行政程序違法的法律責任機制研究

趙東旭

行政程序違法的法律責任機制研究

趙東旭

(呂梁學院 經濟管理系，山西 呂梁 033001)

行政程序立法在我國尚處于薄弱環節，但是行政行為違反行政程序法律的情況時有發生，為此需要完善行政程序違法的法律責任機制。在對行政程序違法的主體和范圍進行界定的基礎之上對我國現有的行政程序法律規定和責任判定進行分析，認為我國行政程序違法的法律責任機制存在責任規定缺失、責任規定有失規范、責任形式不完善等問題。為了完善行政程序違法的法律責任機制，首先要健全無效、撤銷、補正等行政程序違法的法律責任形式，其次應完善行政程序違法責任追究機制，保障行政權力行使的合理性與正當性。

行政程序；責任機制；違法

隨著社會對公平和爭議的訴求，行政程序是否公證成為政府形象的重要標志。在國外，相對完善的行政程序制度與法律基本構建，而我國在這方面尚處于起步階段，還缺乏專門性的行政程序立法。這與我國實體高于程序的傳統觀念有些密切的聯系，但是隨著社會的發展行政程序立法已成為社會發展的重要趨勢。

一、行政程序違法界定

行政程序是指行政部門及其工作人員進行公共政策執行過程中應遵循的方式、步驟或者原則。這些內容在相關法律中應給出明文規定，以便對行政部門及其工作人員行為進行規范與約束，如果行政人員未按照相關規定實行權力，那就造成行政程序違法。現階段關于行政程序違法的界定主要表現在以下方面。

（一）行政程序違法的主體界定

行政部門及其工作人員是可被認為是行政程序違法的主體，這在學術界得到了一致認可，但是關于行政相對人是否可作為行政程序違法主體的觀點不同學者持有不同的觀點。行政程序違法主體的確定直接關系到行政程序立法宗旨，而行政程序立法的最根本目的是對政府權力進行限制，保障行政權力合法形式和維護人民利益，因此根據我國現階段行政權力歸屬情況判斷，本文認為行政相對人不應屬于行政程序違法主體范疇。

（二）行政程序違法的范圍界定

行政法理論將行政程序遵從看做是行政行為有效的基本前提之一。法律規定的行政程度平衡了行政公平與行政效率之間的平衡，追求以行政公平提升行政效率，把行政權力限定在法律范圍內。但是關于規定行政程序的“法”的范圍應如何界定？這關系到行政程序法律的實施和行政行為有效等方面的內容。這一點在學術界還未達成一致意見，有的學者認為“法”就是法律和法規，在法律法規內明確規定的內容是行政行為應遵循的程序，對于法律法規中沒有明確規定的，而在實際行政行為中存在的并不違法行政程序法，認為是立法機關給予行政機關的自由裁量權。有的學者對這種觀點持否定態度，認為“法”的范圍是廣泛的，除了法律法規之外還包括行政條例、行政規章等。還有的學者將“法定程序”與“正當程序”之間劃上了等號，認為行政行為應該是相對客觀的[1]。

違反法律法規明確規定的行政程序構成違法，這一觀點在學術界是普遍認可的。關于違反行政規章規定的行政行為是否屬于行政程序違法的觀點，本文認為行政規章在行政行為指導方面具有重要意義，直接影響著行政行為，在一些案件審理過程中法院也經常將行政條例、行政規章等作為參考性文件，因此可以將行政規章作為慣例到正式法律的一種重要過渡，它應該被作為判斷行政程序是否違法的重要依據。

二、行政程序違法的法律責任相關規定

由于我國對行政程序法的研究較晚，且行政程序具有較強的復雜性和特殊性，因此我國尚未出臺一部關于行政程序的專項法律，有關行政程序違法的相關法律責任規定比較分散。《治安管理處罰條例》是較早對行政行為和行政程序進行規定的規律，但該法律主要界定了行政權力主體的義務，對行政行為和行政程序的規定較少，且未明確規定行政權力主體違反程序規則時應承擔的責任。《行政訴訟法》從真正意義上開啟了行政程序明確的法律規定，這部法律從司法審查視角對行政程序提出了新的要求，有學者認為這部法律關于行政程序的界定與行政行為實體審查具有相同意義。但是關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋法釋第五十四條第2款規定：“人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為不受行政訴訟法”。也就是說，《行政訴訟法》對行政行為的制約性大大降低了，如果政策執行過程出現行政程度違法，那么法院可令行政機關重新執行行政行為，這時行政機關只要糾正部分違法行為其上一階段的行政行為就被認定為有效。這種規定從根本上來說并不影響法律實體處理，而帶來的是行政機關及其工作人員對法律和行政程序的漠視。這也在很大程度上降低了行政訴訟者的積極性，失去對行政程序應有的監督與制約。有的學者認為就目前情況來說，涉及行政程序違法的行政行為法院有權撤銷，但是撤銷之后行政機關很有可能做出相同或者相似的行政行為，這時《行政訴訟法》的效力就不能顯現出，行政訴訟的意義也就不大了[2]。《行政處罰法》對行政程序違法的法律責任做出了進一步的規定，《行政處罰法》第三條明確規定違反行政程序的行政行為無效；第四十一條規定對沒有履行告知義務或者拒絕當事人申辯而直接進行行政處罰的決定不具有法律效應；第五十五條對違反行政程序的行政人員進行行政處分的規定。《行政處罰法》的相關規定并不受法律實體的影響，也就是說不管有關行政行為的實體處理是否正確，只要違反了行政程序就沒有法律效應，行政人員也應承擔相應的法律責任，這就引起了行政人員對行政程序的充分重視。《行政復議法》在對行政程度違法責任進行規定的基礎上還規定了受到違法行政行為利益損失的行政相對人具有要求賠償的權利，這種規定加重了行政權力主體違反行政程序法律規定的成本，能夠起到良好的遏制與制約作用。最新修改的《行政復議法》取消了行政程序違法的“補正”責任形式，也就是說不管情節嚴重與否，只要涉及到行政程序違法問題的行政行為一律撤銷，這種規定體現了我國對法律程序的價值認知有了更為清晰、科學的認識，我國程序立法進程不斷推進。“補正”責任形式的廢除在很大程度上提高了行政機關和行政人員的責任意識、程序意識，但是也剝奪了行政機關進行行為調整和改正的機會，對情節嚴重程度的忽視缺乏立法“精細化”精神，存在“一刀切”的嫌疑，并沒有對行政人員、當事人的利益進行整合考量，說明我國行政程序立法依然不成熟。《行政許可法》的出臺對上述問題進行了完善，它對行政程序進行了更為明確的規定，并且嚴格了行政程序違法責任后果，重點細化了責任追究機制，主張行政機關的行政程序違法判定就根據事件的具體情境進行判斷，法律責任承擔也應該分主體、分情況進行區分處理，表明我國行政程序立法水平有所提升。

除了中央法律關于行政程序違法的法律責任進行規定之外，一些地方性法律法規也在該領域取得了一定的成果，表明地方程序立法的發展。比如《湖南行政程序規定》《遼寧省行政執法程序規定》《山東省行政程序規定》《上海市行政程序規定》《西安市行政程序規定》等等都做出了相應的規定，這種地方性法律法規具有很強的針對性，能夠根據地區實際對地方行政部門和行政人員的行為進行約束，維護廣大人民利益。

三、行政程序違法的法律責任機制困境

上文論述了我國程序立法取得了一些成就，對行政行為起到了良好的引導與規范作用。但總體上來說我國行政程序立法依然不完善，因此行政程序違法的法律責任機制還存在著諸多困境。

（一）行政程序違法的法律責任規定缺失

根據對我國行政程序法律規定的梳理，法律程序立法尚停留在法律效應規定和問題處理階段，即僅僅規定的行政程序違法的條件、標準和對違反行政程序法律的事件、人員處理，缺乏完善的責任追究規定。只對相關行政人員進行懲罰是不能從根本上解決行政程序違法問題的，應使整個部門特別是領導者明確行政程序的重要性，這樣才能樹立尊重法律、尊重程序的意識，有效解決行政程序違法。把責任追究機制納入法律范疇內能夠提升法律的完整性和全面性，且保障相關規定落到實處。

（二）行政程序違法的法律責任規定有失規范

雖然《行政許可法》規定了行政程序違法法律責任應按照實際情況認定，但是由于缺乏統一的專門法律規定，很多案件審理依然按照《行政復議法》《行政訴訟法》等不區分情節嚴重一律無效的規定處理，這就使得行政程序違法的法律責任規定混亂。伴隨著這種規定，行政機關及其工作人員對行政程度的認可度逐漸提高，但是承認程度具有獨立價值并不是一切違反行政程序法律規定的行為進行全盤否定，因為行政行為是公共權力行使和公共政策執行，涉及到多方面的利益與關系，具有相當的復雜性，應在全面的利益衡量中進行取舍，而不是進行統一規定。這種規定雖然在表面上維護了廣大人民的利益，但是從根本上來說很有可能造成資源浪費、花費不必要成本、破壞公共利益、降低行政效率等不良影響。

（三）行政程序違法的法律責任形式不完善

現階段我國法律規定的主要行政程序違法的法律責任形式包括撤銷、無效、責令履行職責、賠償等等，從規定上來說相對較為豐富，但是在司法實踐中無效和撤銷的法律責任規定占據了責任判定的絕大多數，造成了行政程序違法法律責任形式單一。從實踐角度講，行政程序違法造成的損失或者危害程度是相對較小的，這也是無效和撤銷等法律責任占據大部分比例的原因之一，但另一方面也說明了司法界存在“怕麻煩”的心理，也就是只要沒有造成重大損失的行政行為在違反行政程序情況下都可采用無效和撤銷法律責任，“簡化”了案件審理與責任追究。同時，法律關于違反行政程序的“重大損失”沒有明確的規定，也就使得司法審判缺乏有效標準，這些問題都使得法律責任形式不完善。

四、構建完善的行政程序違法責任機制

（一）健全行政程序違法的法律責任形式

行政程序價值與理念更傾向于公平，這也是我國社會當前尤為欠缺的，在行政程序立法方面應該著重體現。為強化行政程序法律制定與實施，健全的行政程序違法的法律責任形式是很有必要的。

1.無效形式

現在關于違反行政程序法律規定的行政行為無效的法律責任規定僅見于《行政處罰法》，這表明在實踐過程中對社會成員造成利益損失的其他類型的程序違法行為由于缺乏法律規定而被撤銷，而對同樣違法的行政處罰行為卻處以無效的法律后果[3]，這種規定缺乏法律的公平公證價值。基于此，擴大行政行為無效制定顯得很有必要，盡量保持法律適用的一致性。

2.撤銷形式

撤銷責任形式的認定應根據具體情況判斷，判斷的重要標準是行政機關違反行政程序法律規定時，行政程度對于行政機關的影響程度。如果違反的行政程序對行政機關或行政內容的影響是直接且重要的，那么違反法律規定的行政行為應給予撤銷；如果違反的行政程序對行政內容的影響比較輕微，比如超過法定調查期間，這時應采取追究相關行政人員的責任，不應一律給予撤銷。

3.補正形式

西方發達國家具有較為完善的程序法律規定，經過研究發展一般國家都設定了行政程序違法的補正責任形式。日本學者鹽野宏曾說過：“即便行政行為由于違法行政程序規定而不完美，與其對其進行撤銷，不如維持其已有的行政效率，這對于維護法律的穩定性、降低行政成本都有一定意義。”因此，對那些違反行政程序規定較為輕微的行政行為給予一定的“補正”機會不僅能夠體現法律的穩定性，而且也有益于保障公共利益。

（二）完善行政程序違法責任追究機制

行政程序違法責任追究機制的完善直接關系到行政價值取向，是對行政程序違法行為有效遏制的重要保障。完善行政程序違法責任追究機制一是要明確責任主體，二是要完善責任追究程度。明確行政程序違法主體，不僅要將法律責任落實到行政部門、行政人員，還應追求相關領導或者負責人的責任，從而在行政機關內部建立從上到下的程序意識，避免行政行為隨意性問題的出現，規范每一位行政人員的權力行使行為。完善責任追究程序本身就是程序立法的一部分，應根據相關法律規定進行事實判斷，在此基礎上辨明違法行為的嚴重性，從而做出針對性的責任處罰，保障行政權力行使的合理性與正當性。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2011：333．

[2]趙裕玲.論行政程序違法的法律責任[D].長春理工大學，2013：29.

[3]張麗穎.行政程序違法的法律后果探究[J].山東青年政治學院學報，2015（3）：109-113.

A Study on legal liability mechanism in illegal administrative procedure

ZHAO Dong-xu
(Department of Economics Management, Lvliang University, Lvliang 033001, China)

Administrative procedure legislation is a weak link in China, but there are administrative actions violating administrative procedure ligislation at times. So it needs to improve the legal liability mechanism in illegal administrative procedure. This paper defines the subject and scope of illegal administrative procedure, and analyzes the present adminastrative procedure legislation rules and liability judgement. Then it suggests that there is deficiency of liability stipulation, nonstandard stipulation of liability, and imperfection of liability forms. In order to perfect the legal liability mechanism in illegal administrative procedure, it needs to complete the legal liability forms, such as invalid, revoked, and revised, in illegal administrative proceduree; and also needs to improve the liability investigation mechanism in illegal administrative procedure, guaranteeing rationality and legitimacy of enforcing administrative rights.

administrative procedure; ;iability mechanism; illegality

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.03.014

D922.1

A

1673-9477(2017)03-048-04

[投稿日期]2017-06-21

山西省哲學社會科學規劃課題“山西省孝臣村土地流轉案例”（2013）；山西省科學技術廳課題（編號：2013041056-03）

趙東旭（1981-），男，山西呂梁人，講師，碩士，研究方向：行政法與行政訴訟法、經濟法。

[責任編輯 陶愛新]