主持人語：以法治效果為導向

主持人語：以法治效果為導向

“以問題為導向”已經成為我們推進法治建設的常用語，但我們還應該有另一個常用語：“以效果為導向”。積極倡導以效果為導向是中國法治實踐學派的一個特征。中國法治實踐學派之所以倡導以效果為導向，是因為中國法治建設長期來存在嚴重的形式主義。形式主義是忽視實際效果的，而且特別有害。科學的法治評估是提高法治效果、克服形式主義的長效機制。在實施法治評估機制以及整個法治建設過程中，大數據將在提高法治效果中發揮支撐作用，具有深遠意義。

一、 法治建設必須以效果為導向

“法治效果”是指法治行動產生的結果，這種結果可能是正的，也可能是負的。我們追求的自然是法治行動實際產生的“正效果”或“好效果”。“成效”、“實效”是“效果”的不同表達。法治效果是中央頂層設計的明確要求。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規定：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。”習近平法治思想的特征就是注重實際效果。習近平同志早在浙江工作時，就特別重視法治的實際效果。他指出，法治效果最根本的評判標準就是維護人民群眾的根本利益，解決人民群眾最關心的問題；推進法治建設要干在實處，注重實效，反對形式主義、做表面文章(參見習近平《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社2014年版，第362頁)。

形式主義存在于各個領域，有多種表現形式，最突出的表現就是做表面文章。我們可以把法治領域的形式主義稱為“法治形式主義”。很多官員內心并不真正喜歡法治，他們更喜歡人治，更喜歡一切由個人說了算，更喜歡自己手中的權力不受監督、不受控制。很多官員雖然在各種場合大講法治，看起來都是理論家，但實際卻缺乏法治思維和法治理念。雖然中央做出了關于全面推進依法治國的決定，明確了2020年前要完成的法治建設任務，但是，這些頂層設計的任務在各地、各部門往往大打折扣。一些“關鍵少數”陽奉陰違，表面上法治行動一大堆，實際上沒多少成效，很多法治行動都是花架子、空架子、虛假工程。特別突出的是，權力監督徒有形式，干部選拔任用仍然嚴重存在任人唯親、拉幫結派現象，重大決策仍然是“關鍵少數”說了算，上下級之間的“貓鼠關系”有愈演愈烈的趨勢。各種情況表明，中國當前實踐中存在的法治形式主義非常嚴重，應當引起高度重視。法治形式主義之所以特別有害，是因為它常常產生“負效果”，甚至破壞“正效果”。強調“以法治效果為導向”，就是為了摒棄形式主義，為了取得“正效果”。

一些地方領導干部已經認識到效果導向的重要性，把效果導向作為法治工作的基本要求。例如，浙江全省第十六次檢察工作會議推出了《高水平推進浙江檢察工作發展規劃》(簡稱《規劃》)，把“努力實現公平正義所要求的執法動機、方式方法和質量效果的統一，最大限度減少司法辦案的負面產出”作為高水平推進檢察工作的基本要求。這里存在的困惑或者需要解決的問題是：法律效果、政治效果、社會效果如何統一？短期效果和長遠效果又如何統一？《規劃》規定：“以法律效果為基本出發點，以政治效果為基本前提，以社會效果為最終目的，以黨委人大認同感和人民群眾獲得感為基本衡量標準，做到辦案數量、結構、質量、效率、效果、安全相統一。”實踐中如果出現無法統一的情況，應當以什么效果為準？這個難題需要解決。法治效果的衡量應當制定標準，這些標準應該成為法律效果、政治效果、社會效果、長期效果、短期效果統一的衡量尺度。

二、 通過法治評估來檢驗法治效果

法治效果如何檢驗？法治評估的實驗和實踐表明，法治效果可以通過評估來檢驗。法治指數在中國的出現是一個標志性的事件，它開啟了法治量化評估的先河，創新了一種法治效果如何檢驗的機制，同時也是一種倒逼法治效果實現的可行機制。這正是十年來浙江省的法治指數、司法透明指數、電子政府發展指數等實驗帶給我們的重要啟示。

這些實驗的一個共同特點是第三方評估。第三方評估的特點是獨立、客觀、公正，本質上是一種法治建設的民主參與機制和監督機制。中國法治一直由政府主導，這與公眾參與之間形成巨大的反差。法治的一個關鍵是公眾參與,否則，政府主導的法治建設極易滑向形式主義。獨立的第三方法治評估機制恰好回應了法治建設的需求。十年來，余杭法治建設的成績有目共睹，這與以“法治指數”為關鍵詞的法治評估機制具有密切關聯。雖然中國不實行一人一票的民主選舉模式，但公眾有序參與和監督始終是民主的核心內容。從這個意義上講，法治評估機制也是中國特色民主的一種探索。如果法治評估機制能夠進一步完善，并且能夠在全國進一步推廣，它對中國法治效果能夠產生的倒逼效果是值得預期的，也完全可能成為一種有效的中國特色民主機制。

法治評估機制應當成為常規機制、長效機制，應當貫穿法治全過程。法治評估應當具有更廣泛的意義。江蘇省政法委委托第三方對《法治江蘇建設指標體系(試行)》《省政府關于建立政府法律顧問制度的意見》《江蘇省行政程序規定》等項目進行評估,在第三方評估報告的基礎上，由南京師范大學中國法治現代化研究院再另行設立專家組對評估報告進行再評估。這種做法可以盡量保證評估報告的中立性和科學性，盡量保證相關法治決策和制度切實可行。江蘇省的這種做法值得推廣。

三、 大數據對法治效果的影響

長期以來，我們不習慣數據思維。今天，我們已經進入數據思維時代。法治評估的特點是一種數據思維,大數據對法治效果的影響是全方位的。

大數據是一種數據集合，特點是容量大、類型多、存取速度快、應用價值高。通過對數量巨大的數據進行采集、存儲和關聯分析，我們可以從中發現新知識、創造新價值、提升新能力。大數據將對傳統法治思維帶來沖擊，并且深刻影響整個法治系統工程，政府、司法機關將會更廣泛地應用大數據技術。大數據正在滲透各個領域，運用大數據推動經濟發展、完善社會治理、提升政府服務和監管能力正在成為全球的一種趨勢。2015年，國務院及時出臺《促進大數據發展行動綱要》，正是這種趨勢的闡釋。大數據將成為推進法治中國建設的新動力、新機遇、新途徑。我們可以把由大數據技術支持的法治工程稱為“大數據法治”，以區別于傳統的法治思維和法治建設工作。大數據法治是一種“精準化法治”。例如，對市場監管、違法失信、企業生產經營、投訴舉報等數據進行匯聚整合和關聯分析，統一公示企業信用信息，就能預警企業的不正當行為，提升政府決策和風險防范能力。再如，借助大數據技術，可以實現政府負面清單、權力清單和責任清單的透明化管理，可以實現大數據技術反腐，可以促進政府簡政放權、依法行政。從法治發展的急迫性看，建立法治建設的大數據應用體系刻不容緩。大數據技術將成為未來法治系統工程中的一種具有支撐意義的手段。離開大數據，也就無法侈談法治系統工程。可以預言，大數據法治是未來法治發展的一種基本樣態。

大數據技術無疑促使法治評估進入一個嶄新階段。法治評估對法治效果的倒逼功能必須基于一個前提：法治評估機制是科學的，而且得到廣泛的應用。如何使法治評估機制更加科學？大數據或許可以為我們提供更科學的答案。如果法治評估只做一年兩年或一地兩地的實驗，那么，大數據技術的優勢無法顯現。但如果法治評估機制被應用到一個省或全國，而且成為法治政府、司法透明、司法文明、法治社會、企業信用、互聯網金融等各領域的一種長效機制，那么，我們碰到的就是海量的數據，就必須運用大數據技術。大數據是全樣本思維，是智能思維，其特點就是智能和智慧，它使數據思維產生另一種超越。當這種智能和智慧被充分激發的時候，法治評估的功效就會充分顯現，法治評估就更能實現其客觀性、準確性。

四、 深化法治效果理論研究

法治效果理論是中國特色社會主義法治理論的重要組成部分。從早期的法律效果到今天的法治效果研究的軌跡，我們可以看到，法學界的效果研究發生了重大變化。法治評估的興起是重要轉折點。

在研究對象上，學者已經不局限于法律，而是包括“法律規范體系”、“法治實施體系”、“法治監督體系”、“法治保障體系”、“黨內法規體系”在內的整個法治體系。這種效果研究是全方位的，包括法治國家、法治政府、法治社會。在研究方法和水平上，已不再局限于以往的規范研究，不再局限于從理論到理論的推導，而是深入實踐，充分運用實證方法，特別強調實驗方法。法學研究已經從傳統法學研究的“數據缺位”進入“數據思維”時代，并開始進入“大數據法治”研究階段。法治評估實驗式研究的開展以及法治評估理論的出現正是上述變化的突出表現。

中國的法律已是蔚為壯觀，但并沒有產生預期的效果。中國的法治已成為“治國方略”，已成為政府主導的“運動”，但至今仍然障礙重重。這就需要深入研究法律和經濟、法治和社會之間的關系，法律社會學、法律經濟學等跨學科的研究正是適應轉型期中國發展需要的產物。法治評估由于占據實證方法和數據分析的優勢，因此它很快成為中國法律社會學最具代表性的全新領域。

深化法治效果理論研究的一條可行之路是以實踐哲學為理論基礎，從中國實際出發，以實踐為師，充分運用實證、實驗研究方法。中國法治實踐學派的理論就是這種思想的集中概括。中國法治實踐學派既是以問題為導向的學派，也是以法治效果為導向的學派。

深化法治效果的理論研究、推進中國法治實踐學派的發展需要兼容并蓄、海納百川的學術胸懷。對國外優秀理論的借鑒必不可少。例如，法律現實主義就是值得深入挖掘的理論。法律現實主義是近百年中西方法學的主要流派之一。20世紀以來，以反對19世紀開始盛行的形式主義法學為核心目標，一大批學者在美國和北歐等地倡導更多關注法律運行和社會實踐。這些學者包括阿諾德、賓厄姆、庫克、道格拉斯、弗蘭克、盧埃林、穆爾、奧利芬特和斯特奇斯，他們都被認為是現實主義法學家。大多數人也會把杜威、霍姆斯、龐德、霍菲爾德及科爾賓看作這一運動的先驅者。盧埃林是法律現實主義的核心旗手。法律現實主義注重社會實踐和現實需要的考察，講求法律實效。盧埃林歸納法律現實主義的一個主要特征就是：法律中的任何一部分需要經常地以其目的和效果來對照檢驗，最終由法律效果做出評價。

再如實用主義。以前，我們總是以批判的態度對待實用主義，其實大可不必。哈佛大學的“形而上學俱樂部”被認為是實用主義的發源地，這個俱樂部的組織者就是皮爾斯，皮爾斯被認為是實用主義的創始人。也有學者把皮爾斯的哲學稱為“實效主義哲學”。在中文意義上，“實效”和“實用”是有區別的。實用主義的要義體現在皮爾斯所表述的以下觀點中：認識的任務是認識行動的效果，從而為行動提供信念。皮爾斯認為，意義就是效果，真理就是效果，真的東西不過是認識中令人滿意的東西。19世紀末20世紀初，通過詹姆士以及杜威等人的活動，實用主義發展成為美國影響最大的哲學流派。實用主義者關注行動是否能帶來某種實際的效果，觀念是否正確在于它們能否帶來實際效果，行動優于教條，經驗優于僵化的原則。實用主義方法論的根本原則是一切以效果、功用為標準。

從注重效果這一核心點上，法律現實主義、實用主義與中國法治實踐學派有契合之處，與中國法治建設要堅持實際出發、注重實效的要求也有不少相同之處。如果我們能夠科學借鑒、合理吸收，法律現實主義、實用主義、功利主義等許多理論都可以為我們所用。這是創新中國法治理論應有的學術態度。

本期“中國法治實踐學派及其理論”專欄發表方桂榮、錢弘道的《論法治實效》就是上述觀點的進一步展開論證；郭忠的《自由型法治抑或效能型法治？》一文，則用“效能”一詞來概括中國現階段的法治特征，認為中國現階段法治的目的是為了增強國家能力以實現民族復興。法治是全面深化改革、實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵，而要實現這種法治“效能”特征，就必須看每項法治實踐的具體效果。

(本欄目特約主持人： 浙江大學光華法學院 錢弘道教授)

主題欄目： 休閑文化研究

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.10.093

本文系國家“2011計劃”司法文明協同創新中心資助項目、教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(13JZD011)、國家社會科學基金重點項目(13AFX012)階段性成果。

主題欄目： 中國法治實踐學派及其理論