論中國古代的用水秩序與水糾紛的調處機制

呂海濤，張凡，楊英法

論中國古代的用水秩序與水糾紛的調處機制

呂海濤，張凡，楊英法

（河北省水生態文明及社會治理研究中心，河北 邯鄲 056038）

我國古代關于水務的諸種問題，雖然官方發揮了不可或缺的作用，總體上形成了官民雙方分工而又協同的格局，但是，用水秩序主要依靠鄉規民約來維持，發生用水糾紛，也主要依靠民間調解來完成。我國古代水務具有深厚的民間自治傳統。雖然時代條件發生了很大變化，但這種傳統在今天依然有其現實意義。古今自然條件、技術條件和社會條件均已大不相同，還應根據當今時代的特點和需要進行適當調整。

用水秩序；用水糾紛；鄉規民約；民間調解

水是生命之源，人類生存之本。人的日常生活、農林牧漁等傳統產業直接依賴于水。但是，水在時間、空間上的分布都是不均衡的，水量少則發生干旱，水量多則發生洪災。在用水問題上，經常發生矛盾、糾紛。抗旱防洪、預防和調解用水糾紛，就成為人類社會始終會面臨的問題，而這就必須構建合理的用水秩序。用水秩序的形成和有效運轉是官民雙方分工而又協同的結果，既需要官方建章立制、監察和調處，也需要民間各種社會力量的參與，訂立鄉規民約，自覺遵行。古代中國是農耕社會，農業用水就成為調處用水糾紛、維持用水秩序的核心。對此問題，學術界對于政府治理、官方行為研究較多較深，而對社會治理、民間行為的研究則較少較淺。為補齊短板、補強薄弱，本文基于民間樣本的歷史考察，在對用水秩序中的鄉規民約、用水糾紛中的鄉紳調處機制做重點考察的基礎上，對中國農業用水的傳統秩序與社會治理問題做了系統探討。

一、中國古代的水利設施的興建和維護機制

中國古代，無論是民間還是官方，都十分重視水的利用和治理，建設了較為完備的水利設施。

早在西周初期，《周禮·正文冬官考工記》就記載了當時農業用水灌溉的理想規劃：“匠人為溝洫，耜廣五寸，二耜為耦；一耦之伐，廣尺深尺，謂之畝，田首倍之；廣二尺，深二尺，謂之遂；九夫為井，井間廣四尺，深四尺，謂之溝；方十里為成，成間廣八尺，深八尺，謂之洫；方百里為同，同間廣二尋，深二仞，謂之澮。專達于川，各載其名”[1]。這段記載一般認為是水利設施的修建標準。從河道“川”之上修建名之為“溝、洫、澮”的不同層次的干渠、支渠、斗渠，形成層級分明、網道交錯的農田管排水體系。

中國古代的農耕社會，被西方漢學家稱為水利社會，很早就形成了農田灌溉設施、提水設備、防洪排水設施及管理等多方面的水利設施。古代的水利事務，大體有兩個要點：一是農田灌溉，二是防洪排水。農田灌溉系統有河灌、井灌兩個系統。不管河灌還是井灌，都需要一系列配套設施才能有效發揮作用，需要堰壩、陂塘、溝洫、水門等等一系列配套設施才能將水源輸送到農田。水往低處流，水源地高而農田低，水可自流入農田的情況極少。很多情況下，水在低處而農田在高處。這就需要使用桔槔、轆轤、戽斗、翻車、筒車、刮車、井車、連筒、架槽等提水機具將水從低處提到高處。[2](P176)

水雖然有利，但也有害。為了抵御水患，堤壩、圍堰、海塘等諸多防洪設施，被古代中國居民修建了起來。堤壩是約束河湖海的水不可溢出，而圍堰則是將水擋住，不讓其流入農田或房舍。海塘則是建在海邊的堤壩，用于擋住海潮的侵襲。黃河在古代不斷決口、改道，古代中央政府曾多次修筑黃河堤防。河北境內的漳河、滹沱河、永定河，歷史上都曾多次決口、改道，西門豹、曹操、郭守敬、張埕、張夢輔等都曾修筑堤防，進行治理。[3](P19)

中國古代水利設施的興建和維護，是官民分工而又協同實現的。官民之間的分工，大體是這樣的：官方負責大江大河等重大水利工程的興建和維護，而民間則負責中小型水利工程的興建和維護。興建水利工程，一要有經費，二要有人工。對于這兩點，總的趨勢是：在經費籌措上，國家直接撥款趨于減少，而地方自籌趨于增多；在人工調集上，無報酬的徭役性征發趨于減少，逐漸被舍棄，而“雇募制”則越來越多[2](P177)。古代社會，皇權不下縣，社會治理主要通過宗族自治、鄉紳自治來完成。鄉紳捐資成為古代中小型水利工程最主要的資金來源。某些水利工程，即便由官方出面，也需要鄉紳捐資來克服資金的短缺。古時候，尋求鄉紳資助興修水利設施，往往成為地方官員為官一任的善舉。如今存邯鄲碑林藏石《□沙東□□水利官紳功德碑記》便記載：“追□□始功敢決為愛民如子之賢令尹倡率于□（上），熱心公益之眾鄉紳襄贊于下，乃克成茲偉績，利賴萬也。”為了維護用水秩序,古代還成立了“渠社”等用水組織。“渠社”用于“經理挖渠丈收渠租及澆水等事。”（《河套灌區水利章程十條》）“渠社”設立“渠社的正副社長”（也稱渠長、“水老”），社長之下根據灌溉用干支渠的分級關系分設“斗夫”、“渠保”等各級管理人員。“渠社”等用水組織的職責為：

第一，水利設施的養護。“每次輪灌期間內,應由渠保督率農民巡視農渠，注意維護，水老斗夫須不時巡查，以免發生漫溢潰決事情。”“農渠及其建筑物之養護事項，由（水利）管理局督導各該渠水老、斗長、渠保，及受益農民任之。”（《陜西省涇惠渠灌溉管理規則》）“各渠遇有纖小工程渠口淤澄，社長宜隨時分派地戶及時修洗，如有支吾怠惰之戶，準其社長稟明水利局，由局量為責罰，以為不顧公理者戒。”（《河套灌區水利章程十條》）

第二，灌溉監管。“各斗農田每畝用水時間，由水老會同斗長遵照各該斗門啟閉時間，并視各斗地勢與農田多寡分段規定通知渠保依據分配，各家民用水以上段用水時略少于下段為原則。”（《陜西省涇惠渠灌溉管理規則》）同時收取“渠租”作為日常管理費，遇有水利工程攤派收取費用。《河套灌區水利章程十條》曰：“各渠遇 有大項工程，除收渠租不敷外，應按凈地攤派。所收地戶糧石，貨物按時價合銀， 其貨物、糧石盈余如數歸公，社長不得私吞。”同時規定了違規處罰的決定與實施：“如有私澆堵閘筑壩者，照澆地畝數，公同議罰。”

第三，定分止爭。“渠社”作為民間組織，承擔著溝通社員與官府的橋梁作用，有時可以代表社員向水利主管部門反映訴求。“各渠厘訂澆水章程，日后如有高地非作閘不能上水者，準地戶稟知 該渠社長轉稟水利局派員勘驗，然后準其作閘，惟不得任意私作致起爭端（《河套灌區水利章程十條》）。

“渠社”在管理中引入了一定的民主管理機制：副社長由選舉產生，實行輪換制；對違規用水的社員，照澆地畝數，“公同議罰。”（《河套灌區水利章程十條》）“所有渠上花費，年初至年終公同清算分款，開單粘貼本社，以免含糊而杜私弊。”（《河套灌區水利章程十條》）“如有私澆堵閘筑壩者，照澆地畝數，公同議罰。”（《河套灌區水利章程十條》）渠長多由下游選任，這是因為：“與上游不同，中下游水權圈的權益卻因上游過水村無視水規，逾越水程，截流用水而時時受損，面對獲取資源的被動性和無保障性，中下游渠段在制定先下后上水序的同時，確定渠長人選由下游出任，就是試圖通過管理機制監控上游違規行為，正常年份這樣的監控基本起到維護渠道運行的作用”[4](P45)。

二、中國古代水利事務的規章制度

中國古代水利事務的規章制度是由國家法律和鄉規民約兩部分構成。中國古代法律非常重視水務，歷代法典都有關于水務的規定。秦代之田律規定，地方須向中央上報降雨情況，不許“壅堤水”。唐代刑典規定：水資源為公共財富，私人不得壟斷，盜決堤防者予以重罰。不過，中國古代并沒有專門的水務法規，水務法規散見于其他法律之中。遲至1942，國民政府才頒布了我國歷史上第一部專門的水務法規——《中華民國水利法》，這部法典的主要特點是，將近代西方以“水權”為核心的水管理理念與中國傳統的民間習慣相結合，形成國家對水權與水利的管理與民間治理相結合的法規體系。

古代中國，并沒有系統完善的水法體系，關于水的利用和治理秩序，主要通過鄉規民約來實現。這是因為，農業用水的時效性很強，相鄰關系又十分復雜，人與人之間基于鄉土習慣而形成的人情關系很難被統一于國家的剛性立法。而在傳統中國社會，國家立法在這一領域的缺失主要原因也在于立法的強制性規定不能涵蓋農田水利灌溉的所有細節，而有時這些細節問題，往往關系重大。例如上下游的取水先后，旱澇時期的水量分配，溝渠維護與保養的人工派遣與費用分攤，相鄰地塊之間的渠道關系，違反規定的處罰辦法等等，國家法律很難做到微觀調整。用水相鄰各方維持相對和諧、穩定的用水秩序，雙方或多方具有契約性質的鄉規民約更能適應人們的這一內心需要。更為重要的是，有些習慣深入人心，原因在于這些習慣是同地方用水的有益經驗結合在一起的，同農民“公正”與“效益”的心理訴求相契合的，很多習慣看起來最“公正”同時也是管理與運行成本最低。也正是因為如此，在廣大農村地區，產生了與水事活動相關的“鄉規民約”，同時又從這些鄉規民約中生成了各種層次的用水組織，這種組織廣泛地獲得了官府與民間的雙重認可，在農業灌溉乃至社會治理領域發揮了重要的作用。據《漢書·召信臣傳》記載，漢元帝建昭五年，南陽太守召信臣“為民作水約束，刻石立于田畔，以防紛爭。”使當地用水秩序井然，效果非常好。

中華民國《水利法》規定：“水利行政之處理，及水利事業之興辦，悉依本法行之。但地方習慣與本法不相抵觸者，得以其習慣。”我國傳統社會中，水資源管理就處在“習慣”這種“軟法”所形成的“有序”與“無序”相互交融的民間治理當中。當國家政治穩定、經濟相對繁榮，特別是遇到風調雨順的年景中，這種以人情為紐帶的民間秩序更能維護用水的和諧。當然，鄉規民約的效力也有明顯的局限性，當社會動蕩或者年景欠佳威脅到農民的生存之時，人們便不再遵守，即使是當初各方都認可的水權碑銘，也不能有效地化解各方矛盾，從而爭端紛起。

鄉規民約對用水當中的各種細節問題都做了規定。在汾河、渭河流域的灌區中，渠系之間，灌區內部各村之間和農戶水量的分配都有明確的規定，水量分配是以“水程”為單位的。“水程”是水流的時間限定，在（過水截面）過水面積一定的條件下，水使用量的大小以水流時間來確定。例如一些水利章程中規定：“坊土追村陡門一座，高三寸八分，闊五寸五分。”（確定過水截面）“馮堡村一十二夫，使水六日；周興村十一夫，使水五日”[5](P170)。（通過水流界面加之使水日期，便確定了各村的用水量）。近代以來，一些地方灌溉章程則直接根據水流流速測定單位過水面積，規定干渠、支渠的用水量，以達到合理分配用水份額以及倒逼各渠各用水戶節約用水的目的。在山西太原晉祠周邊，是以堰上鑿孔確定水權劃分。《晉祠志》載：晉水“源出懸饔山麓晉祠難老泉”。“難老泉水初出之處，甕石為塘，中橫一石堰，鑿圓孔十，為東西分水之限。其東西又橫一石，名人字堰，為南北分水之限。北七孔，分水七分，所謂北瀆是也，東流名北河；南三孔，分水三分，所謂南瀆是也，下有伏流，南流分三河，曰南河、曰中河、曰陸堡河。其西水未分之處，名金沙灘”[6](P568)。為了確保公正，在農戶合議的前提下，我國古代建立了“水冊”制度，并以之為基礎實行用水限額制，將用水農戶按照澆地數量、受水量、用水時刻登載冊上，作為水權分配的依據。

水資源的分配，我國古代各種鄉規民約都會力求公正，為達到這個目標，會因水勢變化進行二次分配。“每月給水兩次，每次灌溉各斗農田之半數。”（《陜西省涇惠渠灌溉管理規則》）這種規定就是為了公正起見，防止有的斗渠農田得以正常灌溉，而有的農田由于水勢變化而在某個時段無水分潤。因此實行多輪灌溉，實現風險共擔。如果一條河流有 5個村社，澆水從下游開始，最后交接分配至上游；下游4社為執政社，其社長輪流主持渠務，監督灌溉用水秩序；而上游的 1社則不享有執政的機會，但基于上游的優勢地位可以形成對下游的有效制約；每年澆水都會形成一社執政，四社監督的格局。這種格局遵循了在水事管理中“權力與利益相分離”的原則，權力最大之處，利益最小，利益最直接之處，權力最弱。實現權力與利益的中體平衡。這反應了古代社會一個基本的價值理念：不去抽象地談公正，而是實事求是地考慮各方實際的地位與利益格局，在此基礎上實現“符合天理的”具有現實意義上的實體公正。也正是在這樣一個格局的推動下，“整個小社會都被動員起來參與治水。四社五村的用水管理在一個民間組織有序的輪流執政中，獲得了公正的意義”。[7]

三、中國古代水事糾紛的調處機制

水是農業生產不可缺少的資源，中國北方干旱，南方雖然總體上水源豐沛，但也會遇到干旱季節。社會各階層居民都想爭得更多的用水權益，用水糾紛便頻頻發生。

“昔日渠堰，水源多不充足,每至天旱，水量頓減，人民需水孔急，械斗爭訟，隨之而起，而水利法規，尚未制定，本省單行章則，又欠完善，關于用水紛爭，從無定規”[8]。

“涇原、高陵等縣，民氣素稱怯懦，獨于爭水一事，糾眾械斗不肯少讓，動輒千百為隊，血戰肉搏。”“冶河水量，本不甚宏，經該數處一再裁奪，下流各渠往往點滴不得，名為水田，無異石田。”“下流各渠，恒無水可得也，遂不惜相率走險，斗諸原而嘩諸庭，歲無寧日。一人縣境，問其械斗，則爭水十居其九；問其訴訟，則水案十居其八。偶遇天旱，相爭尤烈”。[9](p117)

因為用水灌溉具有極強的時效性，所灌溉耕地與水源及相鄰關系錯綜復雜，行政或司法解決途徑遷延時日，有違農時，中國傳統“以和為貴”，息訟思想盛行，更為便捷、有效的民間調節便成為調處用水糾紛的主要方式。[10](P98)在中國鄉土社會中，沖突與爭端一般情況下，盡量爭取在衙門之外解決，采用調停、和解的辦法，這樣能夠減少訴訟花銷，也不會因此牽扯精力妨礙生產。家族中的族長、紳士等人更了解一件糾紛的原委曲直，較之官府裁處更能根據問題的實質，從根本上合理地化解矛盾。道光十年下詔：“凡遇族姓大小事件均聽族長、紳士判斷”[11](P419)。水事爭端交由地方族長、士紳區處的另外一個重要原因在于，地方水利建設往往由當時家族與地方的精英勢力如士紳等倡導主持營建，而興修水利也往往成為傳統社會士紳階層回饋鄉梓的重要手段。如此一來，官紳出面調解地方的水利爭端往往具有不可替代的權威。“舊有水利工程，施行方法，多依人情，隨時變通，毫無定則。”在水事調解中，“如官府用正式公文令其酌借酌（水量），則非起大爭端不可。其他類似者，不可勝數，此無非人情之作用也。”[12]

民間在用水問題上，積累了一些有益的經驗。如有的地方總結道：“故凡水之行也，自上而下，水之用也，自下而上。溉下交上，庸次遞進，歲有月、月有日、日有時，頃刻不容紊亂。地論水，水論時，時論香，尺寸不得增減”[13](P67)。“用水之序，自下而上。最下一斗，溉畢閉斗，即刻交之上，以次遞用。斗內諸利戶，各有分定時刻。其遞用次序亦如之，夜以繼日，不得少違。有多澆者，罰亦有差等”。[14](P261)鄉紳調處用水糾紛，以上下游的自然形成的強弱勢地位為依據，照顧下游的利益，力求維護彼此利益格局的平衡，讓矛盾各方都能接受。

直至民國時期，盡管建立了包括行政訴訟的較為完善的司法體系，地方水事糾紛仍多通過民間調處、沿用習慣解決。“盡管鄉村社會為爭奪水權而產生的糾紛為數眾多，連年不絕，行政法院裁決的水事糾紛卻屈指可數”。[5](P237)

四、我國傳統水事管理于當代的適用性分析

從以上的論述可以看出，我國古代關于水務的諸種問題，雖然官方也發揮了不可或缺的作用，總體上形成了官民雙方分工而又協同的格局。但是，用水秩序主要依靠鄉規民約來維持，發生用水糾紛，也主要依靠民間調解來完成。因此，我國古代水務具有深厚的民間自治傳統。雖然時代條件發生了很大變化，但這種傳統在今天依然有其現實意義，具有重要的啟發和借鑒價值。不過，畢竟古今自然條件、技術條件和社會條件均已大不相同，必須根據當今時代的特點和需要進行適當調整。

新中國成立后，鄉村治理結構發生了最大變化，就是傳統社會中政府與民眾之間的中間權力層——族權與紳權的消亡，以及族權與紳權為基礎的民間自治組織消失，政府的行政權力直接到達鄉土社會的最底層；鄉村的管理機構與其他組織級權力變成政府權力的衍生。國家對農村的行政化管理成為建國后主要的管理模式。這種模式在水利事業上將國家的水務行政管理力量與國家對鄉村的社會動員組織力量緊密結合，形成了適應行政一元領導的垂直管理模式。從縣、鄉水利主管部門到村、隊等基層準行政組織，形成了領導與執行的關系，這種關系是同上世紀80年代以前國家行政主導的計劃體制相統一的。

隨著家庭聯產承包經營制度的推行，特別是市場條件下，在經濟領域農民與國家的關系已經具有了合同化的色彩，隨著農村勞動力的流動，土地的流轉，城鄉二元戶籍制度解體，農村原有的基層政權的行政權力指揮一切、包辦一切的模式已經不能適應農業經濟對市場的自我適應與自我選擇，即使當農戶個體發展的局限性凸顯，需要“集體組織與力量”加以協調的時候，農戶也會根據鄉村社會“自洽性”的原則來結社，民間力量基于市場思維發揮組織與調節作用的新的社會治理模式逐漸孕育而生。

總的來看，用水秩序的民間自治傳統必須得到繼承并發揚光大。不過，基于族權與紳權在建國后已經消亡，而農民協會、各種專業合作社、維權團體、婦女協會、老年協會、扶貧協會、紅白理事協會、業余文化團體等各種各樣的民間組織正在發育，特別是隨著國家對采集地下水管控的不斷加強,水資源不再是一種免費的公共資源,協調農戶之間的用水量、用水時限、用水順序以及水利設施費用的繳納與分攤，都需要有機構來協調。基于這一趨勢，民間的用水組織--“農民用水協會”在一些地區已經應運而生。這些以鄉村間的人際關系為紐帶，以民間自治力量為主導、以協會的章程為行為指南的民間自治組織，正是適應了市場經濟、農民用水特點，并在吸收傳統水事組織優勢的基礎上形成的一種新興的基層社會管理形態。今天必須充分發揮這些農村民間組織的作用，借助其來掌握水資源信息、維護水利設施、維持用水秩序、調處用水糾紛。

民間組織從事水務治理，缺乏強制性手段，必須以公正來贏得信譽，使民眾能夠自愿聽從。民間組織要設法運用民間智慧，努力形成公正、合乎人情的民間運行機制。灌溉中的“節制”需要形成一個彼此制約的“公正”的共同體，許多大水漫灌的粗放式用水，都是基于農民互相攀比，不用就吃虧的心態。節制是實現人水和諧的前提；均平是實現在用水中人與人和諧的基礎。目前，利用現代傳媒技術，能夠迅速實現信息的交流、主張的互動，這就有利于形成相對公正、用水各方都能接受的用水方案。如果有的用戶浪費水資源、侵占他他人用水權益，就能夠及時發現并獲得照片、音頻、視頻等證據，為有效調處用水糾紛打下堅實的證據基礎。水務的民間自治，要著重利用經濟杠桿來自發調節各用水主體的用水行為，發揮其信息成本較低，能夠充分反映各用水主體差異，決策民主程度較大等優勢。

今天的社會，已經從人情社會轉為法治社會。水務的民間自治，亦需依法進行，司法的介入，應當成為發揮民間治理機制的重要基礎，法律是水務民間自治的堅強后盾。不僅要制定和完善有關水利事務的法律法規，而且在處理用水糾紛時，司法的保證要切實加強。

[1][西周]周公旦.周禮[M].開封：河南大學出版社，1995.

[2]楊英法，杜獻寧.河北解放前歷代農田水利設施狀況考[J].經濟視角（中旬刊），2011（12）：176-177.

[3]楊英法.冀南歷代交通狀況考[J].邯鄲人文，2010（03）：18-20.

[4]韓茂莉.近代山陜地區地理環境與水權保障系統[J].近代史研究, 2006 (01) :40-54.

[5]郭成偉，薛顯林.民國時期水利法制研究[M].北京：中國方正出版社，2007.

[6][清]劉大鵬.河例 1[M]//[清]劉大鵬.晉祠志（卷 30），1986：567-583.

[7]董曉萍.關于節水的一個歷史個案——金元以來晉南某地社首組織研究[N].北京日報，2004-6-7.

[8]張光廷.陜西最近二十年來農田水利糾紛之檢討[C]//陜西省水利局.陜西水利季報.漢中：漢中群益出版社，1936,1(01).

[9]劉屏山.治峪河云陽鎮設立水利管理局議案[M]//劉屏山.溝洫佚聞雜錄//手寫本.清峪河各渠記事簿.民國年間：117—119.

[10]楊英法.用水糾紛的化解之道[J].人民論壇，2016（25）：98-99.

[11]瞿同祖.瞿同祖法學論著集[M].北京:中國政法大學出版社，2004.

[12]陳靖.管理漢中水利一年來之回顧[J].水利月刊,1937,7(04).

[13]白爾恒，(法)藍克利，魏丕信.溝洫佚文雜錄[M].北京:中華書局，2005.

[14]劉懋官.水利·涇渠用水則例[M]//劉懋官.涇陽縣志（卷4），1911：251-278.

The order of using water and water disputes settelment in ancient China

LV Hai-tao, ZHANG Fan, YANG Ying-fa
（Hebei Research Center of Water Eco-Civilization and Social Governance, Handan 056038, China）

There were various water issues in ancient China. Even officials played an indispensable role, a coordinate pattern had developed as a whole. And the order of using water relied mostly on folk regulations. When water disputes occurred, folk mediation played a major role. So there had been a profound tradition of folk mediation of water affairs in ancient China. Even times condition changes much, the folk mediation has its practical significance at present. Since it changes much in natural environment, technology and social conditions from the ancient times, we should make proper adjustment according to times features and demand.

the order of using water; water dispute; folk regulations; folk mediation

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.03.001

K2；DF714

A

1673-9477(2017)03-001-05

[投稿日期]2017-06-16

河北省教育廳人文社會科學研究重大課題攻關項目“河北省水資源問題社會治理研究”（編號：ZD201443）

呂海濤(1962-)，男，河北邯鄲人，教授，碩士生導師，研究方向：水生態文明及社會治理。

[責任編輯 王云江]