項，包括扶貧攻堅專項經費及項目管理費、大學生生活補貼及場租水電補助、計生事業費、教育信息化建設資金、城郊蔬菜產銷以獎代補資金、小額擔保貸款貼息資金、龍頭骨干企業貼息專項資金、高新技術企業獎勵、排污費等。二是拉長了檢查環節和檢查內容的覆蓋面。結合2016年財政專項（項目）資金實現項目庫和清單式管理創新要求，實施財政專項（項目）資金檢查，采取由里到外方式進行。即檢查某一項專項（項目）資金時，既要檢查財政歸口管理業務科室，又要延伸檢查預算單位。三是設計了監督者與被監督者的角色互換。對財政專項（項目）資金管理和使用情況的檢查采取財政業務管理科室之間交叉檢查方式進行。從財政內部看，業務科室作為監督主體，既為監督者，同時必須接受其他業務科室的檢查，又為被監督者。四是實現了財政財務法規及財經紀律等執行情況檢查的常態化。在強調檢查重點關注內容的同時，明確提出每一個檢查項目均要把非稅收入管理、政府采購管理、國有資產管理、會計基礎工作等財政財務管理要求以及以往開展財務票據、財經紀律執行等專項治理的內容都整合到具體檢查工作去，做到檢查關注內容既有側重，又能全覆蓋。

“我們的大監督模式并不是一開始確定以后就一成不變，而是每年根據現實情況進行調整和優化，慢慢形成富有荊門特色的大監督模式。我們也希望，這種模式能夠在全省乃至全國得到推廣，為其他地方的財政監督工作提供借鑒。”財政監督檢查局局長宋克軍告訴記者。

顯而易見的“三大轉變”

大監督帶來的變化也是顯而易見的。財政監督檢查局局長宋克軍將這種變化總結為“三個轉變”：從被動監督轉向主動監督，工作重心放在決算批復和監督管理上；從過去單一的事后監督，將監督關口前移，延伸到事前和事中，貫穿于預算編制、執行和決算的各個環節，實現對財政運行的全過程、全口徑、常態化監督；從“各人自掃門前雪”轉變為主動承擔一體化責任，各部門預算管理科室從被動配合到積極支持和參與，主動學習各類財政政策，樹立了全面承擔財政監督的主體責任意識。

據統計，三年來，荊門市財政局共組成42個檢查組，抽派146人（次），對市直113家行政、企事業單位進行了重點檢查。處理相關責任人員22人，向組織部門和紀委監察機關提供“為官不為”及違規問題線索7條。檢查結果將及時向市委、市政府報告，向審計、紀委監察等有關部門通報。并作為政府采購、行政事業單位資產處置等的直接依據，作為下一年預算編制、單位評先表優及市級有關獎勵政策兌現的重要參考依據。在宋克軍看來，這場改革不僅取得了直接的、豐富的檢查成果，更重要的是在推動財政、財務管理、干部隊伍建設等方面也有新的收獲。

在檢查過程中，各業務科室充分了解了部分預算管理單位的現狀，掌握了大量第一手資料，并針對問題提出了改進措施，解決了過去監督與管理脫節的問題，實現了財政管理與監督高度融合。宋克軍舉了一個例子：2015年11月，結合前期財政重點專項監督檢查整治中發現的問題，財政監督檢查局根據荊門市《關于“為官不為”行為實行問責的辦法（試行）》要求，制定并出臺了《市財政局財政監管中發現“為官不為”問題線索移交辦法》（荊財監發【2015】331號），重點監管預算單位濫發錢物、私設“小金庫”等不執行財經紀律、法規的十種行為，以進一步強化執紀和監管的雙重主體責任，深化財政監管成果運用。

經濟建設科開展重點專項監督檢查

社保科科長陳天翔將大監督改革的成果總結為“三減兩增一消除”。“三減”是指：減輕被檢查單位的負擔，減輕財政部門自身工作量，減輕科室責任壓力；“兩增”是指：增加了財政部門內部之間以及財政與被檢查單位之間的交流，增加了知識儲備；“消除”是指消除與被檢查單位之間的隔閡。毫無疑問，對于被檢查單位來說，與其說是接受檢查，不如說是邀請專家為本單位“把脈治病”。2015年，財政局歸納梳理了近年來財政大監督檢查和明察暗訪中發現的財經紀律執行中遇見常見的關于津貼補貼發放、私設 “小金庫”、公務接待費管理、差旅費管理、會議費和培訓費管理、票據管理、其他管理等七大方面問題，印發《常見違反財經紀律問題及相關政策解答》，給市直300多家單位的領導和財務人員用以宣傳解答政策，督促各單位在日常財務工作中更好地遵守財經紀律。這一做法得到省財政廳肯定并在全省推廣，市直各部門單位領導和廣大財務人員也給予了高度評價。

監督檢查局審理復核小組對業務科室提交的檢查報告進行審理復核

通過實戰練兵，檢查人員對自身財政政策、財務會計等專業知識也進行了全面檢驗，倒逼大家自我加壓，學政策、學業務、練能力，培養了一批政策功底深厚、業務素質過硬、工作能力扎實的監督干部。各業務管理科室（單位）在實施檢查過程中，主動承擔主體責任，為預算單位減輕負擔服好務，還充分展示財政部門轉變工作作風的成果。正如財政局辦公室主任黃永貴所感嘆的：“通過監督檢查，我的收獲不僅僅是業務知識的提高，當你以一種‘我是來服務的，我要服好務’的心態來對待自己的工作和事業的時候，我想沒有什么會成為你前進的絆腳石。”■

（本欄目責任編輯：周菲）