沿海灘涂資源圍墾開發利用需求與制約因素

羅 鋒,宋曉村,常 曼,冒士鳳,張一乙,邱 宇

(1.江蘇省海涂研究中心,江蘇 南京 210036; 2. 國家海洋局海涂研究中心,江蘇 南京 210036)

沿海灘涂資源圍墾開發利用需求與制約因素

羅 鋒1,2,宋曉村1,2,常 曼1,冒士鳳1,張一乙1,邱 宇1

(1.江蘇省海涂研究中心,江蘇 南京 210036; 2. 國家海洋局海涂研究中心,江蘇 南京 210036)

以全國灘涂資源最為特殊和豐富的江蘇省為例,根據江蘇省沿海灘涂圍墾現狀的最新統計結果,結合江蘇省“908”調查成果,總結分析江蘇省沿海灘涂資源概況;通過實地調研對灘涂圍墾開發利用的需求進行了探討,重點針對灘涂圍墾開發利用效率、利用機制及沿海生態文明建設三方面制約因素進行了分析,提出灘涂圍墾高效綜合開發利用、完善灘涂圍墾開發利用機制以及統籌兼顧、綠色發展等對策建議。

沿海灘涂;灘涂資源;需求分析;制約因素;江蘇省

沿海灘涂作為重要的后備土地資源具有巨大的開發利用潛力,灘涂圍墾不僅可以緩解人多地少的矛盾,而且還可以為社會經濟的可持續發展拓展空間[1]。此外,沿海灘涂潛藏巨大的經濟效益和廣闊的生態、環境、水文、地質等價值,是一種重要的綜合資源,對江蘇省沿海經濟的發展具有重要的意義[2]。

江蘇是沿海灘涂資源最豐富的省份,已有研究主要集中在灘涂圍墾歷史演變[3]、灘涂資源利用現狀[1,4]、沿海灘涂資源開發利用問題[5]、灘涂開發模式選擇[6]、灘涂圍墾開發管理對策建議[7-8]等方面,對灘涂資源圍墾開發利用的需求及制約因素的研究尚不多見。

本文在江蘇省沿海灘涂開發利用現狀、存在問題及對策建議分析結果的基礎上,針對沿海灘涂圍墾開發利用需求與制約因素開展探討,從港口建設、港城發展、產業發展及農業發展等四方面進行圍墾需求分析,并闡述灘涂圍墾開發中利用效率、利用機制及沿海生態文明建設三方面制約因素。

目前,江蘇省沿海灘涂圍墾開發利用仍存在開發層次低、產業化規模小、陸海統籌機制不健全、資金不足、市場化進程緩慢、配套設施不完善等問題,這將影響江蘇省海洋經濟的持續、健康、穩定發展。深入分析江蘇省沿海灘涂圍墾現狀,探討灘涂圍墾發展的關鍵制約因素,評估圍墾及開發利用工作的潛力及需求,將為促進灘涂圍墾工作又好又快的發展提供至關重要的科學技術支撐。

1 沿海灘涂資源概況

江蘇省的海岸灘涂具有面積大、淤長快、沙脊多、區域好、圍墾易、可再生、潛力大的優點。江蘇省海岸北起贛榆繡針河口,南至長江口,岸線總長888.9 km。未圍灘涂總面積為50多萬hm2,約占全國未圍灘涂面積的1/4,相當于全省現有耕地面積的1/7,是海岸灘涂資源最豐富的省份。江蘇省多為淤泥質海岸灘涂,屬于可再生資源,且大部分為淤長型,平均每年以33 km2的速度向海淤長。中部近岸淺海區還發育有南北長約200 km、東西寬約90 km的南黃海輻射沙脊群。這里蘊藏著土地、各種礦產、生物、風能以及旅游等資源,與我國六大后備土地資源相比,經濟價值最高,開發利用潛力最大。同時,江蘇省海岸灘涂地處長三角北翼,擁有長三角的經濟、文化、交通、人才等便利,開發條件優越[9-10]。

2 沿海灘涂圍墾開發利用需求分析

海洋經濟已成為江蘇省區域經濟發展的重要組成部分。灘涂圍墾可為海洋經濟的可持續發展拓展空間,有利于壯大海洋經濟規模、優化海洋產業結構。

2.1 港口建設需求

沿海港口已成為江蘇省沿海開發國家戰略實施的重要突破口,沿海灘涂圍墾為港口建設提供了充分的發展空間。隨著沿海地區發展規劃國家戰略的深入實施,沿海港口吞吐量將呈現高速增長的態勢,年均增速達14%以上,2015年達到3億t,其中集裝箱、煤炭、石油及制品、金屬礦石等主要貨種分別為650萬標箱、0.7億t、0.27億t、0.5億t。據統計,近年來,港口用地約為0.8萬hm2,主要在連云港市的贛榆港、連云港、徐圩港,鹽城市的濱海港、大豐港、射陽港,南通市的洋口港、呂四港、通州灣港區。

2.2 港城發展需求

港口建設帶動城市發展,港口城市的發展水平,對區域經濟及沿海地區未來發展方向起著決定性作用。江蘇省沿海地區存在一個普遍性的問題,即港、城距離相對較遠。但是,隨著港口建設的逐步完成,加快港城建設步伐是未來的發展趨勢。近年來,江蘇省沿海三市港城建設用地約為1.33萬hm2,主要分布在連云港市的連云新城和琴島天籟濱海新城、鹽城市的大豐港城、南通市的通州灣濱海新區、海門濱海新區、圓陀角旅游度假區。未來,隨著港城基礎設施建設的完善,港城建設對土地的需求也將增大。

2.3 產業發展需求

沿海灘涂圍墾以其潛在優勢吸引多方投資,從而推動產業升級。江蘇省沿海開發上升為國家戰略后,這片曾經的東部海岸線洼地,3年來投資總額連續跨越4 000億、5 000億、6 000億元大關;與之相伴的,是3年持續高于江蘇全省平均水平,乃至高于蘇南的GDP和財政增長。這些用地發揮了巨大的作用,灘涂腹地迅速托起臨港產業,一系列大體量、大吞吐、大收益產業群聚集江蘇省沿海岸線。目前,全國最大的煉化基地——中國石油化工集團公司連云港3 200萬t煉化一體化項目正式簽約,中國電力投資集團公司、中糧集團有限公司等央企紛紛進駐,贛榆新海石化、大豐博匯造紙、如東LNG等臨港產業大項目發展迅猛。強大的土地資源帶來了巨大的經濟收益,江蘇省沿海開發以來,連云港、鹽城、南通三市GDP、財政收入、進出口額年增長高于全省。

2.4 農業發展需求

江蘇省土地、水、林業、礦產等資源總量較小,支撐保障能力不足，耕地資源尤為緊缺,后備資源數量少,建設占用耕地占補平衡難度加大。目前,全省土地開發強度接近21%,蘇南地區接近28%,建設用地剛性需求與耕地保護矛盾突出。江蘇省正在進行的大規模灘涂圍墾,明確了“622”原則,即圍墾的土地60%用于農業、20%用于生態, 20%用于建設，這對于解決農業用地短缺起到了很好的作用,同時灘涂圍墾也有效解決了內陸城市的耕地占補平衡指標。當前,在完成圍墾的灘涂上,已有1.32萬hm2的土地用于農業發展,主要方式是海水養殖、水產品加工、耕地占補平衡、鹽土高效農業等。

3 關鍵制約因素及對策

灘涂圍墾,有效緩解了人地矛盾,促進了高涂養殖、海淡水養殖、糧棉種植業的發展,有效增加了農業供給,推進了港口建設和臨港產業發展,以及港城發展建設,有效保證了海洋經濟可持續發展的空間需求。同時,江蘇省沿海灘涂圍墾開發也存在一些制約因素，按照時間序列分類分為圍墾前、圍墾中、圍墾后三部分。圍墾前期工作存在灘涂開發方向比較單一、規模小,陸海統籌機制不健全,缺乏政府主導等問題;圍墾過程中存在灘涂圍墾開發利用效率較低,沉降、鹽土改良等開發技術有待提高,缺少財政來源和融資后援,環境保護力度不夠等問題;圍墾后存在沿海漁民的保障措施不夠健全,缺少法律保障和技術支撐等問題。

3.1 提升灘涂圍墾綜合開發利用水平

沿海灘涂開發多為傳統的種植、養殖業,開發層次不高,利用方向單一,養殖模式及管理技術落后,資源綜合利用效率不高。

a. 缺少科技支撐與投入。沿海灘涂利用的科技研發水平亟待提高,特別是沿海灘涂、水下地形及海洋水文等基礎資料的調查和積累不足,沉降、鹽土改良等技術有待進步,許多地方還在沿用過去的低等級匡圍,浪費嚴重。

b. 在開發理念上重建設輕規劃。圍墾土地開發利用方式簡單、開發層次偏低,未形成規模效應,灘涂資源的高效集約利用程度不高。灘涂圍墾成本逐步變高,潮上帶的灘涂資源已圍墾完畢,潮間帶、潮下帶的圍墾成本是前者的近10倍。已圍成陸地灘涂的項目落戶速度慢,綜合開發利用程度低。

c. 政府主導位置未凸顯。由于灘涂圍墾開發投資大、風險高、效益低、投資回收期長,金融部門很少參與投資圍墾,主要靠政府引導,吸納社會資本投入。這些都大大制約了灘涂圍墾綜合利用水平的提升。

3.2 完善灘涂圍墾開發利用機制

沿海灘涂開發缺乏總體規劃引領,政府調控力度不夠,管理不規范,有效的投融資機制尚未建立。

a. 市場機制及投融資機制未建立。匡圍資金需求巨大,政府資金只能有限作為;市場融資沒有渠道,創業投資和風險投資模式沒有創立;政策上對于其他資金進入灘涂開發的政策尚未明確,對于吸收民間資本、工商資本、國外資本進入偏向保守。需加快有效的投融資和市場機制的建立。

b. 陸海統籌機制不健全,不利于墾區開發建設。目前,陸海統籌和陸海銜接問題的機制相當不健全,對招商引資、項目落戶十分不利,不利于墾區后期的開發建設。缺乏統籌會導致重復建設、匡圍成本高、利用率低等后果。

c. 沿海漁民的生產生活保障措施不夠健全。沿海灘涂圍墾,會在一定程度上影響當地漁民的生產生活用海,政府對漁民的漁業用海進行一定的資金補償,但低標準的經濟補償并不能從根本上解決專業漁民的生產生活保障及老漁民的社會養老保障問題。

3.3 加快沿海生態文明建設步伐

隨著中國共產黨第十八次全國代表大會生態文明建設的提出,江蘇省政府開展了一系列推進海洋生態文明建設的行動,保護沿海生態環境,實現海洋資源集約節約利用。灘涂圍墾會對沿海生態環境產生影響,灘涂圍墾要與海洋生態文明建設保持高度一致。沿海灘涂圍墾在加速港城發展、臨海工業化進程的同時,也帶來了陸源污染物的大量排放,圍墾區的生物多樣性在不斷降低。目前,對圍墾造成的生態環境影響重視不夠,保護措施不力,近海生態環境問題突出,灘涂圍墾尚不能實現海洋資源的集約節約利用,沿海生態文明建設有待加快,對灘涂資源的持續利用和灘涂經濟的持續發展帶來直接影響。

針對以上三方面的制約因素,提出相應的對策建議。

a. 實現灘涂圍墾高效綜合開發利用。堅持高起點、高標準規劃,嚴格按規劃圍墾、按規劃開發,以科學規劃引領沿海灘涂開發建設;提升沉降、鹽土改良等圍墾技術;以灘涂圍墾綜合開發試驗區為平臺,促進產業集聚發展和資源集約利用;江海聯動,實現高效綜合開發。

b. 完善灘涂圍墾開發利用機制。找準政府在沿海灘涂開發中的角色定位,更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用;制定相關配套政策法規,解決陸海統籌和陸海銜接的問題;加大資金支持力度,適當增加省補資金;強化金融支持,引入市場運作機制;提高審批效率,將較小規模的海域使用權限下放;創新補償機制,使灘涂圍墾開發成為民心工程;健全完善相關法規政策,為依法合理治涂提供保障;圍墾工程兼顧漁民生活用海,使漁民生產生活得到保障。

c. 統籌兼顧,綠色發展。堅持把環境保護優先貫穿于沿海開發的全過程和各方面,圍海造地要充分考慮海洋生態文明建設,圍要立足于用,用要立足于高;堅持保護與開發并重,統籌經濟社會和生態發展用地。

4 結 語

江蘇省沿海灘涂資源豐富,即有匡圍需求,亦存在開發瓶頸。沿海灘涂作為重要的潛在土地資源,如何科學開發灘涂資源對沿海地區開發、人地矛盾以及整個國民經濟的發展都有著深遠影響。沿海灘涂開發應遵循“依法、科學、適度、有序”的原則,按照先規劃后圍墾、先定位后建設、先試點后推廣的總體思路,與“一帶一路”戰略、沿海開發戰略和長江經濟帶三大國家級戰略統一規劃、一體推進,統籌推進港口、產業、城鎮、社會和生態文明建設,全面提高沿海灘涂開發的規模效應和產出水平,把江蘇省沿海地區建成我國重要的土地后備資源開發區。

[ 1 ] 張沖,楊同軍. 江蘇沿海灘涂資源利用現狀及其存在的問題[J].港工技術,2014(1):43-45.

[ 2 ] 章志,宋曉村,邱宇,等. 江蘇沿海灘涂資源開發利用研究[J].海洋開發與管理,2015(3):45-49.

[ 3 ] 張曉祥,嚴長清,徐盼,等. 近代以來江蘇沿海灘涂圍墾歷史演變研究[J]. 地理學報,2013(11):1549-1558.

[ 4 ] 陳小兵,楊勁松,姚榮江,等. 基于大農業框架下的江蘇海岸灘涂資源持續利用研究[J]. 土壤通報,2010(4):860-866.

[ 5 ] 常曼,羅鋒,宋曉村,等. 沿海灘涂圍墾開發中漁民失海問題研究[J]. 海洋開發與管理,2016(3):94-98.

[ 6 ] 袁汝華,王震. 江蘇沿海灘涂開發模式選擇[J]. 開放導報,2011(3):93-96.

[ 7 ] 張芳怡. 江蘇沿海灘涂資源開發利用問題與對策研究[J].海洋開發與管理,2015(4):66-69.

[ 8 ] 羅鋒,常曼,宋曉村,等.江蘇沿海灘涂開發利用對策研究[J]. 水利經濟,2016,34(4):1-4.

[ 9 ] 江蘇省“908”專項辦公室. 江蘇近海海洋綜合調查與評價總報告[M]. 北京:科學出版社,2012.

[10] 王穎. 黃海陸架輻射沙脊群[M].北京:中國環境科學出版社,2002:29-228.

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.001

國家海洋公益性行業科研專項(201205005,201005006)

羅鋒(1979—),男,高級工程師,博士,主要從事海洋灘涂環境及物質輸運研究。E-mail:jsmarine@163.com

F205

A

1003-9511(2017)01-0001-03

2016-07-29 編輯：胡新宇)