生態(tài)文明背景下完善我國濕地生態(tài)補償法律機制的對策

張穎

生態(tài)文明背景下完善我國濕地生態(tài)補償法律機制的對策

張穎

（福建農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，福建 福州 350002）

當(dāng)前，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，并把生態(tài)文明建設(shè)與政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)并列，成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容之一。就目前來看，對于濕地資源生態(tài)補償方面重視程度不斷提高，取得了一些成績，但是也存在很多問題，如何實現(xiàn)對濕地資源的科學(xué)有序開發(fā)，進一步建立健全濕地生態(tài)補償法律機制，是需要研究和思考的重要課題之一。文章主要就濕地生態(tài)補償法律機制建設(shè)過程中存在的問題進行分析研究，嘗試探索我國濕地生態(tài)補償法律機制的路徑。

濕地生態(tài)；補償機制；對策

濕地資源是自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要構(gòu)成部分之一，在整個生態(tài)環(huán)境開發(fā)和保護過程中占據(jù)著重要位置，具有不可替代的生態(tài)作用和功能，越來越引起社會各界的廣泛關(guān)注。近年來，隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，特別是在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，個別地區(qū)對濕地資源進行無序的圍墾和開發(fā)，由于開發(fā)過程缺乏科學(xué)的論證和整體的規(guī)劃，導(dǎo)致開放行為對濕地資源破壞嚴重，導(dǎo)致濕地面積大幅度減少，濕地的功能大幅度下降，對濕地周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重要的破壞作用。當(dāng)前，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，并提出政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”整體布局，把生態(tài)文明建設(shè)列為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容。就目前來看，隨著我國環(huán)境意識的整體提升，社會各界對于濕地資源生態(tài)補償方面重視程度不斷提高，取得了一些成績，但是也存在很多問題。就目前來講，如何實現(xiàn)對濕地資源的科學(xué)有序開發(fā)，不斷建立健全濕地生態(tài)補償法律機制，是需要相關(guān)人士研究和思考的重要課題之一。

一、建立生態(tài)補償法律機制的必要性

在生態(tài)保護法律機制建設(shè)方面，西方國家起步較早，美國等國家從從20世紀初就開始圍繞環(huán)境保護等方面積極進行立法,不斷建立和完善相關(guān)的法律機制，雖然沒有就生態(tài)補償專門立法，但是相關(guān)補償機制已經(jīng)建立，這對我國建立生態(tài)補償機制提供了必要的借鑒。國外一些學(xué)者也對生態(tài)補償法律機制的內(nèi)涵進行了積極探索，主流的觀點認為，生態(tài)補償是指對遭受破壞的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)或異地重建以減少生態(tài)損失的做法。就目前來看，生態(tài)補償法律機制構(gòu)建的意義和作用主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重要手段

當(dāng)前，隨著世界經(jīng)濟形勢的不斷變化，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中一項重要的任務(wù)。在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟發(fā)展主要依靠消耗資源和損壞環(huán)境作為代價，這樣的發(fā)展方式是不可持續(xù)的，負面影響也較大。隨著我國躍升為世界制造業(yè)強國，對外出口加工型企業(yè)不斷增多，導(dǎo)致我國環(huán)境保護的壓力和欠賬越來越多，這也就決定了，我國在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展速度高速發(fā)展的同時，也要在環(huán)境保護方面付出更高的代價。從這個意義上來講，完善和構(gòu)建生態(tài)補償法律機制,可以對那些盲目犧牲和破壞環(huán)境的發(fā)展方式進行規(guī)范和限制，促進企業(yè)改變發(fā)展方式和生產(chǎn)經(jīng)營方式，更加合理地利用資源，提高科技含量和利用效率，減少對環(huán)境資源的破壞,進一步從根本上改變粗放的經(jīng)濟增長方式,不斷提升我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和質(zhì)量提升。

（二）是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求

黨的十八大報告中，明確將生態(tài)文明建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略，體現(xiàn)了黨中央治理和保護環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的信心和決心。從目前的情況來看，我國生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)十分艱巨，改革開放20年取得的經(jīng)濟發(fā)展成就，對環(huán)境造成的危害也十分巨大。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國約有五分之一的土地面臨荒漠化的危險,三分為之一的土地已經(jīng)面臨被酸雨污染的危險，近一半的水資源的已經(jīng)喪失功能。照現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展速度，未來我國生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)會更加艱巨。從這個意義上來看，構(gòu)建生態(tài)補償法律機制,是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。生態(tài)補償法律機制可以對企業(yè)和生產(chǎn)者的生產(chǎn)方式進行規(guī)范，尤其本著誰破壞誰治理的原則，將會對那些肆意破壞環(huán)境的行為產(chǎn)生極大的遏制作用，從而對生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生積極的影響和促進作用。

（三）是全面建成小康社會的重要指標(biāo)

黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，而生態(tài)環(huán)境的治理和保護也是全面建成小康社會的重要指標(biāo)之一。當(dāng)前，個別地區(qū)尤其是欠發(fā)達地區(qū)也急于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、脫貧致富，往往在發(fā)展過程中不計環(huán)境成本，無視環(huán)境保護，對當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活造成了極大的危害，甚至一些排污企業(yè)的周圍地區(qū)經(jīng)年遭受環(huán)境污染，已經(jīng)變得不再適合人居，對當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活造成了不便，甚至危害人民群眾的身體健康。通過構(gòu)建生態(tài)補償法律機制,可以通過立法手段，嚴厲打擊那些嚴重污染環(huán)境和人民群眾生產(chǎn)生活的企業(yè)和行為，保障人民群眾的合法權(quán)益，最大限度地保障和改善民生，保障社會安定,促進社會穩(wěn)定發(fā)展。

二、我國濕地生態(tài)補償制度建設(shè)中的問題

（一）濕地生態(tài)補償缺乏持續(xù)的理論探索

一是缺乏持續(xù)的理論支撐。就目前的情況來看，濕地生態(tài)補償研究是在近一個時期才逐漸興起的，還屬于一個全新的研究領(lǐng)域，從事該項研究的專家學(xué)者一般都處于起步階段，并沒有突破性的研究成果，更缺乏現(xiàn)成的理論依據(jù)，就目前的研究進展來看，但就理論層面上也無法滿足當(dāng)前濕地生態(tài)補償中存在的諸多問題，由于缺乏有效的理論支持，極易造成濕地生態(tài)補償在實際操作中出現(xiàn)這樣那樣的偏差，或多或少地造成一定盲目性，不利于濕地生態(tài)補償機制的建立和完善。二是研究存在真空和死角。目前，學(xué)術(shù)界的主要研究方向，都是利用生態(tài)補償理論體系來解釋和主張濕地生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)觀點，需要看到的是，二者之間存在很明顯的詫異，而且，國內(nèi)生態(tài)補償機制的研究也并不完善，無法為濕地生態(tài)補償機制提供科學(xué)的理論范例。三是缺乏客觀真實的研究數(shù)據(jù)。對于濕地資源破壞的客觀數(shù)據(jù)，相關(guān)方面都是諱莫如深，根本不進行必要的信息公開，因此，獲得相關(guān)信息的難度很大，無法為理論研究提供客觀的數(shù)據(jù)支撐，造成濕地生態(tài)補償?shù)难芯看嬖谝欢ǖ氖д娆F(xiàn)象。四是研究的可操作性還需提高。目前，關(guān)于濕地生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯恐饕性谥饕睦碚摲种希鴮τ谠趯嶋H操作中出現(xiàn)的很多問題沒有給出有效的解釋和解決路徑，還需要進一步加強理論探索。

（二）濕地生態(tài)補償缺乏完整的法律體系

一是法律制度尚不完善。當(dāng)前，濕地生態(tài)補償法律體系的構(gòu)建步伐剛剛開始，雖然各地都高度重視此項工作，但是各方面的法律條文尚不完善，雖然在立法層面上取得了一定的進展，中央和地方都相繼出臺了一些法律法規(guī)，比如《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》《濕地保護管理規(guī)定》等，極大地促進了濕地生態(tài)補償機制建立，但是需要看到的是，這些法律條文還是存在一定的滯后性，無法同步地解決濕地生態(tài)補償過程中的諸多問題，還需要進一步加大調(diào)研力度，不斷加快立法步伐。二是現(xiàn)有的制度體系存在一定局限性。當(dāng)前，濕地補償機制相關(guān)的法律條文主要是一種全局性的規(guī)定，缺乏地方特點，沒有體現(xiàn)出地域特色，沒有體現(xiàn)不同城市和區(qū)域之間存在的差異，比如在補償標(biāo)準、補償主體等方面，由于不同的地區(qū)存在不同的實際情況，在這方面，現(xiàn)有的制度體系并沒有完全涵蓋，存在一定的死角。三是缺乏有效的操作性。當(dāng)前，現(xiàn)有的法規(guī)大多屬于原則性的規(guī)定，比如，各個城市和地區(qū)出臺的《濕地保護條例》等臨時性法規(guī)，只是屬于一種規(guī)范性的法律條文，無法直接應(yīng)用到實際的補償過程中，無法對破壞濕地的行為進行處罰和約束，甚至對濕地資源的具體范圍和法律邊界都不能進行有效界定。

（三）濕地生態(tài)補償缺乏明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系

一是沒有明確行政主體。就目前的情況來看，濕地生態(tài)補償涉及到的政府部門很多，比如，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地、水利、環(huán)保、城建等，但是，眾多的管理部門卻很難形成有效的管理合力，反而在實際管理過程中出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，在職權(quán)重疊的部分，由于各個部門的管理權(quán)限沒有有效的明確，所以，這些部門很難形成齊抓共管的良好局面，反倒由于缺乏主體部門，使?jié)竦厣鷳B(tài)補償制度難以真正落實到實際的操作中。二是行政執(zhí)法過程中存在盲目性。當(dāng)前，濕地生態(tài)補償法律機制尚且沒有構(gòu)建，而職能部門出臺的各種規(guī)定中，對于補償范圍、對象、標(biāo)準等的剛性規(guī)定，缺乏可操作性，很難有效地在實際工作中發(fā)揮作用，極易造成實際工作被動。三是缺乏相關(guān)的配套資源。當(dāng)前，由于濕地生態(tài)補償機制尚未完全建立，各地區(qū)在補償過程中主要是采取財政資金為主，這樣一來，極易受到資金、人員安置等瓶頸問題的困擾，使補償難以持續(xù)開展。四是沒有協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境與 經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。各地區(qū)在構(gòu)建濕地生態(tài)補償機制過程中存在一定的矛盾心理，沒有有效地解決好生態(tài)補償和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，沒有真正實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，自然對濕地生態(tài)補償制度建設(shè)與實踐起到了明顯的阻礙作用。

（四）濕地生態(tài)補償缺乏有效的社會參與

從法律的角度來看，各地區(qū)出臺的法規(guī)對損害者的主體責(zé)任已經(jīng)規(guī)定的十分明晰，但就目前來看，在濕地生態(tài)補償過程中，生態(tài)損害者的主體責(zé)任往往并沒有真正履行，受到各地區(qū)招商引資等政策的影響，很多排污企業(yè)和生態(tài)損害者并沒有為自己的行為埋單，最終，濕地生態(tài)補償只能依靠各級地方政府來完成，通過財政轉(zhuǎn)移支付和轉(zhuǎn)型資金的形式來解決，這無形中大大增加了地方財政的負擔(dān)，造成補償機制難以持續(xù)。同時，由于各地區(qū)和城市的財政狀況存在很大的差異性，尤其是一些欠發(fā)達地區(qū)，很難拿出一定數(shù)額的專項資金，進行濕地生態(tài)補償，所以，極易造成濕地生態(tài)補償機制流于形式，無法真正落實到位。此外，一些生態(tài)損害者雖然表面上雖然承擔(dān)了補償主體責(zé)任，但是由于這種只是與政府之間的補償行為，缺乏第三方的監(jiān)督和管理，在實際的補償過程中極易出現(xiàn)虛假行為，甚至很多地方政府通過各種形式，將生態(tài)損害者的補償款變相返還給企業(yè)，使補償行為形同虛設(shè)。

三、我國濕地生態(tài)補償法律機制建立的路徑

（一）盡快完善濕地生態(tài)補償?shù)闹贫润w系

黨的十八屆四中全會明確提出，要實現(xiàn)依法治國，這為建立和完善濕地生態(tài)補償制度體系提供了難得的歷史機遇和有利契機。因此，必須要加快濕地生態(tài)補償制度建設(shè)的步伐和力度。一要充分結(jié)合實際情況。濕地生態(tài)補償制度建設(shè)必須要體現(xiàn)國情，體現(xiàn)不同的地區(qū)和城市的特點，從實際出發(fā)，不能一味的求高求全，要真正體現(xiàn)不同地區(qū)的差異性和地域性。二是要借鑒其他國家的先進經(jīng)驗。濕地生態(tài)補償制度建設(shè)在我國來講，畢竟是一項全新的任務(wù)，現(xiàn)成的理論和經(jīng)驗借鑒不多，需要借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗和有效做法，不斷推動我國濕地生態(tài)補償制度建設(shè)的進程。三是加大立法力度。濕地生態(tài)補償，必須要實現(xiàn)有法可依，針對目前，法律條文和規(guī)定尚不完善的現(xiàn)狀，一定要加大立法步伐，通過修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》等，充分考慮和重視濕地保護的立法訴求，有效推動濕地生態(tài)補償制度建設(shè)。

（二）要增強濕地生態(tài)補償制度的可操作性

一要充分進行調(diào)論證研。目前，濕地生態(tài)補償機制建設(shè)，很多時候都停留在理論層面上，專家和研究人員進行實地研究的時候不多，更多都是通過間接方式進行研究，對我國濕地補償機制的真實情況缺乏客觀的了解和判斷。因此，在制度建設(shè)過程中，特別是立法前期，必須要加強調(diào)查研究，尤其要充分對一些具體的濕地補償案例進行深入分析，對補償過程中的各種真實數(shù)據(jù)進行分析論證，對補償過程中可能出現(xiàn)的問題進行一一對照，對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行精準的修訂和完善。二要增強濕地補償制度建設(shè)的可操作性。濕地生態(tài)補償機制建設(shè)，不能僅僅停留在法律規(guī)范和理論研究的層面，必須要體現(xiàn)在實際的補償過程中，必須要具有較強的可操作性。各地區(qū)和有關(guān)部門在出臺相關(guān)規(guī)定時，盡量不要僅僅制定一些原則性規(guī)定，更要立足補償實際，對濕地生態(tài)補償原則目標(biāo)、補償對象等進行細化分解，使相關(guān)制度可以直接指導(dǎo)補償行為，促使?jié)竦厣鷳B(tài)補償順利進行。

（三）要實現(xiàn)濕地生態(tài)補償方式的多樣化

當(dāng)前，我國濕地生態(tài)補償機制中，更多體現(xiàn)在對于人的補償上，而對于如果對濕地資源進行恢復(fù)等，則缺乏關(guān)注，沒有致力于環(huán)境的補償和恢復(fù)。因此，在濕地生態(tài)補償過程中，一方面要注重對人的補償，對因濕地資源破壞而受到影響的群眾進行物質(zhì)補償外，另一方面，也要將著眼點放在濕地資源的恢復(fù)上，讓補償機制真真發(fā)揮作用。此外，就目前的情況來看，我國濕地生態(tài)補償形式主要是物質(zhì)補償，輔之以政策補償?shù)龋瑧?yīng)該實現(xiàn)輸血功能和造血功能并重，對于一些因濕地恢復(fù)而失業(yè)和失地的農(nóng)民，不僅僅要給予物質(zhì)補償和資金，更積極進行技能培訓(xùn)等，讓他們重新獲得就業(yè)技能，盡早融入社會。針對我國濕地補償主要采取財政專項資金的問題，應(yīng)該積極探索新的形式，可以讓企業(yè)在建設(shè)之初，就向環(huán)保等部門繳納一定的環(huán)境保證金，一旦所在企業(yè)發(fā)生破壞濕地環(huán)境的行為，就可以直接利用保證金進行補償。另外，也可以通過濕地銀行等其他有益的補償形式，讓多種補償形式共同發(fā)揮作用。

（四）要凸顯“誰損害、誰負責(zé)”的補償原則

當(dāng)前，我國濕地生態(tài)補償機制建設(shè)的一個難點，就是責(zé)任主體執(zhí)行難的問題。一些生態(tài)損害者雖然很容易認定，但是在執(zhí)行過程中卻常常由政府埋單，沒有體現(xiàn)出損害者擔(dān)責(zé)的原則。因此，一要加強監(jiān)督機制建立。要成立專門的監(jiān)督機構(gòu)和部門，對生態(tài)損害者的行為進行認定，對生態(tài)補償行為進行監(jiān)督，避免政府越俎代庖，對生態(tài)損害行為兜底負責(zé)。二是增加補償成本。當(dāng)前，我國對于濕地補償機制建設(shè)中，補償?shù)姆秶饕菍竦亟?jīng)濟功能的補償，而美國等其他國家，更加注重對于濕地生態(tài)功能的補償，二者存在巨大的差異，我國也應(yīng)該講關(guān)注點放在生態(tài)功能補償上，適當(dāng)讓企業(yè)增加補償成本，從源頭上盡量杜絕濕地資源的污染和破壞行為。三是采取市場補償方式。通過設(shè)立濕地銀行和繳納生態(tài)稅等方式，進一步增加補償主體的多樣性，避免企業(yè)因為資金等因素限制，無法有效地進行補償而影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（五）加強配套制度作建設(shè)

需要看到的是，濕地補償機制建設(shè)不是可以一蹴而就的，而是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及到環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、土地等各個部門，涉及到資金、就業(yè)、社保等方方面面，而補償行為也并非全部可以通過物質(zhì)補償方式來完成，更需要建立一整套科學(xué)有效的配套政策，對補償行為衍生出來的其他問題進行解決和保障。比如，個別生態(tài)污染企業(yè)因為資金困難等問題，無法單靠自己的力量進行補償，那么，政府可以通過貼息墊款等方式，幫助企業(yè)渡過難關(guān)，既保障了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，又確保補償能夠順利進行，總之，類似的配套政策都要及時出臺和建立，只有實現(xiàn)法律法規(guī)制度和相關(guān)配套制度在內(nèi)的并重，才能讓濕地生態(tài)補償在濕地保護中充分發(fā)揮重要作用。

［1］汪勁．論生態(tài)補償?shù)母拍?以《生態(tài)補償條例》草案的立法解釋為背景［J］．中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014(1):1-8．

Countermeasures to improve China's wetland eco-compensation legal mechanism in the context of ecological civilization

ZHANG Ying
(College of Arts and Law, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, China)

Currently, the Central Party Committee pays high attention to develop ecological civilization, and make it juxtaposed with political, economical, cultural and social developments. According to present situation, there is an increasing attention in wetland eco-compensation and we have made some fulfilment. Yet there are some problems, such as how to develop the wetland resources scientifically and orderly, and establish and improve the wetland eco-compensation legal mechanism. They are issues to be thought and study. This paper makes analysis of the problems exsisting in constructing wetland eco-compensation legal mechanism, and tries to fulfill the constrcution.

wetland ecology; compensation mechanism; countermeasures

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.03.013

D922.68

A

1673-9477(2017)03-044-04

[投稿日期]2017-06-01

福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院農(nóng)村法治研究中心課題（編號：wfky1615）

張穎（1982-），女，山西沁源人，講師，碩士，研究方向：農(nóng)業(yè)法、環(huán)境法。

[責(zé)任編輯 陶愛新]