江蘇省水利基建項目投資補助政策調整研究

趙一晗, 陳長奇

(江蘇省水利廳,江蘇 南京 210029)

江蘇省水利基建項目投資補助政策調整研究

趙一晗, 陳長奇

(江蘇省水利廳,江蘇 南京 210029)

運用水利投資分析理論,根據國家和省級財政管理體制改革、市縣財政保障能力分類分檔調整等新政策、新要求,立足于江蘇水利基建項目投資管理實際,分析了現行政策對“十二五”水利基建的貢獻、出現的政策導向性不足、對“十三五”水利建設目標的不適應以及與財政政策調整的不協調等問題,提出省以上投資補助政策調整建議。以“十三五”全省水利基建項目投資為算例,測算分析政策調整后投資結構變化情況,并提出資金籌措建議。

水利基建項目;投資政策;財政補助;江蘇省

水利基建是通過投資建設形成水利固定資產并發揮社會、經濟效益的建設活動,基建投資籌集是項目建設的關鍵。2011年中央“一號文件”出臺后,水利投資建設被放到了更加重要的位置。“十二五”時期是江蘇水利改革發展不斷深入、水利現代化建設加快推進的關鍵階段,國家、省水利投入規模不斷擴大,水利基建項目類別不斷增多,全省全社會水利投入達1 800億元,比“十一五”翻了一番,一批重點水利工程相繼建成并發揮效益,水安全保障基礎不斷夯實,對江蘇省社會經濟發展起到了基礎保障性作用。“十三五”時期江蘇省水利建設要突出問題導向,瞄準薄弱環節,全面深化水利改革發展,著力完善水利基礎設施網絡。為實現“十三五”水利建設目標,資金籌集和運用是關鍵環節,尤其是如何發揮省級資金的導向和引導作用顯得更加重要。2006年發布的水利基建投資政策已不適應“十三五”江蘇省水利投資需求,急需進行調整。

1 現行水利基建投資政策及實施情況

2006年,江蘇省財政廳會同省水利廳、省發展改革委研究提出了《關于省水利重點工程省以上財政投資比例的意見》(以下簡稱“2006年政策”),報省政府同意后執行?！?006年政策”主要是依據事權劃分、按受益分攤投資的原則,結合地方可用財力,對不同類別的水利工程按地區提出了省以上財政投資比例[1]?！?006年政策”主要包括項目劃分和投資補助比例兩部分內容。

1.1 項目類型劃分

項目分為流域性治理工程、區域性治理工程、水環境水資源工程和城市防洪工程等。流域性治理工程是指流域規劃確定的防洪、排澇、供水等骨干工程,包括長江治理、淮河治理、海堤達標等；區域性治理工程是指區域規劃確定的防洪、排澇、供水等骨干工程,包括區域規劃確定的近期治理骨干工程及每年度的競爭立項工程等；水環境水資源工程是指城市和城鎮水資源、水生態保護、水污染防治和控制等工程；城市防洪工程,是指省轄市城市分洪、防護和排水骨干工程等。

1.2 事權劃定和項目投資補助比例

依據“誰投資、誰受益”的原則,事權劃定和投資補助比例主要取決于工程受益范圍。流域性治理工程防洪減災效益在全流域,事權及投資以中央及省為主;區域性治理工程防洪減災效益在省內某個區域范圍內,一般跨市、跨縣,事權及投資由省及市縣共同承擔;水資源水環境、城市防洪主要為當地受益,事權及投資則以市縣為主。按照上述項目分類以及省財政廳當年劃定的地方可用財力分檔,給予不同比例的省以上補助(宿遷市所轄縣區不納入分檔,享受省以上補助80%的政策)。具體為:流域工程,長江治理省以上補助40%～50%;淮河治理骨干工程省以上補助90%,其他工程60%～70%;海堤達標等工程省以上補助55%～70%。區域工程,工程效益跨市項目省以上補助35%～70%;一市跨縣項目省以上補助20%～60%;縣范圍內項目原則上由地方自籌,省對骨干工程的建筑物給予補助,一般為10%～35%。水環境水資源工程,對主體工程省以上補助不超過10%。城市防洪工程,省主要對經濟薄弱和建設任務重的城市給予適當補助。各項目投資比例見圖1(部分項目投資比例存在幅度,示意圖中均取中值)。

圖1 項目投資比例示意圖

1.3 政策執行情況

“2006年政策”首次以文件形式明確了水利基建工程的省以上投資比例,它的印發執行初步規范了全省水利投資行為。一方面,區分了流域性、區域性等水利工程的事權主體,初步明確了中央、省及市縣的支出責任;另一方面,有了相對明確的投資比例后,有利于省、市、縣各級根據當地水利建設和財力實際情況,及早提出本地區年度水利基建投資計劃,向同級財政部門落實預算資金?！笆濉逼陂g,全省累計安排水利基建投資686億元,是“十一五”的近2倍。其中：爭取中央投資補助256億元，省級安排投資197億元，市縣配套投資233億元[2-3]。按工程性質分,流域性工程投資338億元，區域性工程投資201億元，其他工程投資147億元。各級水利建設資金的及時足額落實,保障了一大批水利重點工程建成投入運行,水利減災興利能力再上新臺階。

2 投資政策調整必要性分析

基本建設投資政策是調整水利基本建設結構的財政手段,是引導水利基本建設投資方向的基本原則,也是水利基本建設投資資金籌集的依據,應和一定時期水利基本建設相協調一致。盡管“十二五”時期江蘇水利基本建設取得了巨大成就,水利投資規模不斷擴大,但由于投入方向調整、項目類型增多、市縣財政保障能力重新分檔等原因,在投資建設過程中,仍存在很多問題,尤其是在投資政策方面。

2.1 “十二五”水利投資政策執行中存在的問題

2.1.1 長江、淮河治理等重大流域性工程省以上支持力度不足

長江治理事關流域防洪安全和全省經濟社會發展大局,但事權和財權責任履行不相適應,投資補助比例一般僅為40%～50%?！笆濉逼陂g長江治理工程投入32億元,省及以上投資僅15.5億元,平均補助比例為48%,遠低于淮河、太湖流域治理工程,甚至還低于部分區域性治理工程投資補助比例,事權和財權責任不相一致?；春恿饔蚨酁樘K北欠發達地區,區內有多個省級貧困縣,水利基礎設施薄弱,一直是全省水利建設與幫扶工作中的重中之重。經過“十一五”、“十二五”不斷向國家、省爭取支持,淮河骨干工程省以上投資補助比例已達90%,但洼地治理、蓄滯洪區建設等工程其比例僅為60%～70%,市縣配套資金壓力較大。這類工程直接關系到當地人民群眾的生產生活,按照國家、省精準扶貧精準脫貧的要求,投資政策應有所傾斜。

2.1.2 水利基建項目類型發生變化,投資政策補償項目不完善

“十二五”以來,全省相繼安排實施了新一輪治淮、太湖水環境綜合治理、骨干引排、海堤重點堤段補充完善等一批流域性工程,加快推進了沿海水利、黃河故道綜合開發、蘇南現代化示范區建設等戰略確定的區域性水利治理項目。同時,按照國家有關專項規劃的要求,實施了中小河流治理、大中型病險水閘除險加固、大型灌排泵站更新改造、水利血防等民生水利項目。“十二五”期間全省水利基本建設項目達600多個[4]。但是,“2006年政策”僅提出了流域性、區域性、城市防洪、水資源水環境等幾類項目,項目類型不能完全涵蓋新增項目,亟須調整完善。

2.2 “十三五”水利發展目標和財政管理新要求需要完善投資政策

2.2.1 水利投資方向調整,投資政策引導性不足

水利投資政策是調控“水利公共物品”供應的風向標,對各種投資資金起到引導性作用。“十三五”時期,江蘇將全面貫徹落實“四個全面”戰略布局,著力提高“兩個率先”發展質量水平,對水利保障能力提出了新的更高的要求。《江蘇省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》及正在編制的《江蘇省“十三五”水利發展規劃》均提出要更加重視區域治理,不斷提高區域防洪排澇能力[5]。這表明,“十三五”期間,全省在加大流域防洪工程建設力度的同時,將重點向區域治理項目傾斜,增強民生水利保障能力。但原區域治理工程省以上投資補助比例總體不高,最低僅20%,遠低于流域治理或其他國家專項規劃項目。另外,“2006年政策”將區域治理項目細分為工程效益跨市項目及一市范圍內跨縣項目等,跨市項目補助比例要比一市跨縣項目高10%左右。但是,自實行省直管縣財政體制改革以來,各市級財政擬在“十三五”期間逐步對縣級水利項目不再補助,為此,對跨市和跨縣的項目應統一標準。

2.2.2 各地經濟發展出現新差異,市縣財力重新分類分檔

2014年,省財政廳出臺了《江蘇省市縣財政保障能力分類分檔辦法》,擬作為“十三五”省級轉移支付、投資管理的依據。該辦法對全省71個縣區財力重新評價,同時也將原五類地區進一步細分為六類地區[6]。新的分類分檔結果較2006年調整較多。一是把宿遷市及所轄縣區納入市縣分檔,不再享受省以上補助投資80%的特殊待遇;二是考慮到支持尚未達小康的13個縣區發展,把東海、灌南、濱海、響水等原二類地區全部納入一類地區;三是根據地方經濟發展和財政運行情況,調整了揚中、興化、建湖、宜興等縣區分類分檔;四是根據全省新的行政區劃,增加了亭湖區、賈汪區等縣區。另外,考慮到對省轄市轉移支付的需要,對各市本級也進行了分類分檔。市縣財力重新分類分檔后,“2006年政策”分類以及補貼結構已不再適用。

2.2.3 投資政策應適應經濟社會發展對水利的新需求

“十三五”時期,根據國家加快生態文明建設、實施污染防治行動計劃的決策部署,江蘇將生態文明建設作為區域發展導向和戰略選擇,推進綠色循環低碳的生產方式,努力建設天更藍、地更綠、水更清的美麗宜居家園。水利作為生態文明建設的重要領域,水生態治理項目應在投資政策中予以反映。另外,隨著全省城市化進程的不斷加快,城區下墊面條件變化,洪澇水特性改變,對城市防洪排澇產生較大影響。特別是2016年汛期以來,沿江蘇南部分地區多日連降暴雨,秦淮河、蘇南運河等均超警戒水位,暴露出不少城市防洪排澇的薄弱環節,防洪壓力很大。因城市防洪工程屬地方事權,“2006年政策”提出僅適當補助,未明確具體標準,實際操作中存在困難。考慮到地方城市防洪壓力和系統治理的迫切需求,應及早研究明確補助標準。

根據以上“十二五”投資出現的問題,以及財政相關政策變革,按照“十三五”江蘇省水利建設目標和任務,水利投資政策調整不僅必須,而且十分緊迫。

3 政策調整建議

資金是推動水利基建的重要動力。水利基建投資政策調整實質是各類基建項目投資結構和地域投資結構的調整,涉及全省以及各地方社會經濟發展。水利投資結構系統是具有多層次、相互反饋特點的復雜系統,對其進行合理性分析就是從全局和協調發展的角度正確把握水利投資的方向,實現水利建設的經濟、社會、生態效益的最大化,從而提出政策建議[7]。水利基建是公共領域,資金很難通過市場去調節,作為水利基建的方向和資金導向就是政策調控。在現行國家水利投資政策和財政政策下,江蘇省省級水利基建投資政策對江蘇省水利基建目標和任務的完成起到決定性作用。因此,江蘇省水利基建投資政策應著力解決以前的問題,緊緊圍繞“十三五”江蘇水利建設目標和任務,在考慮與現行投資政策平穩過渡的前提下,對基建項目類型、投資補助比例等方面進行調整。

3.1 調整原則

擬在基本不改變現有政策框架的基礎上,對個別不合理投資政策項目進行適當調整,做到與國家和省現有投資政策標準平順銜接。

a. 力求全面覆蓋現有水利基建項目類型。對新增項目類型和投資政策進行補充完善,保證水利基建投資政策完整性,為各類項目審批立項提供政策依據。

b. 重點解決事關全局的重大水利問題。集中財力解決國家及省重點關注的流域、區域重大水利問題,而對一縣范圍內項目責任主體下放,省僅安排少量獎補引導資金。

c. 適應省直管縣財政體制改革?？紤]省直管縣財政體制實行后,市級財政對縣基本沒有支持,對區域治理跨市和跨縣的項目采用同一補助政策。

d. 與新的市縣財力分類分檔銜接。在項目性質劃分的基礎上,充分考慮省最新各地財力分類分檔情況,省財政補助力度由原五檔相應調整為六檔。

3.2 調整框架分析

3.2.1 項目類型

按照全面覆蓋現有水利基建項目類型的要求,完善項目類型。

a. 流域工程。“十二五”實施了新溝河延伸拓浚、走馬塘等太湖治理骨干、支流項目,滁河、水陽江整治等長江支流治理項目,“十三五”將繼續實施行蓄洪區調整、重點平原洼地治理等淮河支流治理項目。這些項目在“2006年政策”里未覆蓋。為此,應在流域工程中增加太湖流域防洪排澇及調水引流項目,并增列長江、淮河、太湖支流治理項目。

b. 區域工程。近年來,國家、江蘇省相繼印發了江蘇沿海開發、黃河故道綜合開發、蘇南現代化示范區規劃,加快推進沿海水利基礎設施建設等一批區域骨干工程。為此,應在區域工程中增加這一批項目類型。

c. 民生水利工程。2011年中央“1號文件”提出,堅持民生優先、推動民生水利新發展[8]?！笆濉睂嵤┝酥行『恿?、大型泵改、大中型水閘加固等工程,“十三五”將繼續啟動小型水庫建設、中型泵站改造等事關民生和糧食安全的項目。為此,按照國家及省民生水利項目專項規劃要求,應增列中小河流、大中型病險水閘加固、大中型泵站更新改造等項目類型。

d. 一縣范圍內水利獎補工程。“2006年政策”中列出的水資源水環境、城市防洪工程、區域治理地方基建工程,以及“十三五”時期擬推進的水生態治理項目,均屬工程效益一縣范圍內的地方事權項目。本次將上述工程均納入一縣范圍內水利獎補工程。

3.2.2 投資補助比例

按照集中財力解決事關全局的重大水利問題、適應省直管縣財政體制改革等要求,分析投資補助比例調整幅度。

a. 提高流域骨干工程標準?？紤]到我省長江流域經濟發展水平與太湖流域相當,項目投資政策應參照太湖治理骨干工程(70%)并高于區域項目補助標準(長江片的區域治理工程一般為50%～60%)。為此,擬將省級以上補助比例調增至70%?；春恿饔蚨酁槲沂∏钒l達地區,骨干工程省以上標準已達90%,本次不再調整。按照國家已批復的川東港整治等項目補助標準,將行蓄洪區、洼地治理等支流建設標準調整為60%～80%,大體上提高10%。

b. 提高區域性工程補助標準。區域性工程效益是區域性的,事權應以省為主,即補助標準宜在50%以上。與我省近年實施的民生水利工程蘇南、蘇中、蘇北分檔標準銜接一致,擬調整為五、六類地區50%,三、四類地區60%,一、二類地區70%。

c. 調整一縣范圍內省級獎補項目補助標準。一縣范圍內受益項目,主要包括地方基建、水資源水環境等,屬地方事權,應以市縣政府為主投資。但“2006年政策”投資比例高低不一,最高達35%,超過部分區域治理工程,最低的城市防洪工程僅適當補助,不盡合理。擬參照近年省對水資源水環境項目補助方式,對這一批項目統一實行以獎代補,省級獎補比例不超過10%。另外,水生態項目與水資源水環境項目性質相似,本次也按上述標準執行。

d. 統一區域治理跨市和跨縣的項目標準。不再區分跨市項目和一市范圍內跨縣項目,統一補助標準。調整后,原一市范圍內跨縣項目補助比例提高約10%。

e. 明確太湖治理等部分新增項目補助標準。太湖治理、長江支流治理、民生水利等新增類型,在近年國家、省批復實施的走馬塘拓浚延伸、滁河、水陽江、中小河流、大中型閘站工程中,省、市、縣已基本協調一致,執行了較為明確的補助標準。為保證政策延續性,本次政策調整中擬直接采用。具體標準為:太湖治理骨干工程省以上補助70%、支流40%;長江支流治理省以上補助標準50%～60%；民生水利項目省以上補助標準為五、六類地區50%,三、四類地區60%,一、二類地區70%。

3.3 補助標準調整建議

根據上述調整分析成果,提出省水利基建工程省以上補助標準調整建議。具體見表1。

表1 省水利基建工程省以上補助標準對比

注:上表所列數字為省級及以上補助投資占工程總投資的比例。

4 “十三五”水利投資籌集建議

根據全省水利發展目標與任務,按照調整后的投資政策,測算分析“十三五”水利基建投資結構變化情況,并就資金籌集落實提出建議。

4.1 投資測算

正在編制的《江蘇省“十三五”水利發展規劃》已按照“2006年政策”進行了初步匡算?！笆濉逼陂g擬安排水利基建投資741億元,需中央投資195億元、省級投資285億元、市縣配套261億元。本次按照調整政策重新測算,需中央投資195億元、省級投資298億元、市縣配套248億元。調整后省級投資增加13億元,市縣配套相應減少13億元(鑒于中央尚無新投資補助政策,測算中央投資不變)。主要投資變化情況如下:

a. 長江治理工程。“十三五”期間擬繼續實施干流堤防加固、南京新濟州河道整治等結轉工程,開工建設鎮揚河段三期河道整治、崩岸應急治理、八卦洲左汊整治等工程。涉及投資政策變化的主要為“十三五”新開工工程。規劃總投資50.3億元,按“2006年”政策測算,省級投資9.0億元;投資比例調整后,省級投資12.6億元,增加3.6億元。

b. 淮河治理工程?！笆濉逼陂g擬實施完成淮河入江水道、分淮入沂等結轉工程,開工黃墩湖滯洪區調整與建設、洪澤湖周邊滯洪區建設、重點平原洼地等工程。涉及投資政策變化的主要為行蓄洪區建設和重點平原洼地治理工程。規劃總投資126.1億元,按“2006年”政策測算,省級投資29.9億元;投資比例調整后,省級投資32.7億元,增加2.8億元。

c. 區域治理工程。主要為跨市、一市跨縣區域治理項目。規劃總投資84.9億元,按“2006年”政策測算,省級投資22.3億元;投資比例調整后,省級投資32.5億元,增加10.2億元。

d. 城市防洪、水資源等省級獎補工程。主要為各市城市防洪、水資源水環境等工程。規劃總投資36億元,按“2006年”政策測算,省級投資7.2億元(“2006年”政策對于這類具體項目補助比例為10%～35%,鑒于“十三五”各地獎補項目尚未具體明確,參照“十二五”平均補助標準,選定為20%);投資比例調整后,省級投資3.6億元,減少3.6億元。

表2 “十三五”全省水利基建工程投資測算對比 萬元

4.2 資金籌集建議

按照調整政策測算,“十三五”省級投資共約增加13億元,增幅5%左右,對省級財政總體上影響不大。但部分單項工程投資變化幅度較大,仍需及早研究資金籌集落實問題。基于此,筆者提出幾點建議:

a. 盡可能爭取中央投資補助。調整政策僅明確了省以上投資比例,并未區分中央和省級各自比例。如能多爭取到中央資金,將減輕省級財政壓力。2013年,國家提出“一帶一路”建設及淮河生態經濟帶發展的戰略以來,尚無相關具體政策支持。故投資測算中,長江、淮河治理因補助標準提高而增加的6.4億元考慮暫由省級財政承擔。流域性工程屬中央事權,投資應以中央為主。加之,江蘇地處長江、淮河流域下游,為上游洪水作出了較大犧牲。為此,建議積極向中央爭取,提高中央資金補助比例,適當減輕省級財政壓力。

b. 積極落實省級投資。區域性工程補助標準調整后,省級投資增加約10億元,是增幅最大的單項工程。區域性工程以省級事權為主,一般難以爭取中央資金。為此,一方面,應及早與省財政、發改部門溝通協調,加大公共財政對水利的投入,完善水利投入穩定增長機制;另一方面,應積極向省政府報告,爭取落實水利建設基金、土地出讓收益10%用于水利建設等水利專項資金政策,并參照南水北調基金研究建設區域重點水利工程建設基金。

c. 多渠道籌集水利建設資金。省級獎補工程比例下降后,市縣財政壓力有所增加。另外,“十三五”期間擬安排水利基建投資741億元,較“十二五”增加了55億元,特別是“十三五”重點向區域性工程傾斜后,省級、市縣配套均有所增加。為此,多渠道籌措水利建設資金顯得尤為重要。建議“十三五”期間,省、市、縣三級進一步推動金融支持水利,充分利用好水利建設項目專項過橋貸款等金融支持政策,逐步建立和完善貼息政策。同時,嘗試引導社會資本參與水利工程投資、建設和運營,完善政府與社會資本的合作機制。

[1] 江蘇省財政廳.關于省水利重點工程省以上財政投資比例的意見[R].南京:江蘇省財政廳,2006.

[2] 季倩,谷文林.江蘇省水利投資現狀分析與對策研究[J].水利經濟,2012,30(6):48-50.

[3] 江蘇省水利廳.江蘇省“十二五”水利發展規劃[R].南京:江蘇省水利廳.2011.

[4] 江蘇省水利廳.江蘇省“十二五”水利重點工程項目前期工作實施方案[R].南京:江蘇省水利廳,2012.

[5] 江蘇省發展改革委.江蘇省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[R].南京:江蘇省發展改革委,2016.

[6] 江蘇省財政廳.江蘇省市縣財政保障能力分類分檔辦法[R].南京:江蘇省財政廳,2014.

[7] 方國華,莊鈞惠,談為雄.江蘇省“十一五”期間水利投資合理性分析[J].水電能源科學,2012,30(8):119-121.

[8] 中共中央國務院.關于加快水利改革發展的決定[EB/OL].(2011-01-29)[2016-05-29].http://www.gov.cn/jrzg/2011-01/29/content_1795188.html.

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.002

趙一晗(1982—),男,高級工程師,碩士,主要從事水利投資管理及項目規劃設計研究。E-mail:cat00044105@163.com

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1003-9511(2017)01-0004-05

2016-07-18 編輯：陳玉國)