績效預算管理實施路徑的若干思考
——以江蘇省蘇州市為例

●黃濟美 馮 俊 成濤林 張年榮

績效預算管理實施路徑的若干思考
——以江蘇省蘇州市為例

●黃濟美 馮 俊 成濤林 張年榮

自2009年起，江蘇省蘇州市財政局進一步深化預算績效管理，初步實現績效管理和預算管理的有機結合，建立了全過程預算績效管理的模式，但在改革過程中仍存在部分問題亟待解決。本文通過深入研究國內外績效預算管理方法和模式，借鑒發展和改革的先進經驗，結合蘇州市實際情況，對蘇州市績效預算管理實施的路徑選擇提出建議，以有效推進政府行政體制改革、政府轉變職能，提高公共管理能力。

預算管理 績效預算 實施路徑

為貫徹以結果為導向的預算管理方式，從2000年起，我國充分借鑒發達國家預算管理經驗，正式開始推進績效預算改革。在此背景下，各級政府紛紛開始構建具有自身特色的預算績效管理模式。江蘇省蘇州市自2009年起相繼出臺 《蘇州市財政支出績效評價實施意見》和其他相關制度文件，深化預算績效管理，逐步形成績效目標申報、績效跟蹤、績效評價、評價結果應用的全過程績效管理模式。但如何更好地將績效管理和預算管理相結合，真正將績效目標和結果作為預算編制的依據，實現根據績效配置財政資金的目的，依然是亟待解決的問題。

一、績效預算相關概念及理論基礎

預算績效是近年來公共管理領域的新興概念。預算是指按照預算法規定程序管理的公共資金,而績效包括“績”和“效”兩個部分，即產出和效果，預算績效等同于公共支出的產出和效果。

關于績效預算目前尚沒有統一的定義，學界對此有不同的看法。本文認為績效預算是以政府戰略規劃為起點，以績效為主線，以制定年度績效計劃、編制績效預算、預算執行績效監控、績效評價和績效審計、評價結果應用為主要環節的預算全過程管理新模式。

預算績效和績效預算強調的重點不同。預算績效強調事后績效的評價，是“先給錢、后看花錢的效果”，即在分配預算的基礎上關注績效、評價績效；績效預算則強調根據績效來編制預算，是按照“辦事的效果給錢”，是將資金分配與績效緊密結合的預算系統。但預算績效與績效預算又存在相應的聯系，簡單而言，預算績效評價機制是績效預算改革的充分必要條件。充分性要求預算績效評價立足現實,完善評價體系,夯實績效預算改革的基礎;必要性要求預算績效評價面向未來改革需求,結合部門預算管理流程,由績效結果披露過渡到績效結果運用。

以績效預算為評價導向,以預算資金為評價對象,形成“預算績優度”為總目標,“預算配置、執行與決算績效”為內核的目標體系；劃定收入與支出預算為評價范圍,圍繞績效目標體系,科學界定共性與個性指標的內涵,構建評價指標體系的規則框架，集成指標之間的多重勾稽關系,提供評價標準的實際測度途徑與實現方法,設計恰當的評價模型；規劃預算績效評價結果運用、指導未來預算資金配置的策略。預算績效與績效預算的邏輯關系見圖1。

圖1 預算績效與績效預算的邏輯關系

二、全面推進績效預算管理的必要性

一是有利于提升預算編制的科學性、準確性。績效預算強調以績效為導向編制預算，即在編制預算之前先明確部門或項目的績效目標。績效目標是全過程績效預算管理的基礎和起點，通過目標審核，可以強化預算管理，從源頭上提升預算編制的科學性和準確性。

二是有利于轉變政府職能,提高政府效能。績效預算關注財政資金的使用效益,有利于政府聚焦提供公共服務，厘清政府與市場的關系，準確定位政府職能。通過實施績效預算，建立以目標為導向的預算管理模式,將政府有限的資源運用到提供更優質的政府公共服務中去，從而促進高效政府建設。

三是有利于緩解財政收支矛盾,優化支出結構。績效預算要求預算部門申請每項支出都要明確工作目標、達到工作目標所需成本以及可以量化考核的工作績效指標等，從而大大強化政府及其職能部門的預算資金使用責任，有效避免在資金申請和使用上的盲目性，從而優化支出結構，緩解財政的支出壓力。

四是有利于提高財政透明度,降低行政成本。實行績效預算后,政府及其職能部門的預算、決算、績效評價結果以及行政成本等社會高度關注的財政信息需全部向社會公眾公開，財政的透明度將大幅提高。這就嚴格要求政府職能部門強化預算管理，使部門的不合理支出得到有效控制，行政成本將回歸到合理的水平。

五是有利于推動政府決策的民主化、科學化進程。在績效預算制度下，一個部門的預算是根據它所要完成的職能，按投入產出最大化原則組織資源配置，并設有可量化的考核指標。績效預算導致了部門責權對等，可以促進政府必須改革現有的管理模式，同時又推進了政府治理的民主化和政府決策的科學化進程。

三、蘇州市績效預算改革現狀及存在的問題

蘇州市財政局根據財政部、江蘇省財政廳關于推進預算績效管理的有關要求，自2009年起先后出臺《市政府關于批轉蘇州市財政支出績效評價實施意見的通知》、《蘇州市財政資金績效管理操作規程》、《蘇州市預算績效管理委托第三方評價指導意見》等政策性文件，初步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程績效管理模式。蘇州市全過程績效管理模式主要有以下五個特點:

一是以績效目標為導向，著力提升預算編制的科學性和精準性。在預算編制過程中，重點關注項目績效目標申報、審核和批復管理，經批復的績效目標作為績效跟蹤和績效評價的依據。預算完成后以績效目標為主要內容，對其實現程度進行客觀的評價，使預算績效目標貫穿于全過程預算績效管理各個環節，充分發揮其在預算績效管理中的重要作用。突出績效目標導向、加強指標庫管理、健全績效目標論證，從而完善資金結構，提高預算編制的科學性,使績效目標與預算編制有機融合，與預算資金實現更高程度匹配。

二是以績效評價為核心，著力提升預算資金使用的政策性和效益性。在有序擴大財政支出項目績效評價范圍的基礎上，不斷拓展績效評價的方式方法。一是對專項資金開展為期三年的重點評價，做好對專項的中期評估，著力推進重點領域、重點項目尤其是重點民生項目的績效評價；二是開展項目的事前評價，通過對項目的成本效益分析，優化財政支出結構，提高財政管理水平；三是推進政策評價，通過對項目評價的延伸，對項目的政策開展評價，為財政政策調整提供參考依據。

三是以結果應用為保障，著力提升預算資金安排的合規性和約束性。把績效評價結果應用作為預算績效管理的落腳點。一是將評價結果運用到預算日常管理中，作為加快預算執行進度、改進預算管理、提高公共產品質量和公共服務水平的重要依據；二是將績效評價結果與預算安排進行有機結合，將評價結果作為以后年度項目預算安排的重要依據；三是將評價結果形成書面報告上報市人大和市政府，結合預算、決算公開要求，在主要媒體上公布項目評價報告內容和評價結果，接受社會監督。

四是以協調合作為基礎，著力提升績效管理系統的協調性和透明度。健全財政內部組織協調機制、完善財政部門與預算單位溝通機制，強化財政為預算單位服務的意識，加強財政與預算單位的溝通，協調單位財務與項目業務處室的配合，理順工作關系，為績效管理工作營造良好環境。預算單位高度重視預算績效管理，切實加強組織領導，建立組織機構，明確工作職責。各主要單位均成立了專項資金預算績效管理領導小組，全面負責績效管理的組織與實施，有效促進預算單位增強主體意識和績效責任。

五是以績效信息化為手段，著力提升預算績效管理的系統性和規范性。將績效管理嵌入到預算編制系統中，實現預算績效管理全過程控制。將績效管理和預算編制結合起來，在信息系統中同步實施績效目標的編制、申報、審核、批復，及時反映項目績效評價、專家意見、評價報告等內容，為預算績效管理提供信息支撐；建立財政部門統一組織領導、預算部門具體實施、專業機構支持配合、社會各界廣泛參與的領導工作機制和監督制約機制；建設市級專家學者庫、中介機構庫、共性指標庫，著力解決績效管理重點和難點問題。

目前，蘇州市的預算績效管理已取得了一定成績，但還存在諸多有待破解的問題，影響了預算管理的成效和改革的推進。概括起來，突出的問題主要表現在以下幾個方面:

一是績效目標編制滯后。在實際執行過程中，由于時間緊、任務重、人手少，部門預算編制之時，根據項目匡定資金總額居多，但績效目標一般不明確、不清晰，大多數滯后。

二是績效未能及時跟蹤。對于分期支付資金的項目，無法實現績效跟蹤與支出進度有機結合、資金支付與績效跟蹤結果有效掛鉤。財政部門還沒有真正做到根據項目實施進度、績效運行及糾偏情況支付財政資金。

三是績效評價結果應用不夠充分。績效評價結果與預算編制結合度不高，專項資金評價結果對專項資金制度修訂影響力不大，績效評價結果的問責力度不大，績效評價結果的信息公開尚處于試點階段。

四、國內外績效預算改革啟示與借鑒

2003年開始，國內各個地方陸續開始對預算績效管理改革進行探索，逐漸形成各自特色。通過分析廣東、上海、海南等地績效預算改革做法，結合蘇州市實際，當前改革的整體趨勢：一是績效管理逐步從事后的評價向事前、事中管理前置推進；二是績效評價指標體系不斷完善；三是績效評價結果應用范圍不斷擴大；四是探索構建預算管理信息系統。

國外幾種比較有代表性的績效預算模式，包括美國模式、英國模式和新西蘭模式，根據我國的實際情況，總結三種模式可供借鑒的經驗包括：一是績效預算改革需要循序漸進，逐步推進；二是需要逐步深化預算管理改革，健全系統、規范的管理制度；三是需要逐步形成完善的績效評價體系，推進現階段的預算績效管理；四是需要構建有效的激勵制約機制，強化支出機構的責任和動力。

五、蘇州市績效預算管理實施的路徑選擇

2016年，蘇州市出臺了《關于推進蘇州市績效預算管理的實施意見的通知》，借鑒國內外推行績效預算管理的做法，結合蘇州市實際情況，逐步推進績效預算的試點工作，結合部門職能、部門戰略規劃、中期預算、年度目標及預算、績效監控、績效評價、結果應用的路徑，本文作出如下建議：

第一，建立規范的績效預算管理架構。強化預算編制的科學性、系統性，從政府“三定”方案和戰略部署分類梳理，到預算部門職能職責的編制事項，再到市委市政府重點工作部署，建立“工作職責—部門項目—財政項目”三個層級的績效預算管理結構。

第二，設定合理的預算績效評價目標。在編報部門預算或項目預算時,部門(單位)要明確預算績效目標,預算下達后不得更改;如特殊情況需要調整的,要予以說明并報上級財政部門同意。同時，部門(單位)要在五年規劃的指導下,適時設定長效目標。

第三，建立科學的預算績效評價指標體系。啟動以財政支出項目為核心的共性指標研究，針對預算績效管理范圍內的項目設計共性化指標體系，著力推進財政支出項目分類研究、績效評價共性指標研究和績效評價標準建設。

第四，實行嚴格的項目全程跟蹤管理。按照項目績效運行監控的要求，對財政支出項目進行全程跟蹤管理：一是要規范項目分類，細化項目內容，健全完善項目信息；二是構建項目全程跟蹤管理機制，基于項目管理的要求，架構完成項目庫管理系統。

第五，完善預算執行監控體系。完善預算執行監控體系，要從三方面著手：一是要健全財政績效運行監控機制，改革財政支出執行管理考核模式；二是要完善部門績效執行監控機制，加強對部門預算執行績效情況的跟蹤監控；三是要實行績效預算執行即時動態監控。

第六，逐步建立財政績效評價的信息收集網絡和預算績效數據庫。一是克服制度障礙,在不危害國家信息安全的前提下實現信息公開、共享;二是大力推進政府與企業信息化進程,建設完備的財政管理信息系統;三是要發動社會力量,開展數據處理軟件的設計與開發,以提高數據處理的效率。

第七，完善績效預算監督與績效評價體系。依托第三方評價機構，構建部門自評價與財政重點再評價相結合的績效評價新模式。財政負責制定績效評價管理辦法和相關評價指標，建立完善專家庫、第三方評價管理辦法，各部門結合自身實際制定自評價管理辦法和相關評價指標。

第八，加大績效評價結果反饋與應用。一是要強化績效評價結果的應用，制定相關的績效考核實施辦法；二是要完善績效問責辦法，進一步明確和規范績效問責的情形、方式、程序；三是要建立績效監督評價結果公開制度，制定績效監督評價結果公開辦法。■

（作者單位：江蘇省蘇州市財政局）

[1]王海濤.我國預算績效管理改革研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.

[2]吳俊培.績效預算研究[J].中共南京市委黨校學報，財政監督,2007，（11）.