綠色城鎮化進程中水環境治理PPP模式運行問題

劉曉煥,呂蘇榆

(河海大學商學院,江蘇 南京 211100)

綠色城鎮化進程中水環境治理PPP模式運行問題

劉曉煥,呂蘇榆

(河海大學商學院,江蘇 南京 211100)

分析中國城鎮化進程中水環境污染及治理投資現狀,得出PPP模式將在填補綠色城鎮化所需資金缺口、推動社會投資方面發揮積極作用。總結PPP模式在水環境治理投資領域的新發展及具體應用,指出水環境治理投資PPP項目實踐中存在各地管理水平不一、民營環保企業參與度低、投資回報機制不健全及法律服務體系不完善等問題。最后提出政府應規范水環境保護PPP項目采購標準,成立專門的PPP管理中心;合理設置社會資本進入門檻,科學構建項目交易制度;建立動態調整的收費定價及政府補貼機制;完善PPP法律服務體系等建議。

綠色城鎮化;水環境治理投資;PPP模式;政府管理

水環境治理投資是中國綠色城鎮化進程中環保投資的重要內容。中國以犧牲自然資源和環境為代價的高速城鎮化導致了嚴重的生態環境問題,如水環境惡化。自中國共產黨十八大將生態文明建設融入國家發展總體布局并強調其突出地位以來,中國更加重視從傳統思路的城鎮化向生態文明綠色城鎮化轉變。綠色城鎮化的推進在制度上要求服務型的政府鼓勵擴大民間投資、在城市建設上注重生態環境保護[1-2]。PPP模式在水環境治理投資中的應用正好契合了這兩點。

城鎮化率達到50%之后,是國際公認的水污染危機的高發期,如英國、德國、日本和韓國在城鎮化率達到50%之后無一例外發生了嚴重的水污染事件,給本國居民生命健康帶來致命威脅,各國為治理水污染花費了巨大精力[3]。中國城鎮化率在2011年首超50%,達到51.27%,2015年為56.1%,正處于水生態修復的關鍵期。

1 中國城鎮化進程中水環境污染及治理投資現狀

1.1 城鎮化進程中水環境污染來源

工業廢水排放是對水環境危害最大的污染源。2001—2014年間,我國工業廢水排放量呈現先升后降的趨勢(圖1),這是各省市為推進生態文明開展重污染高耗能行業整治行動的結果。隨著人口的流動,城鎮人口越聚越多,城鎮生活污水排放也成為水環境的主要污染源。圖1中城鎮生活污水排放量呈現逐年遞增的趨勢,在2014年排放量達到510.3億t,是同年工業廢水排放量205.3億t的2倍多,廢水排放總量也因此增加。此外,中國農村面源污染,如農業生產使用的農藥、化肥,水產養殖業投放的餌料、藥品,城鎮工業污染轉移至農村排放的有機或無機污染物成為地表及地下水環境污染的源頭。

注：資料來源于《中國環境統計年鑒2015》圖1 2001—2014年廢水排放情況

隨著城鎮化進程的進一步加快,城鎮人口數量將會持續增長,城鎮生活用水量將持續上升,同時生活污水排放將對水環境造成更大壓力。用水與排水密切相關,污水排放影響著水資源的合理、健康利用,而水環境治理投資將對控制城鎮化進程中持續增加的用水與污水排放起到積極作用。

1.2 水環境治理投資現狀

1.2.1 水環境治理投資去向

水環境治理投資范圍根據我國實際情況主要是水污染防治投資,包括城市環境基礎設施建設投資中的“排水”部分,工業污染源治理投資中的“治理廢水”部分,工業污水治理投資又細分為老工業污染源直接治理廢水投資、污水治理設施(工業廢水處理設施及城鎮污水處理廠)運行費用投資。圖2表明中國水環境污染治理資金投入最多的部分在城市環境基礎設施建設投資中的排水投資,并處于上升趨勢;其次是工業廢水治理設施運行費用及污水處理廠運行費用,趨勢分別為一降一升,污水處理廠運行費用在近4年內平穩增長。老工業污染源治理投資作為水環境投資的歷史欠賬表現出穩中有降的趨勢。

注：資料來源于《中國環境統計年鑒2015》《2015年環境統計年報》《中國統計年鑒2015》。圖2 2001—2014年水環境污染治理投資情況

PPP模式合作范圍開展方式資金支持信用風險傳統的水環境治理PPP模式城市污水處理(污水處理廠的建設、運營)特許經營BOT、TOT及其他衍生模式財政支持、污染企業自籌、水務公司、銀行貸款、外資水務企業、投資補助政府的隱性擔保新一輪水環境治理PPP模式飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養殖污染防治、農業面源污染治理、農村環境綜合整治、工業園區污染集中治理、城鎮污水處理及管網建設、環境監測與突發環境事件應急處置。特許經營;對存量項目采取TOT(轉讓-經營-移交),ROT(改建-經營-移交);對新建項目采取BOT(建設-經營-移交)打包實施PPP模式,積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的項目資源,組合開發。財政支持、國債、地方債、金融機構、保險公司、環保企業、環境保護基金、PPP環保產業基金、財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等社會資本投資方的管理能力

注：資料來源于《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》。

1.2.2 水環境治理資金來源

在水污染防治領域,工業廢水治理設施運行費用主要由企業自籌資金支付;城鎮污水處理廠建設及運行費用支出來源于社會資本如水務企業經營所得及政府財政補助。流域綜合整治、安全飲水保障、水體生態修復等環境公共產品以中央和地方財政支出為主,如與水污染防治相關的財政專項資金[4]。

1.2.3 水環境治理投資運行機制

水環境治理最初主要靠政府的公益性投資,隨著社會資本的引入,經營性的水務企業通過收取污水處理費等彌補運營成本。社會資本的參與減輕了政府的財政負擔,但政府在水務市場上放開的還遠遠不夠,僅局限于簡單的污水處理廠的建設、運營業務。李成威[5]提出政府水環境保護投入的方向和重點是減少對工業污水處理的投入、加大農村面源污染投入力度,水體綜合治理成本由各級政府分擔,城市污水處理設施建設及運營費用由居民、政府承擔并可采取PPP融資模式。

PPP模式意在調動社會資本的積極性,私人部門的廣泛參與能夠強化公共和私營部門的合作關系,有利于提高政府水環境保護投資績效,也有利于水環境保護設施的可持續發展。由于國家對水環境污染治理的投資力量長期集中在對城鎮生活污水和工業污水的治理上,對農村面源污染治理投資明顯不足;在流域環保基礎設施領域,政府負責投資建設、事業單位管理運營設施的壟斷式管理模式缺乏效率,針對這些突出的問題,新一輪提倡的PPP模式在水環境治理投資領域將有更多的操作空間。此外,水環境治理PPP模式將有效緩解地方政府債務壓力、填補綠色城鎮化所需資金缺口并推動社會投資。

2 PPP模式在水環境治理投資領域的最新發展

2014年以來,國內大力推廣PPP模式在公共服務領域的應用,新一輪PPP模式進入普及階段。2015年4月出臺的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》指明了水污染PPP模式開展的重點領域、回報機制及操作流程。水環境治理PPP模式的內涵豐富體現在政府及私人部門合作范圍、項目開展方式、資金支持、信用風險的改變上(表1)。

a. 水環境治理投資領域PPP項目合作范圍更廣。水環境治理投資PPP模式不再僅局限于污水處理廠的建設,政府將逐步全面放開水污染防治領域。目前,政府明確可開展的水環境治理PPP項目范圍已擴展至地下水環境修復、海灣環境整治、農業面源污染治理等以往完全靠政府財政支持的領域,表明政府在水污染防治領域全面吸引社會資本的決心。

b. 合作范圍的擴大引出更加多樣的項目開展方式。水環境治理PPP模式不再僅是BOT、TOT項目融資等不同操作方式的總稱,更包含了較為復雜的打包PPP模式。將水廠與管網建設打包整體進行市場化運作是新一輪PPP模式的發展方向。此外,鼓勵發掘與水污染防治相關的自然經濟資源、組合開發。

c. 水環境治理資金來源渠道更加多元且信用風險不再依賴政府隱形擔保。社會資本增加了保險公司、環保企業,政府還對水環境保護PPP項目融資費用進行補貼。政府的資金支持方向由項目建設的補貼轉向PPP項目經營的補貼。此外,藍虹等[6]針對中低利潤環保項目的融資困境提出成立PPP環保產業基金,建立的基金投資公司集融資、建設、運營于一體。這些都表明PPP項目的融資不再依靠政府的隱性擔保,政府不承擔全部的風險,PPP項目的信用風險取決于社會資本投資方的管理能力。

應該強調,目前學者對PPP的認識更加深入本質,即將PPP視為一種管理模式,而不只是融資工具,而我國政策也在積極引導對管理的重視。進一步引入社會資本、更加注重管理是新一輪PPP模式推廣的核心。

3 新一輪PPP模式在我國水環境治理投資中的具體應用

3.1 城鎮污水處理設施投資

污水處理基礎設施PPP項目主要包括新建、改(擴)建水環境治理設施及對現有水環境治理基礎設施的特許經營。2014年底在財政部公布的第一批PPP示范項目中,有11個是水環境治理項目,其中9個是污水處理廠建設項目,2個是水環境綜合整治項目。這些示范項目處于執行階段,其開展過程中探索的經驗將服務于整個PPP制度體系。2015年公布的第二批PPP示范項目中,水環境保護投資項目明顯增加,多達50個,并且多來自于市縣級項目, PPP模式在各地水環境保護治理投資中更加普及。

目前水環境治理PPP項目主要以污水處理廠及排水管網的建設為主,而較為復雜的水環境綜合整治項目還在少數,可見我國在該領域有較大的發展空間。

3.2 城市水生態修復及流域水環境保護投資

城市水生態修復投資由政府與水務企業成立合資公司,在政府授予的特許經營權下對城市河道、湖泊進行生態清淤、建設生態綠道、對城市水體周圍進行土地開發,以完成城市水體污染治理,形成良好的城市水生態景觀。

而流域區域跨度大、流域水環境治理外部性強、難度大,易志斌[7]提出地方政府為各自利益相互博弈,對流域水污染治理態度消極,使得流域水環境保護投資不到位。為此,在積極促進地方政府合作外,流域水污染治理的投資更需要社會資本的參與。

4 新一輪PPP模式在我國水環境治理投資實踐中存在的問題

4.1 各地政府對水環境治理PPP項目管理水平不一

a. 各地政府對水環境治理PPP項目采購標準不同。項目概況、運作模式、社會資本資格的要求存在差別:一些內容設計較為完備的污水處理廠PPP項目社會資本采購公告會列明項目概況，如處理工藝、進水水質、出水水質等具體要求,而一些PPP項目預審公告中未包含對工藝及標準的要求,總體公告內容較為簡單,采購的社會資本資格要求相對較低,這可能會為PPP項目選擇不合適的社會投資主體。

b. 各地政府對PPP項目積極性不同。在國家財政部成立PPP中心后,河南省、福建省等地財政廳也成立了專門的PPP管理中心,致力于PPP模式的政策研究、項目儲備、項目評估、信息管理、宣傳培訓等任務,但有一些省份尚未行動。除了省級率先設立PPP管理中心外,市級如鄭州市、許昌市也成立了PPP項目管理中心,并在政府官方網站上及時發布工作動態、項目推介、政策法規、經典案例等內容,而其他城市的管理積極性不高。

以上差異最根本的原因在于地方政府PPP知識儲備不足,各地大多只是在近半年內開始大規模接受關于PPP模式的培訓。我國水環境保護PPP模式仍在探索中,被列為PPP示范案例的項目也是早期污水處理行業PPP模式在我國積累的一些經驗,且示范案例數目太少。

4.2 民營環保企業對水環境治理PPP項目參與度不高

a. 水環境治理PPP項目對社會資本門檻設置較高。重點水環境PPP項目對社會資本的資金實力、執行項目水平等方面要求相對較高,而符合標準的企業多為國企或上市環保企業,規模較小的民營環保企業難以與之競爭。PPP項目資格招標預審對社會資本的要求是企業具有相當的投融資、償債能力,這在門檻上就直接拒絕了規模較小的民營環保企業。

b. 風險的不確定性阻礙社會資本參與。即使達到水環境治理PPP項目資格預審要求,一些環保企業作為逐利的“理性人”,考慮到可能存在的風險,如政府違約風險、水環境治理PPP項目無利潤或利潤不高風險以及政府與社會資本間權利與義務界限模糊等風險,都會使環保企業慎重考慮是否與政府開展合作。

4.3 水環境治理PPP項目投資回報機制不健全

a. 收費定價機制設置及運行不合理。以污水處理廠運營為例,最終的付費方還包括城鎮居民,因此水價的合理制定極為關鍵,需要政府兼顧城鎮居民與社會投資者兩方的利益。污水處理費包含在供水價格內,通過實行聽證會制度和公告制度,來制定城市供水價格,實行分類水價,城市供水企業的合理盈利平均水平應當是凈資產利潤率的8%～12%[8]。一方面,目前水價制定聽證會制度在我國形式大于實質意義,公眾基本沒有參與的渠道； 另一方面,政府與社會資本投資方雙方利益分配不明確。

b. 政府補貼機制不明確。污水處理及水環境綜合整治PPP項目同時需要政府的補貼支持,即在收費不能彌補成本和收益或者無法進行收費的情況下,由政府通過部門預算和專項資金的形式進行補貼。不同于收費定價機制逐步健全的污水處理項目,水環境綜合整治中的很多項目幾乎是無法實現經營性收入的,如河道治理、濕地公園等,對于水環境綜合治理PPP項目,目前政府補貼機制還不夠明確。

4.4 國內PPP法律服務體系不完善

a. 現有規定法律效力不高。我國PPP法律服務體系以PPP指導意見及規范性文件為主,如:國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》、財政部與環保部出臺的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》等多以規范為目的,法律效力不高使得各方利益難以得到有力保障。

b. PPP專門立法仍在起草中。在PPP發展較為成熟的英國具有完整的PPP法律體系: 《公共合同法》(2006)、《公用事業單位合同法》(2006)、《PPP合同標準化指引》(2012)[9]。我國PPP專門法律《基礎設施和公用事業特許經營法》及《政府和企業合作法》仍在起草中。為指導PPP的健康發展,我國雖然發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，但該辦法也未能從根本上解決政府和私營部門的權利義務配置機制這一核心問題[10]。

5 綠色城鎮化進程中水環境治理PPP模式發展建議

5.1 提高各地政府水環境治理PPP項目管理能力

a. 規范水環境治理PPP項目采購標準。各地政府在設置污水處理PPP項目或水環境綜合整治PPP項目社會資本采購標準時,應多了解其他省份政府部門設置的采購標準,并多方聽取社會PPP咨詢機構或水務企業的建議,積極與各種管理資源進行交流合作,從而使當地水環境治理PPP項目社會資本采購標準規范化、專業化,使具有污水處理PPP項目及水環境綜合治理PPP項目管理能力的社會資本能夠最大程度地參與競爭。

b. 因地制宜設立PPP管理中心,提高管理積極性。在英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等國家,除設立國家PPP中心外,均設立地方PPP中心。我國PPP項目較多的省份應設立PPP管理中心,利用中心的專業人員及社會咨詢機構共同為政府提供專業技術支持,實現對PPP項目的專門管理。此外,各地政府部門應及時更新PPP相關知識。

5.2 科學管理水環境治理PPP項目吸引民營環保企業

a. 合理設置社會資本參與水環境治理PPP項目門檻。政府選擇社會資本時,在考慮了能夠擔當長期項目的運營責任、信譽良好、具備運營管理能力及一定技術水平的因素后,若民營企業也符合條件,政府決策部門可以選擇民營企業,使民營資本能夠真正參與進來。選擇的社會資本方的規模實力應與水環境治理PPP項目的規模相當,水環境治理PPP項目規模較小的,可以選擇發展水平良好的中小型民營環保企業。

b. 建立雙方嚴格遵守的水環境治理PPP項目交易制度。政府應從自身出發,與社會資本訂立嚴格遵守的契約,打消社會資本對政府契約精神的質疑。劃分公私部門雙方權利及義務,完善水環境治理PPP模式投資回報機制。明確社會資本方能從PPP合作中獲取的利潤,并制定法律法規嚴格執行,給民營企業創建穩定的政策環境,減少PPP項目開展過程中存在的不確定風險。

5.3 健全水環境治理PPP模式投資回報機制

a. 建立動態調整的收費定價機制。在PPP項目運營中,政府必須對社會資本投資方可能的高額利潤進行控制,動態調整的收費定價機制可確保社會資本獲取平穩的利潤。2015年4月,國務院出臺的《水污染防治行動計劃》提出加快水價改革,修訂城鎮污水處理費、排污費、水資源費征收管理辦法,提高征收標準。對于水價的調整,政府應賦予公眾聽證權,政府、企業、公眾三方利益需協調。

b. 完善政府補貼機制。污水處理PPP項目中,政府應根據項目盈利情況確定補貼額度。對于國家重點支持的河湖、流域水環境綜合治理,水污染治理專項資金可以適度補貼支持PPP水環境綜合治理項目,以確保社會資本投資方能夠取得相對平和、穩定的投資回報。

5.4 完善PPP模式配套的法律服務體系

聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)對PPP管理的研究成果指出投資者需要具有可預見性及安全保障的法律。這意味著更精簡高效的法律條款,并考慮到投資者的利益,賦予他們參與立法過程的權利,并保護投資者的權益,保證他們有決策權[11]。PPP立法應從PPP目標出發,PPP的目標即是物有所值,重點在于其靈活性,如廢除一些不必要的建設審批步驟。太多的立法只會阻礙潛在投資者的進入。更好的法律服務體系意味著明確劃分PPP項目公私雙方的權利與義務[12]。精簡的PPP采購程序能夠提高競爭力,吸引更多投標企業,政府可選擇的社會資本范圍更廣。英國PPP模式發展較成功的根本原因在于其法律體系的完備,我國的PPP立法應參考世界銀行、經合組織等國際機構關于PPP立法的研究成果,借鑒國際上PPP發展成熟國家的法律體系,根據我國的實際國情制定出一部指導當前及以后PPP模式發展的法律。同時,關注重點在水環境領域發展PPP模式的美國、加拿大的相關法律法規。

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10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.004

劉曉煥(1991—),女,碩士研究生,主要從事綠色投融資研究。E-mail:huan910304@live.com

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2016-05-08 編輯：方宇彤)