京津冀社會保障體系一體化的歷史借鑒及對策

趙峰，李清章，高文越

京津冀社會保障體系一體化的歷史借鑒及對策

趙峰，李清章，高文越

（河北工程大學 文法學院，河北 邯鄲 056038）

京津冀協同發展戰略為三省市的社會保障一體化提供了難得的機遇，在對三省市的社會保障一體化的歷史借鑒基礎上，必須重視法律建設、頂層設計和基本公共服務均等化的協同發展。

京津冀；社會保障；歷史借鑒；對策

隨著京津冀協同發展戰略的穩健運行，京津冀社會保障體系一體化的發展也取得了顯著成績，一系列相應的配套社會保障措施紛紛出臺，顯示了京津冀協同發展戰略的巨大社會績效和輻射效應。但是也不能忽略，由于三地社會保障的歷史路徑不一，發展程度不均，孵化效應不等，京津冀社會保障一體化存在著很大的差異，必須通過對三省市的社會保障歷史解讀，實現三者社會保障一體化的協調發展。

一、京津冀社會保障體系一體化的歷史借鑒

京津冀作為地緣相近、人文相親的地區，在歷史上有著密切的聯系。盡管三者后來因為地理因素和歷史因素而導致分離，但不能忽視之中密切的關系。三省市的區別主要在于地域資源分配不均，政治博弈不均衡所致。因此研究京津冀社會保障體系一體化，必須重視歷史的因素，不能強求絕對的一致。

（一）政治博弈不均衡是一個歷史的過程

盡管京津冀處在同一個經濟循環圈，但在中國政治大一統的態勢下，三者在政治博弈上存在明顯的不均衡。與北京、天津相比，河北省在政治上處于明顯不均衡地位，這在政治決策、利益分配和民生政策等方面都存在明顯的差異，在某種程度上，河北省處在一個政治的洼地。這個過程是在歷史發展中逐步形成的，不可能希望在一朝一夕予以解決，必須予以綜合考量，采取漸進、科學、理性的過程。誠如西瑟羅所說“所有與人類行為有關的科學都有一種共同的紐帶，它們通過一種血緣關系彼此聯系在一起”[1]。而對于京津冀三省市來講，更為如此，三者歷史上的血緣關系，要求必須糾正以往“自行定位、自謀發展、獨自為戰”的行為[2]，在中央搞好頂層設計的前提下，實現政治博弈的均衡化，為京津冀社會保障協同發展創造良好的政治生態。

（二）城鎮化進程的不均在于生產要素流動的不均

由于歷史的原因，三省市在城鎮化進程中存在著明顯的不均，其中最為突出的表現在生產要素流動上。京津作為具有巨大政治資源稟賦的城市，在城鄉生產要素流動上，較為均衡，城鄉資本、技術、人力流動都能夠從宏觀方面較為掌控和合理把握，即便如此，兩者也有一定的差異，這種差異主要表現在城市定位和發展戰略上，對城鄉生產要素的流動主要是“量”的差異，而不是“質”的差異。而對于河北來講，這種生產要素的城鄉流動，更多是以單向流動為主，農村的資本、人力等因素流入城市得多，而且這種流動帶有一定的“無序”，也對城市建設帶來一定的“顛覆”，這種情形導致“城鄉要素市場被割裂，一邊是城市生產要素過剩，另一邊是農村生產要素極度短缺”[3]。而且這種城鄉生產要素的無序流動和差異也是三省市的社會保障制度存在很大的不對稱性，這種不對稱造成了三省市的生產要素流動的脆弱性，也使更多流動的人口感到無保障性，要使三省市的社會保障一體化目標實現，就必須對三省市的生產要素流動進行理性思維，明確可以預測的參考依據。因為“在流動的現代生活中，沒有永恒的關系，我們暫且形成的任何關系都必須保持松散，這樣才能在條件變化時再次解除，而且盡可能迅速輕松地解除”[4]。

（三）缺乏以利益協調機制為主體的社會保障協同保護長效機制

京津冀三省市的政治地位的不均衡以及生產要素流動的不均，造成三省市社會保障水平存在很大的差異，在某種程度上，河北省在這方面犧牲很多，而三省市社會保障水平的差異又加大了三省市之間經濟發展的差距，引起了系列的社會矛盾，這些是和缺乏以利益協調機制為主體的社會保護協同保護長效機制有關。如果說在計劃經濟時期這一差距還不是很明顯的話，隨著老齡化的到來以及經濟結構的調整，引起了勞動人口潛在贍養比（The Potential Support Ratio,縮寫為PSR）巨大變化，迫切需要建立相應的三省市社會保障協同保護長效機制，因為“老年人所占比例上升、勞動者相應減少這一前所未有的轉變正逐漸卻不可阻擋地使各國經濟必須重新規劃”[5]。對京津冀三省市而言，必須對此引起高度重視。在這方面要防止可能發生的變異行為：第一，要警惕京津冀在社會保障中的地方利益“放大化”現象，給三省市社會保障體系一體化設置人為障礙。第二，要警惕京津冀在社會保障中的“窩工”現象，將三省市社會保障一體化推給中央政府，推諉自身之責，減緩合作意識。因此作為國家戰略，京津冀社會保障一體化必須在中央的統一領導下，通過多措并舉的形式，建立以利益協調機制為主題的社會保障協同保護長效機制，促進社會保障制度的完善。

二、京津冀社會保障一體化的對策

從上述京津冀社會保障體系一體化的歷史借鑒中不難看出，要改變京津冀政治博弈不均衡、生產要素流動不均以及社會協同保護長效機制缺乏問題，需要通過完善法律，建立機制、基本公共服務均等化等多措并舉的形式，保障京津冀社會保障一體化的建設。

（一）要重視法律在京津冀社會保障體系一體化中的“穩定閥”作用

京津冀協同發展是由習近平總書記倡導的一項戰略決策，在全面依法治國的今天，必須重視法律在其中的“穩定閥”作用。所以如此，是因為盡管三省市有著很多的共性，但也存在著很多的差異性，不可能畢其功于一役。而且“社會需要和社會見解總是或多或少地走在法律的前面”[6]。這就要求必須重視法律制定的可預見性、前瞻性，近可能縮小法律和社會需要的距離，增加三省市民眾的幸福獲得感。而且隨著新型城鎮化的發展，必須重視法律在社會保障中的“剛性作用”，這是隨著新型城鎮化的發展，也是三省市的社會保障體系面臨更多的挑戰，因為“土地體制更為分化的趨勢需要更進一步的法律”[1]，從而進一步強化了法律在京津冀社會保障一體化中的作用和地位，通過“制定充分的法律框架，以減少不必要的社會利益沖突，實現均衡發展”[7]。

（二）要重視對京津冀社會保障體系的高層設計

由于京津冀區域多元化以及社會保障措施的碎片化，因此必須采取新區域主義觀點，注重社會保障的整體性，完善“協同保護”的制度供給，解決本區域“共識多、行動少”的“失調”困局[2]。首先，京津冀社會保障一體化必須由中央主導，確定統一的可持續方案，以確保方案的落實。其次，該方案必須照顧歷史和區域特點，不可強求統一，而應是動態的、可持續的，更不可追求絕對的平等。其三，要建立強有力的方案推進機制，確保中央的權威。在這方面，社會保障一體化的方案必須照顧不同利益需求，解決相應的利益沖突，通過補償、共享、理解建立長效協同機制，以穩健推進京津冀社會保障一體化的進行。

（三）要重視基本公共服務均等化的孵化作用

基本公共服務均等化是基于公平正義原則和經濟社會發展水平，政府通過保障國民最大均衡地享有公共資源和發展成果，以最大限度滿足公民的基本需求的一種政府行為[8]，在京津冀社會保障一體化中占有重要的作用，因此，必須重視均等化在社會保障一體化中的孵化作用。在城鎮化過程中，要重視以統一完整的居民公共服務作為目標，合理設計社會保障一體化的追求，打破各自為政畫地為牢的封閉現象。在人口流動上，通過改進戶口制度，實現人口流動的理性，在社會保障上打破既有的藩籬。在精準扶貧上，要通過扶貧工作的深度進行，使三省市的社會保障一體化更為均衡，破解潛在合作的風險。在這方面“必須實現生產要素等在城鄉之間的合理流動，必須防止城鄉資源不均因資源占有的不對等而出現的非理性發展”[7]。要通過發揮基本公共服務均等化的孵化作用，應著力解決跨區域人口流動出現的各類問題，破除存在的障礙因素，推進三省市社會保障一體化的發展。

三、結論

隨著京津冀協同發展戰略的有序進行，京津冀協同發展的戰略已極大地影響著三省市生活的方方面面，而且對原來的生活方式也存在破壞的效應，尤其是數字化的發展，在拉近三省市距離的同時，也增加了合作的風險，這既有政治不均衡的因素，也有歷史的淵源，必須理性認識這種情形。因此，必須通過三省市社會保障一體化的實現，減緩這種破壞效應。在這方面，既要重視法律在社會保障中的“穩定閥”作用，同時也要認識到“法律是調整人們在其所屬社會組織中的相互關系和行為的大量現存規則中的一部分，并且僅僅是部分而已。”[1]這就要求我們必須適合我國國情，建立由中央主導的相應協調機制。同時，結合基本公共服務均等化目標的實現，保證三省市社會保障一體化的穩健運行，以最小的政策代價實現京津冀社會保障一體化的可持續發展。

[1]贊恩.法律的故事[M].于慶生,譯.北京：中國法制出版社,2011:2+54.

[2]李慧茹，楊麗慧.京津冀生態環境協同發展：進展、效果與對策河北大學學報（哲學社會科學版）[J].2016（1）:66-71.

[3]鄭新立.釋放城鄉一體化發展的新動能[J].人民日報,2017-1-1（4）.

[4]Vanessa·Gera.齊格蒙特·鮑曼.論述現代世界身份認同的社會學家逝世，終年91歲[J].英語文摘,2017（4）:13-17.[5]Joseph·Chamie.世界各地的勞動者與退休者數量比下降[J].英語文摘,2016（6）:8-12.

[6]亨利·梅因.古代法[M].郭亮,譯.北京：法律出版社,2016:24.

[7]李清章.基本公共服務均等化：歷史演變與現實借鑒[J].河北學刊,2016（2）:213-217.

[8]曹靜暉.基本公共服務均等化的制度障礙及實現路徑[J].華中科技大學學報,2011（1）:48.

Historical reference and countermeasure for social security systems＇integration of Beijing,Tianjin and Hebei provice

ZHAO Feng, LI Qing-zhang, GAO Wen-yue
（College of Art and Law, Hebei Uiversity of Engineering, Handan 056038, China）

The cooperating development strategy for Beijing,Tianjin and Hebei province offers a great opportunity to integrate the social security systems in these places. People must pay attention to the cooperating development of lawful construction,top innovation, and equalization of basic civil service. Meanwhile, people also need to look back to historical reference.

Beijing; Tianjin and Hebei province; social security; histrical reference; countermeasure

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.03.017

D632.1

A

1673-9477(2017)03-058-03

[投稿日期]2017-05-10

2016年度河北省人力資源和社會保障研究課題（編號：JRS-2016-2028）

趙峰（1979-），男，河北邯鄲人，講師，研究方向：外國法制史。

[責任編輯 陶愛新]