如何開展鄉鎮黨政領導干部任期經濟責任審計

劉尚睿　劉吉雙

對鄉鎮黨政領導干部任期經濟責任進行審計，是黨中央、國務院為了加強對新時期黨政領導干部的管理和監督而采取的一項重大舉措，是黨和國家交給審計機關的一項重要政治任務。它要求高、困難多、風險大，任何疏忽和不慎都將給審計工作帶來不良影響。為此應著重抓好以下幾方面工作。

一、明確定位經濟責任審計職責

任期經濟責任審計以界定被審計者個人經濟責任為審計目的。實行鄉鎮黨政干部任期經濟責任審計是為了界定經濟責任，嚴格量化政績考核指標。這就要求我們在審計中必須突出被審計者個人的經濟關系主體地位，圍繞其個人的經濟責任進行認真地審查核實。

審計經濟責任的項目計劃在受托前提下制定。《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）規定：“根據干部管理、監督工作的需要和黨委、人民政府的意見，由組織人事部門、紀檢監察機關向審計機關提出對領導干部進行任期的委托建議，審計機關依法實施審計”。即這類審計項目計劃的制定權不屬于審計機關，審計機關只是在接受“委托建議”后，依法實施審計。為使這項工作適時正常開展，審計機關應當在制定年度審計項目計劃前，主動與地方黨委、政府以及組織人事、紀檢監察部門取得聯系，確保鄉鎮領導干部任期經濟責任審計項目與其他審計項目計劃同時落實制定到位，做到早計劃、早安排。同時，各地審計機關應向地方黨委、人大、政府多請示、多匯報，引起他們的重視與支持，爭取及早根據《暫行規定》的要求制定出具體的審計實施辦法，使這項工作正常化、制度化。

審計機關在該項審計中行使經濟監督權。鄉鎮黨政領導干部任期經濟責任審計和常規審計不是同一層次上的監督，它在對“責任”的劃分上雖將對“事”的監督和對“人”的監督有機結合，歸根結底直接目的是為對“人”的有效監督提供服務，在這一過程中，審計機關仍然行使其經濟監督權。因此，我們在審計工作中，必須嚴格按照《暫行規定》辦事，對被審計者個人所在鄉鎮及其直屬部門、單位違反財經法規的問題，認為需要依法給予處理處罰的，應在法定職權范圍內做出審計處理處罰決定；應當給予黨紀政紀處分的，由紀檢部門處理；應當依法追究刑事責任的，移送司法機關處理，切不可超越經濟監督職權范圍。

二、準確把握審計的主要內容

按照《暫行規定》的要求，鄉鎮主要領導干部任期經濟責任審計一定要圍繞鄉鎮財政經濟領域內財政、財務收支的真實、合法、效益審計，分清被審計者應當負有的主管責任與直接責任。審計的具體內容比較廣泛，有有形的，也有無形的，有直接的，也有相關的經濟活動事項，根據《審計法》、《暫行規定》以及有關法規規定和實施任期經濟責任審計的實踐，搞好鄉鎮領導干部任期經濟責任審計，必須著重把握以下幾方面內容：

預算執行和財政、財務收支的真實、合法、效益情況。主要審查預算的編制是否科學、合規 ；各項收入是否全部納入預算，實行統一管理；預算內收支是否真實、合法、完整，有無虛報收入、虛列支出、違規使用專項資金等問題，有無私設“小金庫”、公款私存，或者隱瞞收入等情況；財政、財務支出是否真實、合法，各項收入的款項是否及時足額到位，有無個人或其他單位長期占用公款現象；是否響應中央出臺的“八項規定”、“六項禁令”精神和國務院“約法三章”的要求；對財政支出效益的審計包括：分析財政支出結構是否合理；對重大支出項目和專項資金進行延伸審計，檢查有無損失浪費問題。

稅收收入情況。延伸審計地稅部門組織的各項地方稅的入庫情況，重點審計第四季度的完稅憑證，并與收入臺賬相核對，檢查有無虛增稅收的問題。對國稅部門組織的中央稅收入庫情況進行調查，確定中央稅收入庫的真實底數。

鄉鎮企業稅收、利潤、基建技改和私營企業稅收情況。此問題應安排鄉鎮自查自報，審計組在此基礎上進行抽查，以確定各項指標的真實性。

資產的管理和使用情況。這里的“資產”特指鄉鎮財政所及鄉鎮政府機關會計核算的貨幣資金、有價證券、實物、應收賬款及暫付款等債權、固定資產等。主要審查資產管理的內部控制情況，即資產是否有專人管理，管理程序是否合規；是否設立了資產明細賬，是否定期盤點，盤點是否賬實相符；資產購買后是否及時入庫；固定資產的興建是否按規定實施了招投標或政府采購程序，各項程序是否合法、合規；資產在轉讓、出售、報廢和損毀時的手續是否合規，有無使用效率低下、損失浪費嚴重等問題。

政府債務的舉借、管理和使用情況。在單位自查的基礎上，對負債進行抽查，摸清鄉鎮政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和其他相關債務的規模、結構及變化情況。審查負債的真實性、合法性，有無虛假負債，看增減變化情況。與此同時，還要注意對鄉鎮財政所是否為其他部門、單位提供借貸擔保進行審計調查，揭示是否因擔保而給鄉鎮財政帶來負債，并查明責任。

農民負擔情況。依據上級文件規定，審查農民負擔是否合法合理，審計農民負擔的稅賦是否合規，有無多征、少征或亂開稅目等情況，所征稅款是否足額納入財政；有無亂加碼、亂集資、亂罰款和亂攤派等加重農民負擔的問題，以確定農民負擔的真實底數；是否建立健全農民負擔監管制度。

預算外資金及“三提留五統籌”資金管理使用情況。審計管理使用是否合法合理，有無擠占、平調、挪用等問題；審查各項資金的使用比例是否合法，有無損失浪費。

政府投資和以政府投資為主的重要項目的建設和管理情況。重大投資項目決策情況。主要審計被審計者任職期間，鄉鎮重大投資項目的決策程序是否符合有關基建程序和相關法律法規的規定；項目運行的經濟效益與社會效益，審計投資規模是否超過了資金籌措能力，有無盲目上項目，造成半拉子工程，使投資無法發揮經濟效益等，資金管理是否規范，是否專款專用，項目施工進度是否與預期相符，項目完工后是否及時辦理了竣工決算，并在此基礎上，進一步明確相關鄉政黨政領導干部的投資決策責任。

配發的公物管理、使用情況及其他需要審計的問題。先由鄉鎮和被審計者個人自查申報，審計組據此進行核對，以確定配發給被審計者個人的辦公物品有無丟失、損壞，是否辦理了移交手續。此外，還可審計其他需要審計的經濟方面的問題。

三、靈活運用各種審計技術方法

任期經濟責任審計是一項綜合性很強的審計工作，要搞好此項工作，需要采用多種審計技術方法。就鄉鎮黨政領導干部任期經濟責任審計而言，根據不同的審計內容，其常用的審計技術方法，應從以下幾方面考慮：

對任期內財政財務收支審計。運用審閱法、核對法、調查法、抽查法確認財政收入的真實性。一般情況下，首先應將工商稅、農業稅、特產稅等稅收收入與鄉鎮金庫（或與縣金庫）年度報表進行核對；其次再審計地稅、財政部門，對地稅部門重點審查第四季度的完稅憑證，并與收入臺賬相核對，對部分納稅大戶進行抽查。檢查有無虛增稅收收入或寅吃卯糧、收過頭稅的問題。對財政部門征收的農業稅、特產稅及其他非稅性收入，應重點審查預算內外支出賬，檢查有無通過虛列預算支出，用鄉鎮預算外及“三提留五統籌”資金繳稅，虛增財政收入的問題。運用核對、逆查、抽查、比較、結構分析等審計方法，確認財政財務支出的真實、合規、合法和效益性。重點審計以下三個方面：一是檢查有無欠發財政供養人員工資；二是對重大支出項目和專項資金進行延伸審計，檢查有無擠占、挪用、損失浪費的問題；三是分析財政支出結構是否合理，檢查有無不按政策法律規定加大對教育、農業的投入問題。

對鄉鎮企業稅收、利潤和基建技改投入情況的審計。通常情況下，由鄉鎮自查自報，審計人員對利稅、技改投入大戶進行重點抽查確認，以全面評估領導干部在發展經濟、擴大生產性投入、培植財源等方面的工作實績。將內部控制較為薄弱的環節以及易出現問題的項目或資金作為突破口，對于有因重大的決策失誤導致經濟效益低下或有嚴重違法違紀等跡象的項目進行重點審計，必要時追溯到相關年度或者延伸審計（調查）有關單位（部門）。

對資產負債項目的審計。對貨幣資金、有價證券，實物應及時重點清查，核實銀行存款要編制銀行存款余額調節表，逐筆審查未達賬項。對應收賬款、暫付款、固定資產、其他資產及負債的審計，應先由被審計鄉鎮自查清理，然后再由審計人員運用抽查法、核對法、函證法、盤點法、結構分析、賬齡分析等審計方法確定資產、負債的真實底數及結構狀況，檢查有無呆賬壞賬、丟失毀損、隱瞞資產負債等方面的問題，尤其注意對賬外資產、賬外債務的審計。

對農民負擔情況審計。對農民負擔情況的審計應搞好四個方面的核對，一是將上級批準的被審計鄉鎮的農民負擔方案，與分配各行政村的農民負擔方案總數相核對；二是將實際征收總數與分配各行政村的農民負擔方案總數相核對；三是通過調查部分村組群眾負擔情況與農民負擔監督卡相核對；四是通過村財務賬目反映的向農民收取的各項資金與農民負擔監督卡相核對。通過以上核對檢查被審計鄉鎮有無亂加碼、亂集資、亂收費、亂罰款等加重農民負擔的問題。

對預算外資金及“三提留五統籌”資金使用情況的審計。運用抽查、逆查、比較分析等審計方法，檢查預算外資金、“三提留五統籌”資金的使用比例是否合法合規，有無擠占平調、挪用和損失浪費的問題。通過查閱預算外資金收費文件及收費許可證，確定預算外資金收費標準、范圍是否合規；有無擅自擴大收費范圍，提高收費標準，甚至自立收費項目的亂收費行為。抽查收費票據，看收費票據是否為財政部門統一印制，且票據是否完整無缺。抽查收入和支出明細賬和原始憑證，確定預算外收入來源是否合規，是否按規定的用途支出。

對配發的辦公物品登記、管理、使用情況的審計。應先由被審計鄉鎮或領導干部自查自報，審計人員再運用盤點法、核對法、調查法，據以確認配發的辦公物品的管理使用情況。特別要注意檢查有無轉移、隱匿、丟失、損壞單位價值較大的辦公物品的問題。

〔本文系國家社會科學基金項目“基于國家糧食安全戰略視角的糧田流轉價格補貼測度與分析研究（15BJY096）階段性成果〕

（劉尚睿：南京審計大學 ；劉吉雙：江蘇鹽城師范學院）

責任編輯：高 莉