統籌資金支持精準扶貧的路徑選擇探究

●陳 靜

統籌資金支持精準扶貧的路徑選擇探究

●陳 靜

統籌財政專項資金支持精準扶貧這一課題，是新形勢下集中力量打贏扶貧攻堅戰的現實選擇。本文通過對目前資金統籌實際操作過程中存在的制度瓶頸、機制缺陷、流程問題進行分析，剖析由于統籌機制缺陷引發的投入盲目性、不平衡和效益低等諸多矛盾和問題，提出解決“為誰統籌、統什么、怎么統、統籌難”等一系列問題的路徑和方法，并從資金投入方式、投入模式、制度突破和機制建設上提出了一些措施建議，以期為當前的精準扶貧工作提供借鑒。

統籌資金 精準扶貧 頂層設計

一、引言

統籌資金支持精準扶貧這一思路，其框架設計就是以精準扶貧為平臺，將分散于各部門管理的專項資金通過統籌使用的方式，與當前精準扶貧任務進行對接，這不僅是對多年來專項資金使用模式的理論突破，更是當前集中力量，打贏扶貧攻堅戰的現實選擇。不可否認，在目前精準扶貧的大背景下，統籌使用資金無論是政策上的支持，還是投入的財力，相比以往，規模空前。但是，由于統籌模式的不成熟，導致資金統籌在實際操作過程中暴露出來的問題也日益突顯，有的是舊體制上的制約，有的則是新的統籌機制缺陷形成的問題。因此，客觀分析統籌資金支持精準扶貧過程中存在的難點，探索對策和改進路徑是當務之急。

二、當前資金統籌使用支持精準扶貧面臨的問題

（一）體制障礙制約著資金統籌使用流程的建立

1、分部門專項預算是縣級統籌的瓶頸。也就是說，關于精準扶貧，地方要圍繞脫貧任務作規劃，而部門項目資金的爭取要圍繞條塊分割的部門思路走，這是目前的預算體制決定的。由于精準扶貧是一項龐大的系統工程，涉及千家萬戶，不僅整體規劃需要超前設計、科學合理，更要做到規劃精準，一戶一策，才能發揮資金統籌使用的效益。而讓部門專項資金的爭取圍繞精準扶貧的思路走，就需要從現行的預算分配體制上進行突破，新的流程才有可能建立。

2、管理主體不變致使統籌使用的通道并未打通。由于專項資金的監管主體沒有發生變化，按照“大類間統籌、大類內打通”的資金統籌使用原則，很多項目資金不能超越類級科目使用范圍，只能在項目規劃之初謀求項目間的統籌設計，也就是說，打醬油的錢依然不能買醋，縣級統籌就變成了形式上的項目“拼盤”，政府雖然能夠集中一定資金量，但未必能與精準扶貧的實際需求相匹配，在資金的使用上，始終還是圍繞上面的規定，分配和監管難以突破舊的流程和慣例，這就給統籌資金帶來許多難以突破的制度性障礙，在面臨資金主管部門和審計部門的雙重壓力下，統籌使用依然舉步維艱。

3、資金統籌監管層面還存在很多問題。一是現行的國庫集中支付制度不允許設立統籌資金專戶，統籌資金的管理流程仍然是部門操作，這樣增加了統籌規劃對接和統籌資金落實到位的難度，“多個池子進水、一個龍頭放水”，很難真正落實到位。二是項目安排上的矛盾。統籌項目的安排考慮的是扶貧大局，是集中財力辦大事，與部門事業發展的連續性和系統性安排在資金上就出現矛盾，部門的系統規劃被打破而讓位于統籌使用，這也是部門資金不想被統籌的原因。三是資金統籌使用后，為了使項目和資金更切合扶貧實際，實施中難免有變更的需要和可能，這就給實際報賬和應對審計、檢查工作帶來了一定的難度，讓部門處于兩難，這也是當前部門專項不敢統的原因。

（二）機制缺陷導致統籌資金支持扶貧效益低下

1、重公共投入輕到戶脫貧舉措。事實上，各地在扶貧實踐中，對于扶貧領域的思路，首選的是解決水、電、路等基礎設施建設，在扶貧基礎設施投入方面明顯大于扶持農戶增收方面的投入。特別是目前，推動精準扶貧的資金使用仍然以政府為主導設計的統一投入模式，統籌用于村出列、戶脫貧的資金在項目的設計上，大多數還是以解決基礎設施方面的投入為主，而用于戶脫貧方面的資金依然是極少部分，能夠統籌用于精準扶貧到人到戶的資金極其有限，限制了貧困戶發展的空間。

2、單一的扶持模式與千差萬別的脫貧需求形成矛盾。由于不同貧困戶在貧困表現、貧困根源、貧困特點和減貧需求等方面存在明顯區別，因而精準扶貧投入應該針對貧困戶的具體情況提供針對性的幫扶資金。但實際工作中，幫扶措施幾乎無一例外地集中在少數幾項種植業或養殖業品種上，而更多、更有效的增收渠道受政策設計單一的影響而難以覆蓋。受幫扶模式的制約，貧困戶只能在傳統產業中掙扎，很多貧困戶受制于這種幫扶模式，可能永遠也無法實現減貧的目的。

3、易地搬遷的剛性政策設計與貧困群體意愿存在距離。其實農村居住環境改善包括滿足生活起居和農副產品生產的雙重功能，是庭院文化和鄉土文化的一個集合體，而拋開農戶參與的易地扶貧搬遷工程，更多考慮的是生活起居而讓農戶遠離生產環境，也沒有考慮農戶對住房的心理需求，“老屋情節”這種自成一體的生活方式，使得政府在易地搬遷上的大量投入可能面臨農戶不認可的尷尬境地。

4、重生產環節輕市場培育成為共性。目前，絕大多數針對貧困戶的產業幫扶措施依然是將生產環節作為扶持重心，對市場環節建設缺乏投入。幫扶活動更多關注的是生產環節中的規模生產，而實現收入的責任依然留給貧困戶自己，而貧困戶對產品的市場對接、盈利與否、盈利實現方式以及產品的消費群體更為關注，更希望得到市場營銷方面的幫扶，把現有產品更好地賣出去。對市場的把握恰恰是這一群體的弱項，而扶貧投入在這方面明顯不足，增產不增收的潛在矛盾制約著貧困戶發展生產的積極性，扶貧投入的效益大打折扣。

5、產業扶貧依然是大戶受益。在產業發展方面，貧困戶無論是技術上還是管理上，都是無法彌補的短板。貧困戶發展產業，必然會依附大戶才能生存，而讓大戶帶動貧困戶，必然把資金投入給懂技術、懂市場的產業大戶和專業合作社，使這些產業發展起來，帶來較好的市場經濟回報，但是，由于貧困戶與經營主體之間沒有明確的可供操作的盈利共享機制，無法保證貧困戶到底能夠從哪些環節獲得多少收益來實現減貧。所謂的“公司＋農戶”或者“大戶帶動”模式，在很大程度上讓有限的扶貧資源讓渡了一部分給產業大戶，貧困戶已經淪為單純的簡單勞動力或原料供應商。

三、扶貧資金縣級統籌使用的路徑選擇

（一）圍繞扶貧作規劃，解決“為誰統籌”的問題

要把支持精準扶貧作為資金統籌的方向。在這個問題上，堅持圍繞精準扶貧總體規劃，突出“村出列、戶脫貧”目標，以鄉鎮政府為主體，科學編制貧困村、貧困戶精準扶貧項目規劃。重點聚焦產業發展、易地扶貧搬遷、基礎設施、技能培訓、公共服務等重點項目。堅持把貧困群眾持續增收作為一個核心，在此基礎上，著力解決制約近期和長遠發展的突出瓶頸和短板，特別是安全飲水、電力保障、通村道路、危房改造、易地搬遷、生態保護、富民產業、整村推進、教育扶貧、醫療衛生、鄉村文化、勞動力培訓、村級建設等領域，讓統籌資金沿著這一方向發力。

（二）圍繞脫貧選項目，解決“統什么”的問題

由縣級政府牽頭，依托扶貧規劃，在下一個扶貧年度開始前，對各鄉鎮扶貧幫扶方式和統籌建設項目進行收集分類、篩選和會審，建立統籌項目庫。兼顧扶貧需要和資金可能，組織扶貧專家庫成員集中會審，從項目庫中確定下年度統籌資金投入的支持重點和項目平臺，做到“精準滴灌”。要根據貧困戶所處的實際環境和優勢，嘗試和支持新興產業和新興減貧手段，包括訂單農業、電子商務、鄉村旅游、休閑農業、產品加工、鄉村勞務、政府購買服務等。

（三）圍繞流程建機制，解決“怎么統”的問題

一是要建立資金統籌使用機制。就是要解決資金統籌的目標任務、基本原則、資金范圍、重點投向、方式方法、監管和保障措施這些方面的問題。縣級政府要對扶貧資金的籌集和使用提出實施意見，為統籌資金提供程序上的保障。二是要建立協調會商機制。探索設立資金統籌專門機構，專事統籌日常工作。從年度扶貧規劃項目落實入手，由專門機構協調，按照項目主體責任，將項目所需資金與部門進行對接，確定部門對上爭取資金方向；重大問題召集聯席會議商討，對有爭議的資金和項目進行集體會審；依據會審確定的項目，明確扶貧專項資金統籌使用方案，作為縣級資金統籌使用的法定方案執行，并將方案對社會公開，接受全社會監督。三是建立財政投入增長機制。建立與精準扶貧相適應的財政扶貧資金投入增長機制，縣級財政按照年地方公共財政收入增長的一定比例做專項預算，重點用于貧困片區、貧困村、貧困戶精準脫貧。四是健全項目資金監管機制。堅持和完善扶貧項目申報制、公示公告制、檢查驗收制、扶貧資金報賬撥款制和審計檢查制，發揮紀檢監察、審計等部門作用，堅持每年組織一次扶貧資金審計檢查，及時發現問題，依法依規懲處，確保扶貧資金高效、安全運行。

（四）圍繞任務抓考核，解決“統籌難”的問題

一是主體責任量化。將統籌資金的對上爭取、統籌項目實施的監管和服務等各項指標細化，落實主體責任，形成“政府主導、部門聯動、鄉鎮主抓、村級實施”的資金統籌使用環境。縣、鄉、村三級聯動，把政府主體責任和部門 “一把手”負總責的考核機制落實在日常工作中，用主體責任推動統籌資金落實到位，扶貧項目實施到位。二是環節監管到位。依據統籌方案規劃的內容，統籌機構會同項目責任單位，在各項目區巡回督辦項目進度和實施效果，年底組織驗收，審計部門跟蹤審計，確保統籌資金使用的預期效果不打折扣。三是獎懲激勵約束。將精準扶貧資金統籌納入政府整體工作考核體系，建立月檢查、季督查、半年觀摩、年終考核的全過程考評機制，考核結果作為部門年度評先表優和領導干部綜合考評的參考依據。

四、扶貧資金統籌使用在頂層設計上突破制度瓶頸的建議

（一）探索分類投入方式

實行貧困村、貧困戶分類機制，整合資源，對不同類別的貧困村和貧困戶實施不同類別的減貧支持政策，制定扶持標準，分類兌現。對于不宜歸類分項的增收措施，建議按照減貧成效和收入增幅實行獎補。

（二）在資金的使用上要給予基層一定的調整空間

鄉（鎮）甚至貧困村情況各不相同，減貧需求各異，給予其在實際操作中一定的資金調控空間，以提高縣、鄉（鎮）和村級干部的工作積極性，有利于探索更加符合實際也更有效的精準扶貧模式。確保專項扶貧資金到村到戶解決貧困問題，也避免個別地區和部門借此擠占挪用扶貧資金。

（三）提高扶貧項目中產業發展占比

凡是扶貧資金實施的項目，必須強調扶貧戶受益，確保其扶貧項目的屬性，不能當成單一的產業發展項目來實施。而所有產業扶貧項目不能只有生產發展規劃，必須強調貧困戶所占份額，以實現增產增收，帶動脫貧。在推行“公司＋農戶”、“大戶帶動”等產業扶貧模式的同時，必須要明確提出貧困戶的盈利模式，不能把貧困戶淪為簡單的勞動力和原材料提供者。

（四）增收與保障扶貧模式并重

結合農村貧困群體實際，將開發式扶貧與保護式扶貧相結合，轉變扶貧到戶理念，以構建農村社會保障安全網為主要內容的保護式扶貧與扶貧項目為依托的開發式扶貧模式相互依存。

（五）專項預算逐步讓位于一般預算

目前，貧困縣專項資金的投入模式和投入方向都是來自于上級政府和部門，縣級政府要站在地方的角度來謀劃縣域范圍內的資金投向，對一個地方的發展進行整體規劃，并協調條塊分割的部門共同推進，難免會出現與資金及政策規定相矛盾的問題，如果能從省級以上層面進行資金整合，則可以徹底解決統籌資金支持精準扶貧的后顧之憂。

（六）統籌使用的制度銜接及早到位

從目前的統籌試點來看，各項專項資金管理辦法始終是資金整合難以逾越的一道坎。當前，各省要求縣級搞好資金統籌，但大多還是在原有的制度框架下運作，并沒有突破專項資金已有的管理辦法。盡管審計部門就統籌使用下達了專門的支持文件，但審計的參考依據依然是原有的制度和法規。所以推動中央和省一級盡快清理并修訂各類專項資金的管理辦法，建立部門支持統籌使用資金的負面清單制度，才能真正消除地方政府不敢統、不能統、不愿統的制度障礙。

（七）盡快形成權責對等的統籌機制

目前，精準扶貧的資金統籌責任在縣級，脫貧的責任也在縣級，這就需要從舊有的制度體系中給縣級明責的基礎上充分賦權，特別是在資金投入方向、扶持模式、監管流程等方面，發揮縣級貼近基層優勢，用好用活統籌資金。探索建立縣級統籌專戶，將可統籌的資金直接納入專戶，統一規劃，統籌使用，真正做到“多個池子進水、一個龍頭放水”，為精準扶貧營造一個良好的資金統籌使用環境。■

（作者單位：湖北省竹山縣財政局）

鄭瑞強，王英.精準扶貧政策初探[J].財政研究，2016，（02）.

（本欄目責任編輯：王光俊）