企業經濟責任審計“三維”管控體系構建
——基于大型國有企業的實踐

●倪志偉

企業經濟責任審計“三維”管控體系構建
——基于大型國有企業的實踐

●倪志偉

本文針對經濟責任審計當前存在的一些瓶頸問題，基于工作實踐，闡述了如何從時間、質量、責任三個維度構建經濟責任審計全方位管控體系，通過實行時間節點管理提升經濟責任審計時效性，通過質量全面控制為經濟責任審計發揮成效提供基礎，通過責任管理保證經濟責任審計的權威性。

經濟責任審計 全方位管控體系

經濟責任審計是當前各級國有企業內部審計部門最主要的審計類型和最重要的工作內容之一，但“實施時間滯后、責任性不強、成效難以發揮”等問題長久以來一直困擾著內部審計人員。本文以大型電網企業為例，探討如何科學管理和組織經濟責任審計項目，充分發揮經濟責任審計成效。

一、經濟責任審計存在的主要問題

（一）“時效性”不強

理論上，“先審計，后離任”應該是經濟責任審計工作的一個重要原則。然而在現實工作中，“先離任，后審計”的狀況普遍存在。在這種事后審計的前提下，即使審計發現問題，也是接任者要解決的問題，前任已調離，有的已提拔任職，容易產生“新官不理舊事”的痼疾，繼而造成審計意見難以得到貫徹落實。客觀來說，要求內部審計部門必須在離任前審計，在目前情況下很多單位還難以實現，但不能因為客觀原因而導致基本的時效性都不能保證。有的離任半年還沒實施審計，或者不管質量，走走過場，甚至干脆不審。距“離任必審”、“離任即審”的基本要求相去甚遠。

（二）“責任性”不足

當前很多企業的經濟責任審計往往浮于現象表面，談“責任”的評價性工作較少，很少上升到宏觀管理的高度，沒有追溯問題產生的根源、分析問題可能對企業產生的影響，這就導致問題與造成問題的責任沒有形成掛鉤機制，審計結論無法體現出“責任性”。不分析問題產生的過程，就找不到產生問題的根源，不分析問題產生的根源，就找不到承擔責任的主體。一方面出現了責任歸單位的現象，沒有具體的責任人，或者說是大家的責任，于是就沒有了責任；另一方面，因為責任不具體，可能出現單位負責人承擔全部責任的現象，“泛責任”現象造成問題無法解決，責任認定難以實現。

（三）質量缺乏控制，針對性不高

經濟責任審計是把對“人”和“事”的監督有機結合的一種審計形式，尤其需要質量保證，并采取針對性的程序。但國有企業領導人員經濟責任審計由于長期成效不高，審了沒效果，導致在實務中很多單位往往在進行經濟責任審計時流于形式，質量控制不到位或疏于質量控制，只關注被審對象所在單位的一些財務基礎工作，審計的范圍和目標比較模糊，針對離任或任中領導干部的經濟責任事項而言，缺乏針對性的審計程序和分析。比如任期經濟責任審計報告中涉及很多會計核算或費用報銷手續問題，而且是就手續說手續，沒有上升到內部控制和審批責任層面，也沒有針對性開展“三重一大”決策程序檢查，以及相關重大決策事項的檢查分析，因而總是被質疑為好像是對“會計人員”或“專工”的審計，而不是對“領導干部”的審計，往往不能引起足夠重視。

（四）責任難以評價和認定

由于經營管理和經濟業務的復雜性，以及離任與接任領導間的責任銜接不到位，還有決策過程的不透明、決策記錄不到位等原因，造成劃分經濟責任和認定責任客觀上就存在很大難度。有的經濟責任事項屬于集體行為，屬于領導班子集體會議通過的決定，要把這類責任具體到某個領導者，具體到應由主要領導承擔的程度，存在操作上的難度。必須依靠詳實的決策過程記錄和走訪調研，并結合責任分析，根據制度規定作出結論。有些現任領導作出某項投資決策，在任期內尚未體現出效益和收益就離任了，由于接任者不控制、不履責導致前任決策行為出現壞的結果現象也有很多，加上缺乏責任交接，就很難分清是現任責任還是前任責任，是直接責任還是間接責任。

二、構建“三維”管控體系

針對上述問題，結合當前內部審計工作面臨的客觀形勢，探索從時間、質量、責任三個維度構建經濟責任審計全方位管控體系，通過實行時間節點管理提升經濟責任審計時效性，通過質量全面控制為經濟責任審計成效發揮提供保障，通過責任管理提升經濟責任審計的責任性。

（一）理念和策略

發揮審計成效應該是一切審計工作的內在動力和外在要求，著力構建經濟責任審計“三維”管控體系，目的就是要提升審計成效。“一維”是時間節點管理，即從接受委托開始到審計工作完成，嚴格執行里程碑式的“節點管理”，提升審計時效性，做到“離任必審”、“離任即審”。“二維”是質量全面控制，即建立以項目實施方案制訂為重點，以項目過程管理為抓手，以審計成果綜合運用為核心的質量管控體系。“三維”是經濟責任管理，即通過制訂責任交接和責任追究兩項制度，保證責任管理有據可依，禁止“新官不理舊事”；通過制度引領實踐，開展經濟責任交接，明晰責任，保證責任的傳承和延續性；通過責任認定和追究，提升經濟責任審計的影響力和權威性。三個維度的關系應該是一個相存相依的穩固三角形，形成一個全方位管控的體系（如圖1）。

圖1 經濟責任審計“三維”管控體系

（二）工作目標

通過構建經濟責任審計“三維”管控體系，對時效、質量、責任三個管控方向形成全方位控制機制，以“三維”保證“三度”，即審計進度、深度和力度，全面提升經濟責任審計工作的綜合績效。

經濟責任審計工作綜合績效是指領導干部經濟責任審計產生的各方面效果，它包括對企業負責人任期經濟責任的評價和監督，對提升企業各層級管理水平的促進，對重大風險事項應對策略的影響，以及對審計在企業管理中地位的影響等。

（三）管控指標體系及目標值

經濟責任審計指標體系分為時間節點管理指標、質量管理控制指標、責任管理指標三個類別。

1、時間節點管理指標。指標項目包括經濟責任審計計劃節點、過程節點。其中：計劃節點目標值包括在領導干部離任后或任中規定時間完成審計任務，出具審計報告；離任或任中領導干部經濟責任“應審必審”；納入經濟責任審計計劃的項目及時完成率達100%。過程節點目標值為“按照經濟責任審計項目實施過程里程碑管理節點要求完成審計項目各環節工作”。

2、質量管理控制指標。指標項目包括經濟責任審計質量、經濟責任審計意見整改率、經濟責任審計建議回復率。其中：經濟責任審計質量目標值為“審前準備充分有效；審計方案細致可行；審計記錄三級復核；審計報告事實描述清楚，問題定性準確，評價客觀公正；審計意見或建議切實可行；未出現重大遺漏、錯報、不報等情況。上級審計部門定期開展基礎工作抽查”。經濟責任審計意見整改率、經濟責任審計建議回復率的目標值均為100%。

3、責任管理指標。指標項目包括經濟責任交接及時完成率、經濟責任認定和追究到位率。其中：經濟責任交接及時完成率目標值為100%；經濟責任認定和追究到位率目標值為“根據審計結果合理認定相關領導人員責任，并按制度規定進行責任追究和處罰，做到應究必究。”

三、“三維”管控體系的主要做法

專業管理工作最重要的是要有計劃性，要注重工作程序和過程控制，并將管理要求固化在工作流程中，并形成流程圖指導專業人員工作，“三維”管控體系流程如圖2。

圖2 經濟責任審計“三維”管控流程

（一）經濟責任審計時間節點管理

主要包括審計計劃節點管理和審計過程節點管理兩個層面。

1、審計計劃節點。目前還沒有提出“先審計后離任”并通過審計結論影響干部調整的要求，在這種情況下，為保證時效性和“管理余溫”，要求干部管理部門在領導干部離任后10個工作日內出具任期經濟責任審計委托書，或者在領導干部達到任中規定時間后與審計部門協商確定任中審計計劃，審計部在接到委托書三個月內完成審計任務，或按照年度計劃時間完成任中審計，出具審計報告（因客觀不可抗力導致時間推延的，報公司領導審批同意后安排時間實施）；節點管理目標是離任或任中領導干部經濟責任在規定時間 “應審即審”、納入經濟責任審計計劃的項目及時完成率達100%。

2、審計過程節點。經濟責任審計項目實施過程按照里程碑節點管理要求完成審計項目各環節工作。審計通知在審計進點三日前送達被審計單位，同時抄送被審計領導干部；一般地市供電單位現場審計時間控制在兩周以內；現場審計工作結束后5個工作日內提交審計報告初稿；審計報告征求意見時間控制在10天以內，被審計領導干部和被審計單位應在收到審計報告后10天內向審計部門反饋意見；現場審計工作結束后半個月內起草簽報；簽報提交經領導審閱后5個工作日內下達審計意見書并撰寫審計評價。(見表1)

（二）經濟責任審計全面質量控制

從審前調查、現場實施、審計報告到成果運用進行全面質量控制。通過全面充分的審前調查，制定重點突出、深入細致的審計實施方案，保證項目按照審計實施方案組織和推進，實現質量的預控制。通過審計成果綜合分析和運作，推動全方位、多層次運用審計成果，保證審計質量的落地，形成項目質量閉環管理。

1、經濟責任審計準備階段質量控制。一是運用審計軟件全面篩選重點單位的財務信息，重點關注被審計單位內部控制制度和經營管理信息。運用多種分析方法，對收集到的各類信息資料進行分析比對，尋找審計疑點和審計線索，確定審計重點。二是實施現場審計前，召集審計組集中培訓，熟悉被審計單位的情況，梳理與重點業務相關的內容；采取聘請專家、挑選熟悉業務的審計人員授課等形式，結合審計重點，運用相關案例講解審計方式方法。三是實施方案制定 “全員參與”，促使所有審計成員對項目情況做到“心中有數”；分項方案“三級審核”，嚴格把關；每一審計事項，要求落實審計目標、審計步驟及方法、執行人、審計時限等內容，其中審計步驟及方法甚至可以細化到現場抽查的具體事項及憑證號，保證現場審計時上手快，選點準，大大提高審計效率。

表1 XX公司任期審計項目里程碑計劃安排表

2、經濟責任審計實施階段質量控制。一是采取多種控制方式。主要包括“分塊審與分流審”的流程控制、“重點審與抽查審”的內容控制、“翔實性與簡約性”的文檔控制。對于供電單位以營銷、工程、財務等業務分塊審，對于直屬支撐單位采取分流審；對于領導關注的事項、風險高的事項重點審，一般事項則抽查審，提高效率；對審計結論有重要影響的審計事項詳細取證，其他事項簡要取證，防止“濫取證”；審計底稿重要事項詳細描述，一般事項簡要說明。二是審計溝通實現“四化”。即“組內溝通暢通化、上行溝通即時化、平行溝通互助化、下行溝通務實化”。審計組定期召開碰頭會，集中會診審計過程中的問題，促進不同審計線索的整合和分析；對審計確認的重大事項或需要協調的事項及時向上級報告；發現管理層面問題及時向歸口業務部門反饋并提出加強管理的建議；召開進點會議，擴大影響，獲得被審計單位及員工的支持與配合。召開退出會議，通報審計情況，與被審計單位管理層初步交換意見，就審計結果達成共識。三是采取程序保證“責任性”。對領導干部責任事項執行專項工作程序，比如通過查閱會議記錄、紀要，評價“三重一大”決策程序是否規范，并追蹤有關決策事項的執行和落實情況；通過分析重大經營事項是否經過集體決策，分析領導干部相關的決策責任。

3、經濟責任審計報告階段質量控制。包括審計結論共識性控制和審計評價公正性控制。即現場審計結束后，主審拿出報告初稿后，改變由項目主審一人匯總、分析、總結的一般做法，組織項目組全體人員對審計報告和意見書進行集中評議；經審核后的審計報告征求被審計單位和被審計領導的意見；根據征求意見后定稿的審計報告，編制審計報告摘要并以簽報方式報人事、紀檢監察及相關業務部門會簽，最終報單位主要負責人閱示。項目主審起草審計評價意見初稿，經審計組長初審后，送公司審計部門相關責任人復核，復核后報公司領導審閱確定。審計評價的最終意見送公司干部管理部門存入領導干部個人檔案。

4、經濟責任審計后續階段質量控制。一是審計成果 “多次開發”。對審計成果進行整理和加工，促進審計成果轉化。除下達審計整改意見外，對審計發現的普遍性、苗頭性、傾向性問題，對公司領導或有關業務部門提出管理建議或提請研究解決方法。每年就審計發現的問題及風險進行分類匯總、歸納提煉，針對企業制度性缺陷、機制建立和管理漏洞，分析問題產生的根源，提出工作措施，為公司管理層決策服務。二是項目“回頭看”和后續審計。審計部門每年對上年所開展的審計項目進行“回頭看”，根據項目和審計資源情況組織開展專項后續審計，對需要較長時間整改的事項進行持續跟蹤督辦，推動企業經營管理遺留問題和難點問題的解決。三是問題通報和審計談話。審計部定期在公司年度或季度工作會議上對一段時期審計發現問題進行點名通報，起到告誡警示作用。建立 《領導干部審計談話制度》，審計部與干部管理部門針對被審計對象應負的經濟責任、存在問題的性質、整改建議和措施等，聯合實施審計談話，促進審計成果的及時運用。四是建立項目審計信息庫。根據所開展的項目審計工作成果，以建立臺賬的形式實時記錄被審計單位經濟活動的基本信息、歷次審計發現及其整改情況，將本次項目審計結果信息作為下次開展項目審計的業務參考。通過項目審計信息資料庫動態管理，促進審計成果循環運用。

（三）經濟責任審計責任管理

責任認定一直是經濟責任審計的重點和難點。在審計實施階段發現的有關責任事項，還需要進行深入分析甄別，合理界定和認定領導人員應擔負的責任。我們首先從制度上予以明確，通過出臺有關責任交接和責任追究的兩項制度，保證責任管理有據可依。再通過制度引領實踐，根據審計結果合理認定相關領導人員責任，并按制度規定進行責任追究和處罰，依據審計結果按程序進行經濟責任交接。

1、責任認定。制定《審計查處問題責任追究暫行辦法》，對經濟責任審計發現問題應承擔的責任以及應接受的處罰進行明確。依據辦法規定，審計人員可以按照問題的性質，根據相關責任人的職責范圍、履職情況及對問題發生所起作用的大小進行責任認定，根據事項性質和決策過程不同，可分為直接責任、主管責任、分管領導責任和重要領導責任。依據決策程序的不同，在出現決策錯誤結果的情況下，審計認定的責任也不同（見表2）。

表2 決策錯誤經濟責任認定表

2、責任追究。依據問題性質和責任認定，審計部根據 《XX公司審計查處問題責任追究暫行辦法》規定，提交《審計查處問題責任追究處理流程單》進行會簽流程，再依據會簽意見對相關單位下達《審計查處問題處理處罰通知單》。對涉及經濟處罰的問題，由審計部提出具體處罰意見，經相關業務部門會簽和主管領導簽發后，由人力資源部門負責執行；對涉及通報批評的問題，由審計部移交辦公室根據公司相關規定進行處理；對涉及紀律處分的問題，由審計部移交監察部根據公司相關規定進行處理。處理流程單和處罰通知單根據時間和數量進行編號，納入審計檔案管理。

3、責任交接。依據《領導干部離任經濟責任交接管理辦法》，明確離任領導干部必須就企業資產狀況及重大經濟事項對接任領導干部進行移交，按照《經濟責任交接表格清單》（見表3）逐項交接，交接表格等資料經離任人、接任人、監督人三方簽字后，作為劃分離任領導與接任領導經濟責任的依據。通過以召開經濟責任事項集體交接會議的形式開展經濟責任交接，擴大影響，明晰責任，強化整改，保證責任的傳承和延續性，確保管理工作“一脈相承”，形成整個經濟責任審計工作的閉環。

表3 經濟責任交接表格清單

經濟責任審計是一項系統性很強的工作，“三維”管控體系能較好地解決目前經濟責任審計存在的一些瓶頸問題，有力提升工作成效。但在領導干部任期經濟責任認定和評價的指標體系建立以及領導人員任期應履行的職責和義務確立，即領導“崗位職責”方面，還有待進一步探索和研究。■

（作者單位：國網湖北省電力公司審計部）

[1]王翔.做好高校領導干部經濟責任審計的幾點體會[J].審計月刊，2016，(11)．

[2]中共中央辦公廳 國務院辦公廳.黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定[S]. 2010.

（本欄目責任編輯：鄭潔）