利益相關者視角下的大中型水電工程移民項目治理機制

李旭輝

(河海大學設計研究院有限公司,江蘇 南京 210098)

利益相關者視角下的大中型水電工程移民項目治理機制

李旭輝

(河海大學設計研究院有限公司,江蘇 南京 210098)

大中型水電工程作為影響地區社會經濟長遠發展的重大系統工程,基本都包含工作量巨大的移民安置項目,它不僅決定著工程進度和成本,更關乎地區社會穩定。基于利益相關者理論,探討水電工程移民項目治理的合理性,進而采用多錐細分法和米切爾評分法對水電工程移民項目的主要利益相關主體進行分類識別,從水電工程中資源影響、關系程度、社會性3個方面進行分類,提煉出確定型利益相關者、預期型利益相關者和潛在型利益相關者3種類型,總結這些主體的行為和風險,進而梳理出內部治理和外部治理共舉的水電工程移民項目治理結構。在治理理論的基礎上,識別出水電工程移民項目的賦權與網絡協商機制、利益共享機制、激勵與約束機制,從而為我國推進實施水電工程移民項目奠定理論基礎。

利益相關者;大中型水電工程; 工程移民; 治理機制

大中型水電工程中的移民安置工作是貫穿整個工程建設始終的重要子項目。在項目實施過程中,涉及利益主體眾多,并表現出相互關系復雜、權責交叉覆蓋等特點,若不能有效識別和理順其中利害關系,及時采取有效措施,勢必會激化各種社會矛盾,更難實現“建好一座電站、帶動一方經濟、改善一片環境、造福一批移民”[1]和“工程建設好、環境保護好、移民安置好、綜合治理好”[2]的總體目標。為此,筆者運用利益相關者理論辨析水電工程移民項目的眾多參與者主體,構建相應的治理機制,為我國更好地開展水電工程移民項目奠定理論基礎。

1 水電工程移民項目利益相關者辨析

1.1 利益相關者理論的基本思想

弗里曼[3]對于利益相關者的定義表述為,“可以對一個組織目標的實現或實現目標的過程產生影響的所有群體與個體。”Mitchell等[4]提出,利益相關者必須具備影響力、合法性、緊迫性3個條件。Clarkson[5]在此基礎上進一步提出:“利益相關者是在企業中投入實物、人力、金融以及其他有價值的資本,由此承擔了企業活動帶來的風險的主體。”運用“風險”的概念,Clarkson將利益相關者的理論內涵精準地指向了那些對企業有合法索取權的人,這一定義結束了一直以來人們對利益相關者是否應當擁有影響企業的權力或者與企業有法律關系的爭議?？偨Y前人的成果,利益相關者理論的基本思想為:①利益相關者構成企業(組織);②利益相關者間的相互關系連接成為企業(組織);③企業規范所有利益相關者的責任和義務,并通過分配企業的剩余索取權和剩余控制權來幫助利益相關者和外部社會創造財富?？傮w而言,利益相關者理論是一場對于“企業為何存在”思考的變革,拓展了企業的內涵范疇,讓實務界和理論界重新思考企業的目標、本質和治理模式等。

大中型水電工程移民項目是關系國家和地區社會經濟長遠發展和社會穩定的重大工程,上至中央下至地方政府都在努力參與并積極實施與之相關的政策措施。然而,由于涉及移民數量通常很大,還涉及眾多其他利益方,關系的協調和有關損失的補償都需要進行大量的協商。因此,應該基于利益相關者理論視角,識別其所有利益相關主體,理清其中關系,平衡利益分配,減少相關矛盾的發生,這將對項目的實施有很大推進作用。

1.2 水電工程移民項目利益相關者的分類識別

針對水電工程移民項目,國家先后出臺了《大中型水利水電工程征地補償和移民安置條例》《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法規政策,確保移民安置和后期扶持工作中移民合法權益的落實。特別是,縣級以上地方人民政府或移民管理機構及項目法人應建立移民工作與管理檔案,嚴格遵照國家有關規定進行管理與實施。同時,將社會各界利益相關的非政府組織引入水電移民安置工作的管理中,由此對水電移民安置帶來正面或負面的影響。水電工程移民項目涉及范圍廣、影響程度大,利益相關方類別眾多。針對此問題,筆者對現有的利益相關者分類方式進行再造并加以利用,從而較為科學系統地對水電工程移民項目中的利益相關者進行識別。

表1 基于多錐細分法的水電移民利益相關者劃分

1.2.1 基于多錐細分法的分類識別

多錐細分法是利益相關者劃分的常用工具,強調從各個維度對利益相關者進行細致劃分。在已有研究中,提出了基于利益相關者的資源差異性、利益相關者的影響方式、利益相關者是否具備社會性以及與企業的關系是否直接由真實的人來建立等幾個方面的劃分維度[6]。因此,根據多錐細分法,可以從3個維度將所有利益相關者分為9類(見表1)。

1.2.2 米切爾評分法

米切爾評分法由美國學者Mitchell等[4]提出,將利益相關者的界定與分類結合起來,從合法性、權利性以及緊迫性3個維度區分利益相關者關系。借鑒此種分類方式,可以將水電工程移民項目的利益相關者分為3個基本類型(見表2)。

1.3 水電工程移民項目主要利益相關者的關系結構

根據上述分類識別的結果和水電工程移民項目實踐,構建出水電工程移民項目主要利益相關者主體關系結構(如圖1所示)。其中,移民后代作為移民群體的衍生主體,其基本利益往往內涵于當期移民群體的基本利益。為簡化其中的關系結構,本次水電工程移民項目主要利益相關者關系結構中并未涉及。

表2 基于米切爾評分法的水電移民利益相關者劃分

圖1 水電工程移民項目主要利益相關者關系結構

2 水電工程移民項目利益相關者主體行為分析

利益相關者會主動或被動采取一些行為活動對水電工程移民項目產生影響。這些行為活動的發生需要利益相關主體以自身所擁有的資源作為成本,投入到移民項目中,從而產生一定的影響,這種影響可能是收益或損失。由此,利益相關者會根據其利益需求的取向而選擇不同功能的行為方式,由于相互關系的復雜性,其行為往往伴隨著不同程度的風險。根據行為功能、目標、風險3個維度,將其行為描述如表3所示。

表3 水電移民利益相關者行為

3 水電工程移民項目的治理結構

依據權力制衡的治理原則,將水電工程移民項目的決策權、管理權、監督權工作的治理結構分別配屬于水電工程項目法人、地方移民管理政府部門和移民群體,使三大利益群體各司其職,相互制約,并與監理、設計、咨詢、建設等實施主體以及其他投資者共同構成內部治理體系。此外,行業市場、非政府組織和媒體、安置區原居民等通過外部渠道,也對移民工程產生不可忽視的影響,構成外部治理體系。因此,水電工程移民項目的總體治理結構如圖2所示。

圖2 水電工程移民項目治理結構

3.1 內部治理

內部治理是實現移民工作治理的主要力量,主要包含由中央政府、地方政府和其他投資者組成的投資主體;由地方政府、項目法人、移民群體組成的治理主體;由監理、設計、咨詢、建設單位組成的實施主體等三大部分。其中,有幾個節點的主體角色非常重要。

a. 中央政府。中央政府位于治理結構頂端,對大中型水電工程移民項目具有非常關鍵的作用。中央政府通過制定指導性的工作指南和戰略性的移民政策、撥付補償款項、構建暢通的監督渠道對地方政府的移民管理工作實現管理,推動和保障移民群體的發展。中央政府往往同時作為大中型水電工程的投資主體之一,也要監督項目法人對移民進行長期補償,確保水電工程效益的有效共享。

b. 地方政府。地方政府處于移民工作治理結構的中心位置,與每一類利益相關者都會產生交互聯系。目前,地方政府對于水電工程移民項目存在過度參與的現象,一方面通過“政府包干”執行移民管理工作,另一方面又承擔著水電工程移民糾紛“裁判員”的監管職能。這樣既違背了政府應有的功能定位,也容易使水電工程移民的公平、公正性遭到質疑。

c. 移民群體。移民群體是水電工程移民項目的利益核心,具有監督其他利益主體的重要作用。移民群體需要認識到自身在移民工作中的關鍵地位,提出合理訴求和有效行使監督權力。作為治理主體,移民群體應當與地方政府和項目法人積極溝通,促進良好治理環境的形成。對于實施主體,移民應當重視自身的監督權力,對于移民工作實施的具體成效給予客觀評價,并通過合理渠道進行反饋,推動移民工作的有效進行。此外,移民群體還應當保持與外部環境的接觸,一方面通過“互幫互助”的原則與原住地居民達成諒解,實現共同富裕,另一方面與非政府組織和媒體共建交流平臺,拓展反饋渠道,增強維護自身權力的能力。

d. 項目法人。水電工程項目法人作為投資者的代理人,應當確保移民工作投資的及時到位和使用過程的高效透明。作為治理主體的重要組成部分,項目法人應當在移民工作中獲得更廣泛的管理權力,并強調對移民長期發展的重要責任,確保工程收益的合理分享。此外,項目法人還與實施主體通過合約的形式對移民工作承擔主要責任,所以項目法人有必要實現移民工作的全過程管理,保障移民工作目標的達成。同時,項目法人還要做到符合市場機制,合理支配移民資金,特別是長效補償資金的保值增值需要給予特別關注。

e. 監理、設計、咨詢和建設單位。在水電工程移民項目中,咨詢、設計、監理和建設單位作為實施主體,主要與地方政府、業主和移民群體存在相互關系。他們受雇于項目業主,針對移民項目的具體工作提供專業支撐;要對地方政府負責,必須符合政府實際工作的需要;還要對移民群體負責,對他們生產生活的實際情況進行全面考慮,并主動接受移民監督,促進移民工作的順利完成。

3.2 外部治理

外部治理體系是對內部治理體系的有效補充,是搭建治理結構不可或缺的重要組成部分。水電工程移民項目的外部治理主體主要包括:行業市場、非政府組織和媒體、安置區原居民和第三方智庫。

a. 行業市場。行業市場是外部治理的主要手段,通過對資源的有效分配促進內部治理權、責、利的動態平衡。水電工程移民項目應當在合理控制風險的前提下,通過招投標等市場化行為,讓移民工程的內部治理接受市場的考驗。在此基礎上,減少政府對行業市場的管制,提升政府對行業市場的服務水平,通過有效的監管促進行業市場的健康發展,這樣做才能真正推動水電工程移民項目的高效開展。

b. 非政府組織和媒體。非政府組織對于水電工程移民安置的影響主要體現在信息提供、技術咨詢、關系協調、管理監督、公眾參與等方面。應當暢通水電工程移民內部治理與外部治理的信息交互渠道,讓移民安置接受非政府組織和媒體的外部監督。同時,政府也需要對非政府組織和媒體進行有效管控,通過實現對非政府組織資質的管理以促進積極健康的社會輿論氛圍的營造,對其合理意見予以采納,調動起全社會參與治理的積極性。

c. 安置區原居民。水電工程移民群體進入安置區后,很容易在空間環境容量、社會文化等方面與原居民存在矛盾甚至引發沖突。因此,需要在安置規劃時就對安置區的環境容量和社會文化進行細致考察和研究,在移民搬遷過后促進安置區原居民與移民群體間進行良性的交流與溝通,并且時刻關注民情輿情。

d. 第三方智庫。將大學、研究所等智力組織作為第三方智庫引入水電工程移民治理結構,一方面符合了科學發展觀的基本要求,另一方面順應了知識治理的發展趨勢。第三方智庫可以為移民工作提供有力的智力支撐,為移民實踐奠定堅實的科學基礎,有效推動移民工作的科學化發展。同時,第三方智庫通過對移民實踐的重要經驗進行總結、歸納與發展,可以為水電工程移民工作提供源源不斷的知識資源,更好地助推移民工作的開展。

4 水電工程移民項目治理機制構建

治理機制是個人或組織之間的某種安排,這種安排規定了他們能夠協作和(或)競爭的方式[7]。實踐過程中,治理機制往往是通過命令、交易與合作3種根本的協調方式進行組合,從而形成各式的治理機制[8]。在此基礎上,筆者分別從權力協商、利益共享、激勵與約束3個維度構建水電工程移民項目的治理機制[9]。

4.1 賦權與網絡協商機制

移民治理網絡化是理想的移民治理形態,但是網絡組織絕非建立在信任基礎上的簡單“自主治理”。權力關系是網絡內部的重要關系之一,并決定著網絡組織的運行,所以只有構建合理的賦權機制才能確保移民工作的有效實施[10]。移民治理的賦權主要包括管理權、表決權和監督權。大中型水電工程及移民安置的復雜性,要求對于利益相關者決策權力的配置并不能上綱上線,而是要綜合考慮水電開發項目的規模大小、投資額度、生態環境受影響程度、庫區土地與移民人口規模以及行政區劃等多重因素。

賦權機制的實施首先需要政府的支持,在形成網絡化治理理念的基礎上,積極主動地推動賦權工作;其次,需要制度的保障,通過在制度上明確各利益群體的行權范圍相應責任,為權力的賦予奠定基礎;再次,需要對權力進行動態管理,根據具體情況的不同,平衡各方權力的關系;此外,在一些特殊情況下應當賦予關鍵利益相關者一票否決權,來保證關鍵群體重大利益的保障。在賦權的基礎上,構建網絡協商機制才能真正推動移民管理的有效開展。移民安置中的重大問題應當在網絡協商機制的引導下通過民主協商進行表決,在此之前還需要對提案的提議、重要內容與提交提案的程序交由移民工作小組來主導決策。

4.2 利益共享機制

利益共享機制是水電工程移民治理的落腳點。如果沿用傳統的計劃分配機制,一方面會導致社會不公平,另一方面是對社會財富、生態環境的粗放開發,難以實現資源高效利用。在水電資源開發的利益分配中,利益主體合理的權力與地位應當被充分考慮,特別是水電資源所在地的原住移民的相關利益,致力于平衡多個利益相關主體間的多重利益。為此,要認識到改造傳統的利益垂直管理與分配體系是問題的關鍵,實施過程中需要將水電資源的收益基于國家所有權、企業產權、地方產權和自然人產權等多個層次進行分解,以中央政府、地方政府、業主單位以及移民群體等多個利益主體按照各自在資源產權中所占的比例進行利益共享,并且將這種分配拓展到多種利益維度的多層次分配與補償[7]。

開展公司化經營可打破現有水電管理體制下大中型主體對水電開發經營權的壟斷局面,促進水電開發企業產權的多元化、公司治理結構的規范化以及多種利益分配的合理化。利益共享機制有助于地方政府在遵循國家政策法規的指導和規范基礎上,因地制宜地實施多種開發方式并舉的水利水電工作,從而保證多個利益相關主體以各自持股比例,自主支配能源或享受水電收益,從根本上杜絕由于利益分配不均帶來的沖突、摩擦和短視投機行為,進而保障區域資源優勢向經濟發展優勢的轉化,產生更為廣泛的宏觀效益。

4.3 激勵與約束機制

①利用董事和監事的約束機制來實施水電工程移民利益相關者治理。借鑒公司治理中的董事和監事制度,對于關鍵利益相關者代表應當賦予“董事”席位,各利益相關群體派出代表并定期對代表人員進行考核;各“董事”的酬勞由各派出機構支付,并通過一系列考核制度約束與激勵代表行為,當代表可以盡職爭取所代表群體的根本利益時給予績效獎勵,而一旦代表無法保證對相應群體利益的保護時,可以對其進行罷免,并選派新的代表繼承該利益相關者群體的“董事”資格[8]。②借鑒公司外部審計機制定期開展對利益相關者的外部審計活動。應當設立獨立于業務部門審計之外的利益相關者審計,其審計結果需要直接向移民管理的領導部門及時匯報[10]。

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10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.016

李旭輝(1974—),男,經濟師,主要從事水利水電項目管理研究。E-mail:morke_li@126.com

F407.9

A

1003-9511(2017)01-0066-04

2016-09-29 編輯：陳玉國)