地方稅體系影響地方產業結構升級的實證分析

[摘要] 地方稅體系改革是當前我國稅制改革的一項重要內容，如何確保在改革地方稅體系的同時又能正確引導地方經濟的發展，是改革方向選擇中應予以重點考慮的關鍵性問題。本文基于1999-2014年我國31個省域面板數據，運用固定效應模型，就地方稅收入與稅制結構對產業結構升級的影響進行了實證研究。研究結論表明，從有效促進產業結構升級的目標出發，我國當前地方稅體系改革，應著力調整優化地方稅制結構，在保障和提高地方組織收入能力同時，構建一套以財產稅為主體的地方稅體系。

[關鍵詞] 產業結構升級；地方稅；稅收收入；稅制結構

[中圖分類號] F062.9；F810.4 [文獻標識碼] A[文章編號] 1008—1763（2017）01—0061—07

Abstract：The reform of the local tax system is one of the most important aspects of the current tax system reform in our country， and when reforming the local tax system，how to ensure that the development of local economy is correctly guided is the key issue which should be focused on when selecting the direction of reform. Based on 31 provincial panel data in the period of 1999-2014， this paper used fixed effect model，to make empirical research on the impact of the local tax revenue and local tax structure on the industrial structure upgrading. The research result showed that， from the point of view of effectively promoting the upgrading of the industrial structure， China's current local tax system reform should focus on optimizing the structure of local tax system， and build a set of local tax system with property tax as the main tax，while ensuring and improving local revenue capacity.

Key words： industrial structure upgrading；local tax；tax revenue； tax structure

一引言

在經濟新常態下，產業結構升級是推動我國經濟結構轉型的重要途徑，也是保持地方經濟增長動力與活力的關鍵。地方稅收是地方財力的主要來源，是促進地方經濟發展和產業結構升級的“助推器”，地方稅制質量對于確保地方財政收入需要和保障地方政府調控經濟運行能力發揮著至關重要的作用。在2000-2015年間，我國的地方稅收入持續增長（見圖1），年均增長率為18.1%但是，受當前錯綜復雜的國內國際經濟環境的影響，地方稅收入的增長率目前呈現出不斷下降的趨勢，稅收增長率由2012年的26.5%下降到2015年的6.0%。從稅制結構看，我國現行的地方稅體系中流轉稅（即貨物勞務稅，下文簡稱“貨勞稅”）所占比例最大（見表1），2014年我國地方稅收入中的貨勞稅所占比例為46.76%，幾乎占據了地方稅總收入的半壁江山。另外，所得稅與財產稅所占的比例也較大，分別為19.33%和22.62%，而其他零星小稅種的收入總和所占比例僅為11.29%。可見，當前地方稅制結構狀況難以適應經濟增速換擋所帶來的沖擊，其在高速增長期被掩蓋了的弊端逐步得以暴露，這勢必會影響到地方政府持續運營能力以及地方經濟發展。當前經濟形勢倒逼中國的財稅體制改革，其中，在稅制改革上，完善地方稅體系被推到了改革的前沿。那么，長期以來停滯不前的地方稅體系改革如何破冰，改革當中應重點考慮什么？面臨經濟增速換擋的新常態，對于地方政府而言，必須堅定經濟轉型升級和結構調整之路，因此，我國地方稅體系的調整，應該考慮到地方的這種發展需要，同時又吻合我國整個稅制改革框架。基于此考慮，本文研究的出發點設定在有利于地方產業結構升級的框架下來探討地方稅體系改革的問題。

地方稅體系改革一直是理論界頗為關注的課題，理論界從稅制內部的相關要素配置上進行了分析探討。劉尚希等提出，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則對資源稅與房產稅進行改革[1]，然后探索建立以資源稅、房產稅、所得稅等財產行為相關稅收為主體的地方稅體系，并將共享稅作為輔助稅種，降低地方政府對轉移支付和非正式收入的依賴，提高地方政府的行政效率。李俊英認為解決地方自主財源的缺失和稅收收入不穩定的問題，關鍵在于明晰政府間財政職能配置，讓財政體制受到法律保護[2]。行偉波指出，地方稅在財權上具有“點多、面廣、稅源分散、隱蔽性強、征收難度大、成本高”等特點[3]，在事權上地方財政卻承擔了很大的責任，地方財力有不斷弱化的趨勢，在對地方的財政收入建立微觀模擬模型的基礎上，建議地方稅的主體稅種為房產稅和其他無外部性、流動性的稅種。程瑤通過借鑒OECD國家和拉美國家的以房產稅為主體的地方稅制度，建議把房產稅收入作為中國地方政府的主要自主性資金來源，加快我國的房產稅改革，在科學劃分房產稅立法權和征管權的基礎上，將房產稅的征收從流轉環節向保有環節轉變，全面征收房產稅[4]。胡洪曙綜合國外地方政府主體稅種構建的經驗，建議把我國現行的房產稅進行改革后整合成新的財產稅，并賦予省級政府對財產稅的立法權和市縣級政府對財產稅的征管權和收入權[5]。

從地方經濟運行的需要來探討地方稅體系改革則是另一個視角，這可以從稅收與地方經濟運行的關聯關系中得到證據。稅收收入及稅制結構對產業結構升級的影響尚未引起一定的重視，而且在現有的文獻中，實證研究非常少見，學者們大都采用的是定性研究方法，張曉艷和戚悅從促進產業結構升級的財稅作用機理入手，提出應靈活運用稅收杠桿實現節能減排，建議開征能源消費稅、碳稅等稅種[6]，并增加資源稅的比重。李波認為我國調整產業結構不僅實行“減法式”的稅收優惠政策，也需要“加法式”的稅收約束機制[7]，建議對高能耗、高投入、低效益的產業征收較重的資源稅、消費稅以及未來開征的環境稅等。苗月新建議以“寬稅基、低稅率”的稅收政策促進產業結構優化[8]，并以“營改增”為突破口，減少第三產業的重復征稅問題，促進第三產業類的全面發展。黎昌衛研究發現增值稅的征收不利于產業結構升級[9]，企業所得稅對產業結構升級的作用尚不明確，增值稅的稅負水平應當降低，稅收對產業結構的調節應當放在企業創立之初和新產品研發階段。曹海娟通過構建VAR模型，發現流轉稅和所得稅對產業結構調整具有一定的影響但是影響程度并不大[10]，說明我國現階段的稅制對產業結構調整的力度非常有限，如何有效發揮和釋放財稅政策的潛能是我們面臨的重大課題。

綜上，地方稅體系對產業結構升級的具體影響還有待進一步研究，在借鑒以上研究成果的基礎上，本文利用實證研究方法探究地方稅收和地方稅制結構對產業結構升級的影響，試圖通過實證結果得到關于地方稅體系改革方向選擇的證據。

二模型選擇

（一）以聚類分析為基礎的固定效應模型

1. Kmeans聚類分析

由于按照地理區位劃分區域的傳統方法是簡單地把全國分為東、中、西部三個區域，這種以地理差異為基礎的區域分析并沒有體現我們關注的主要因素，即東、中、西部地理區位的劃分并未體現各地區稅收收入水平的差異。為了分析不同區域的稅收收入和稅制結構對產業結構升級的影響，本文采用Kmeans法（又稱快速聚類法）將全國各省劃分成高稅收地區和低稅收地區兩個區域。Kmeans聚類法衡量“親疏遠近”的指標是數據間的差異程度，在確定要把數據分成k類后，它把所有樣本數據看成是k維空間上的點，在樣本數據點與類中心點之間用歐式距離來衡量距離，距離越近，越“親密”，距離越遠則越“疏遠”，分別屬于不同的類。歐式距離就是k維空間中兩個點之間的真實距離，其數學計算式為：

EUCLID（x，y）=∑ki=1（xi-yi）2

本文使用SPSS軟件將31個省級樣本根據各自1999-2014年的平均稅收收入劃分為高稅收地區和低稅收地區兩類，類中心點由SPSS自動確定，高稅收地區與低稅收地區的類中心點分別為1521.17億元和376.39億元，表2顯示了各個省份的聚類結果及各省與所在類中心點的距離，從統計結果中可以看出，我國高稅收地區包括6個省份：北京、江蘇、上海、浙江、山東和廣東，其余的25個省份則屬于低稅收地區。

2.固定效應模型

本文利用31個省的面板數據來分析地方稅收入和稅制結構對產業結構升級的影響，并根據Hausman檢驗的結果來驗證固定效應模型比隨機效應模型更加合適本文的計量分析。計量模型如下：

indusit=β0+β1lnptaxit+β2prodtaxit+

β3inctaxit+β4proptaxit+β5fdit+β6urbanit+

β7pincit+μi+νt+εit

其中，indusit是被解釋變量，表示各地的產業結構升級情況。主要解釋變量是地方稅收和稅制結構，地方稅收入（lnptax）用該省的人均地方稅收入對數表示，稅制結構分別用屬于地方級收入的貨勞稅與地方稅收入之比（prodtaxit）、所得稅與地方稅收入之比（inctaxit）、財產稅與地方稅收入之比（proptaxit）來表示，由于其他稅種收入所占比例非常小且因稅制改革取消或新增某些稅種而導致的稅制結構變化大，因此在模型中其他稅種被納入隨機干擾項中。控制變量包括財政支出分權（fdit）、城市化水平（urbanit）和人均可支配收入（pincit）。ui表示個體效應，即不隨時間而變但隨個體而變的地區特有因素，vt表示時間效應，即不隨個體而變但隨時間而變的年份特有因素，ui和vt用以解決遺漏變量問題。下標i和t分別表示地區和年份。εit表示隨機擾動項。

（二）變量選取與度量

本文的研究目的是探究地方稅收入和稅制結構對地區產業結構升級的影響，已有文獻中關于地區產業結構升級的影響因素還包括財政分權、城市化水平、人均可支配收入等經濟社會因素，因此我們將這些因素作為計量模型中的控制變量。本文的主要變量和度量方法如下：

1.被解釋變量

被解釋變量為地區產業結構升級水平（indus）。產業結構升級是指產業結構形態從低級向高級的轉變，從組成整個國民經濟的三個產業結構方面來看，產業結構表現為國民經濟的重心由第一產業向第二產業，進而向第三產業的升級。現有國內文獻中對產業結構升級的衡量指標主要是第三產業增加值與第二產業增加值的比值，但是第三產業增加值與第二產業增加值的比值并未將第一產業納入產業結構升級水平的衡量中，因此，為了更加全面地度量產業結構升級水平，本文借鑒付凌暉所設計的將三大產業增加值同時納入產業結構升級指標中的計算方法[11]：將第一、二、三產業增加值占國內生產總值的比重構成一組三維空間向量Z0=（z1，0，z2，0，z3，0），然后計算Z0與第一、二、三產業的向量Z1=（1，0，0），Z2=（0，1，0），Z3=（0，0，1）的夾角θ1，θ2，θ3：

θj=arccons∑3i=1（xi，j·xi，0）∑3i=1（x2i，j）1/2·∑3i=1（x2i，0）1/2，j=1，2，3

繼而用以上結果來定義產業結構升級indus的計算公式：

indus=∑3k=1∑kj=1θj

如果計算得出的值越大，說明產業結構升級水平高。根據《中國統計年鑒》中我國1999-2014年各省的GDP和三大產業增加值可以計算各個省份的產業結構升級水平。

2.主要解釋變量

主要解釋變量包括地方稅收入和稅制結構。本文的地方稅收入是指各個省份完全由地方政府管理和支配的稅收收入，包括國家稅務局代收后返還給地方政府的稅收收入，如地方政府共享部分的增值稅，不包括在本地征收后上交給中央的稅收，如中央共享部分的企業所得稅。為了剔除人口因素的影響和削弱異方差的干擾，本文計量分析中采用的是人均地方稅收入的對數（lnptax），即地方稅收入除以該省年末人口總數的值的對數。稅制結構的分類是借鑒OECD和IMF使用的分類方法，稅制結構包括四大類：貨勞稅、所得稅、財產稅和其他稅收。屬于地方級收入的貨勞稅包括增值稅和營業稅根據《營業稅改征增值稅試點實施辦法》[2016]36號文件，營業稅在2016年5月1日起全部改征增值稅。，所得稅包括企業所得稅和個人所得稅，財產稅包括資源稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅和契稅。稅制結構的度量方法為貨勞稅、所得稅和財產稅收入與地方稅總收入的比值[12]，其他稅種的稅源變化大且收入低，對產業結構升級的影響很小，因此沒有將其納入解釋變量中。

3.控制變量

控制變量包括財政分權、城市化水平和人均可支配收入。財政分權（fd）用財政支出分權來表示，其度量方法為：財政支出分權=省級人均財政支出/（省級人均財政支出+中央人均財政支出）。城市化水平（urban）采用城鎮人口占比作為代理變量，計算方法為：城市化水平=城鎮人口數/年末總人口數。人均可支配收入（pinc）反應了一個地區的居民消費水平，較高的收入水平能夠通過消費來推動產業的發展，其計算方法為：人均可支配收入=（城鎮居民可支配收入×城鎮人口數+農村居民人均收入×農村人口數）/總人數。

（三）數據來源及說明

考慮到數據的可得性，本文使用1999-2014年間中國31個省級面板數據作為研究樣本，數據主要來源于歷年的《中國稅務年鑒》《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國城市統計年鑒》和各省統計年鑒。表3給出了各個變量的描述性統計。

三結果分析

為了驗證固定效應回歸更加適用于本文的靜態面板模型，本文分別對全國所有地區、高稅收地區、低稅收地區的回歸結果進行了Hausman檢驗，Huasman檢驗值均拒絕原假設（見表4），表明固定效應回歸比隨機效應回歸更加有效，因此本文只分析固定效應回歸結果。

表4的結果顯示，從全國范圍來看，人均地方稅收入的系數在1%水平上顯著為正，表明地方稅收入越多，地區產業結構升級水平越高。地方稅收入在很大程度大反映了地方財力與地方財政自給能力，充足的地方財力為地方政府發揮更強的宏觀調控作用提供了保障，能夠促使產業結構戰略性調整和優化目標的實現；同時，產業結構升級往往需要發展創新型產業和第三產業，這就要求當地能夠提供更好的教育、文化、科研、體育等公共服務，這會對產業結構升級產生間接的積極作用。就稅制結構而言，一是貨勞稅占比（prodtax）的系數在5%水平上顯著為負，即貨勞稅的比重每提高一個百分點，產業結構升級水平的預期值就會減少0.196，表明貨勞稅對產業結構升級有抑制作用。地方稅體系中的貨勞稅由增值稅和營業稅組成，雖然我國目前已用消費型增值稅代替了生產性增值稅，但是對于技術含量較高的知識密集型產業來說，其直接成本低，但是用于科技咨詢、技術引進、研究開發等的人工費用高，消費型增值稅還是沒有解決知識型產業稅負較重的問題，增值稅反而造成了對資源消耗型產業的激勵，因而不利于產業結構升級。營業稅因為存在重復征稅的問題，因而對第三產業的發展也有一定的阻礙作用，也不利于產業結構升級。二是所得稅占比（inctax）的系數在10%的水平上為負，表明所得稅不利于地區產業結構升級，但是這種影響并不十分顯著。三是財產稅占比（proptax）的系數為2.061，且通過了1%水平的顯著性檢驗，說明財產稅的征收對產業結構升級有明顯的促進作用。財產稅中的資源稅和房產稅對產業結構升級的影響最為突出，資源稅的征收能夠抑制高能耗、高投入、低收益產業的發展，促使產業發展由資源密集型向資本密集型和知識密集型轉換，房產稅能在一定程度上化解房地產經濟泡沫，也是實現房地產去庫存的重要宏觀調控手段，若房產稅能夠在房產保有環節征收，則房產稅的稅基會大大拓寬，其對產業結構升級的促進作用會更加明顯。對于控制變量，財政支出分權（fe）的系數為1.442且通過了5%的顯著性檢驗，意味著其對產業結構升級具有積極的影響。財政支出分權度越高，地方政府財政支出的自由度越大，地方政府就能夠充分發揮其信息優勢，提高其在資源配置上的靈活度。城市化水平（urban）的系數-0.0067在5%的水平上顯著，說明城市化水平對產業結構有一定的消極影響，但是其較小的系數絕對值意味著這種影響并不明顯，工業化水平和城鎮化水平是密切相關的，根據配第·克拉克定理，工業化初級、中級和高級三個階段的城市化率大體上分別為30%，60%和70%以上，2015年我國的城市化率為56.1%正處于向工業化中級靠攏的水平，以此為基礎的城市化水平的不斷提高短期內不會達到工業化高級的水平，相反目前的城市化所引起的環境惡化、交通阻塞、資源短缺等問題給產業結構升級帶來一定的壓力。人均收入水平（pinc）對我國產業結構升級的影響并不顯著。

對于高稅收地區，人均地方稅收入（lnptax）和財產稅占比（proptax）都對產業結構升級具有顯著的積極影響，影響系數分別為0.14和1.75。但是貨勞稅占比（prodtax）和所得稅占比（inctax）對產業結構升級的影響在統計上并不顯著。低稅收地區也與高稅收地區一樣，主要解釋變量只有人均地方稅收入（lnptax）和財產稅占比（proptax）通過了5%的顯著性水平檢驗。由此可以看出，無論是高稅收地區還是低稅收地區，貨勞稅和所得稅占比的影響并不穩定，而地方稅收入和財產稅占比卻總能對產業結構升級帶來促進效應。

四結論與政策建議

地方稅作為國家調控經濟發展的重要手段，對產業結構升級目標的實現發揮了一定的作用，但我國現行的地方稅體系并未給地區產業結構升級提供足夠的動力，甚至還造成一定的阻力，因此，改革地方稅體系，必須考慮這種改革調整對地方產業結構升級所帶來的影響。本文對1999-2014年31個省域的面板數據進行了固定效應估計，結果表明：無論是高稅收地區還是低稅收地區，人均地方稅收入和財產稅占比都能促進地方產業結構升級，但貨勞稅占比和所得稅占比對產業結構升級的影響在統計上并不穩定。這一結果對于明確地方稅體系改革的方向具有重要的啟示意義，保障地方政府組織收入能力，加大財產稅占比，即建立以財產稅為主體的地方稅體系，能夠有效促進產業結構升級，進而提高經濟發展的質量。因此，我們期望通過地方稅系改革，在理順政府間財稅體制關系的同時，發揮地方稅對地方政府發展地方經濟的行為選擇中的導向作用。基于實證結果，圍繞促進產業結構優化升級的需要，就我國當前地方稅體系改革提出以下對策建議：

一是地方稅體系改革必須以保障地方財政自給能力為前提。當前，地方稅體系改革，既涉及地方稅的開征以及稅種要素的調整，又涉及央地稅收分享格局的變動，還會涉及稅權的劃分，這項系統工程難免會改變中央與地方利益分配局面。我們應該認識到當前地方政府的財力壓力以及地方產業結構升級的艱巨任務，在改革方案選擇中，應該保證地方自有財力的相對穩定，甚至略有提升。在分享比例上，加大對地方的傾斜力度，適當提高對地方的分成比重。同時，在稅權劃分、稅種的歸屬以及稅收收入分享上，在適度集中、合理分散的原則基礎上[13]，要對地方加快產業結構轉型、發展地方特色產業上給予激勵，促進地方政府加快淘汰落后與過剩產能，引導地方政府行為與整個國家發展戰略方向相一致。因此，在改革的具體推進過程中，按照事權所需財力與稅收的差額提供轉移支付顯得十分必要。[14]

二是地方稅體系改革要將培育地方主體稅種作為重要內容。地方主體稅種的缺失是我國地方稅體系建設中存在的突出問題，尤其是在全面實施“營改增”以后反映得更為明顯，因此如何選擇和培育地方稅主體稅種，成為這次改革的重中之重。基于本文的分析結論，財產稅對于地方產業結構升級具有促進作用，財產稅作為地方稅主體稅種既符合地方當前經濟發展的現實，又吻合稅制結構規律[15]。根據我國的實際，深化房地產稅改革，逐步將房地產稅培育成地方的主體稅種成為必然選擇。房產稅作為財產稅，充分體現了受益原則，作為地方主體稅種具有天然的優勢。建筑業和房地產業無論是從總量、增量還是貢獻率上都以絕對優勢成為產生地方稅收的第一行業和第二行業，是地方政府稅收課征的主要經濟源泉[16]。

深化房地產稅改革，從近期來看，首先應取消對房地產開發企業土地增值稅加計20%予以扣除的規定。取消這一政策能促進企業規范成本費用核算，避免將開發費用擠入開發成本。其次應進一步完善房產稅代扣代繳機制。房產稅暫行條例明確規定，房屋出租人取得房租收入，應該繳納房產稅。通過代扣代繳，以消除房屋所有人難以找到、房產稅難征收到位的問題。對取得房租收入而又不能申報納稅的，明確房屋承租人為應納房產稅的代扣代繳義務人，對房屋出租人應繳納的房產稅，由房屋承租人代扣代繳，以支付租金為計稅依據，簡并征期，按年、半年或季向稅務機關申報納稅。從長期來看，應把我國的房地產稅收體系進行改革，將目前的房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅合并為新的房地產稅，在對房地產進行市場價值評估的基礎上[17]，以市場價值為稅基對房地產的保有環節永久征稅。

三是地方稅體系改革要協同推進地方稅稅種結構的優化。要優化地方稅稅種的構成，充實經濟調控工具，發揮部分扭曲性稅收對產業結構升級的調節作用。其一要根據資源稅改革方案，以“清費立稅、從價計征、合理負擔、因地制宜、適度分權”為思路加快資源稅改革的落實，促進采掘業綠色發展、持續發展、集約發展；其二要逐步建立地方環境保護稅體系，對超標、超總量排放污染物的加倍征收環境保護稅[18]，環境保護稅的開征不僅能為政府籌集財政資金，擴增地方稅源，更是地方綠色稅收制度的重要內容。大力培植和不斷加強地方稅源建設，努力實現地方稅稅收增長；其三要進一步理順企業所得稅征管權屬關系，應根據企業屬性來確定征收權屬。營業稅劃歸國稅部門征收后，地稅部門以票控稅手段弱化，帶來地稅部門對企業所得稅的控稅能力減弱。根據企業屬性來確定征收權屬，即中央企業的企業所得稅歸國稅部門征收，地方企業的企業所得稅歸地稅部門征收，中央企業控股、參股的按照控股、參股的比例大小，確定國稅、地稅機關的征管權屬。此外，企業所得稅為中央和地方共享稅，即中央級60%、省級12%、縣級28%，建議中央和地方企業組建的股份制企業的企業所得稅，比照參股比例分享企業所得稅，省以下的企業的企業所得稅，全部歸地方。

四是地方稅體系改革要根據發展地方產業的需要適當調整稅收管理權。我國各地區經濟發展水平和經濟結構互不相同，如果對各個地區實施完全相同的地方稅收政策，想要實現各地區的產業結構升級是不可能的。因此，應適當賦予地方政府在發揮產業結構升級導向上的稅收管理權。首先，在保證中央集權的前提下，針對個別稅種，在稅率的選定、優惠政策的確定等方面，適當賦予地方稅政管理權限，調動地方的積極性。其次，對于零星分布、稅收成本高的地方稅稅種，如契稅、煙葉稅等的立法權、征管權和稅收政策制定權可劃歸省級人大和政府。最后，中央與地方的縱向稅權配置應以法治為基礎，長期以來，我國中央與地方稅權的劃分的實質是“行政分權”而非“法治分權”[19]，即稅權劃分總是以中央政府的行政命令而非法律的形式加以確定，建議以法律來界定中央與地方的稅權行使范圍，以避免隨意的放權和收權，保證地方政府稅收管理權的法律地位。

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