淺析農村林權糾紛引發信訪問題的成因及對策

周麗芳 孔梅 李石梅

（1.曲江林場 2.韶關市林科所 3.華南虎保護區管理處）

淺析農村林權糾紛引發信訪問題的成因及對策

周麗芳1孔梅2李石梅3

（1.曲江林場 2.韶關市林科所 3.華南虎保護區管理處）

韶關是我省重點林區之一，由于農村集體所有制多次變動等原因，在我市農村集體林權的認證上，不時出現一山多證、邊界重復發證的情況，從而發生山林權屬糾紛，并由此引發爭議各方信訪申訴。同時，受經濟利益驅動等因素影響，山林權屬的爭議和由此派生的信訪問題也將長期存在。本文對韶關市因農村林權糾紛引發信訪問題的成因進行了初步研究并提出了相應的對策。

農村；山林；糾紛；信訪；成因；對策

當前，林權糾紛已經成為群眾上訪、信訪最集中的問題。林權爭議就是指森林、林木和林地權屬爭議，俗稱“山林糾紛”，是指單位、個人等之間因森林、林木和林地的所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議。山林糾紛雖然發生在少數地方，卻是社會治安不安定的重要因素，危害極大，如得不到及時解決，一旦矛盾激化，就有可能發生械斗，產生傷亡事件，不僅造成人民生命財產的嚴重損失和森林資源的極大破壞，而且容易影響社會的穩定，破壞安定團結。據統計，我市因引發的信訪問題占全市信訪案件的37%。林權糾紛不但造成了森林資源和集體財產、群眾財產的重大損失，而且嚴重影響了林業項目和林業經濟的發展，已經成為嚴重影響農村社會穩定的重要因素。同時，調處林權糾紛又是林業工作者和基層干部最怕、最難的工作，對調處林權糾紛工作往往存在你推我滑的現象。因此，研究我市山林權屬糾紛的成因及解決山林權屬糾紛的對策已迫在眉睫。

1 我市林業的基本情況

韶關是典型的山區市，林業用地面積141.9萬hm2，約占全市土地面積的80%，其中森林面積135.5萬hm2，森林覆蓋率達到74.95%，林農人口200余萬。

2009年我市全面啟動集體林權制度改革工作；2011年全市各縣（市、區）以優異成績通過了省政府的集體林權制度主體改革驗收工作；2013年我市又陸續開展了深化林改工作，進一步推進將林權證核發到戶。據統計，截止到2016年6月移交到不動產登記時，我市林地確權面積116.76萬hm2，占林地總面積的82.3%；其中確權到戶面積45.81萬hm2，占已確權面積的39.23%；林權流轉面積24.62萬hm2。

多年以來，我市林權爭議調處工作緊緊圍繞構建平安和諧韶關這一目標，加大山林糾紛積案的調處化解以及信訪維穩力度。據統計，2016年全市共調處解決林權爭議案件84宗，涉及面積約0.21萬hm2，其中協商解決33宗，涉及面積約0.06萬hm2，政府裁決38宗，涉及面積約0.13萬hm2，法院判決13宗，面積約0.013 萬 hm2。

2 我市山林權屬糾紛的成因及表現形式

2.1 山林權屬糾紛的成因

自建國以來，我市山林權屬管理經歷了土地改革時期、“四固定”時期、人民公社時期、林業“三定”時期等幾個主要階段。由于時間跨度長，管理體制變化大，導致積累了諸多不易解決的歷史遺留問題。我市林權證發放工作始于1981年，全市各地開展了穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制的林業“三定”工作，對大部分山林頒發了林權證；2003年，全省開展了換發林權證工作；2009年，全省進行了集體林權制度改革，全面開展了林權證確權到戶工作。但是，由于歷史遺留的潛在問題和矛盾比較多，加上當時山林確權的方法不夠科學、工作不夠細致，致使林權證發放工作存在不少問題：①頒發林權證不徹底。②已發放的林權證不夠規范。有些填寫的四至范圍不清，有些記載的面積與實地不符，還有些一山多證、一證多山等現象。③林權證管理存在一些漏洞。許多山林權發生了流轉變化，卻一直未能及時變更登記，日積月累，導致部分林地林木權屬產生爭議，引發合同糾紛等，管理上出現了混亂。

2.2 山林權屬糾紛信訪問題的主要表現形式

由于農村集體所有制多次變動和林業管理體制改革滯后等原因，在我市農村集體林權的認證上，不時出現一山多證、邊界重復發證的情況，從而發生山林權屬和合同糾紛，并由此引發爭議各方信訪申訴。此外，由于隨著林地林木價值上升，林地開發程度的加快和農民群眾維權意識的增強，山林權屬的爭議和由此派生的信訪問題也將長期存在。山林權屬糾紛信訪問題的表現形式主要三種：

（1）對生效的政府裁決不服進行申訴。由于政府裁決已經過上級政府復議和法院一、二審判決，屬生效的裁決。當事人到各級部門申訴都不可能得到當事人想要的結果，當事人申訴無門，所以就選擇了信訪途徑，想通過上訪找更上一級的領導來解決問題。

（2）對政府行政不作為進行申訴。當事人因爭議問題長時間得不到解決，故選擇到上級政府求助的辦法，申訴當地政府行政不作為。由于上級政府也只能督促下級政府及時辦理，但因下級政府調處機構存在的客觀原因，很難及時解決，所以引發當事人上訪。

（3）對舊的村民自治法不完善引發的合同糾紛進行申訴。新的村民自治法和土地承包法出臺以前，非公有制投資者在承包林地（山林）進行造林時，所簽訂的承包合同大多是與村民小組長或少數村代表簽訂的，沒有經過全體村民或村民代表簽名。到了現在，部分村民對承包合同提出了異議，引發信訪問題。

3 山林權屬糾紛維穩工作存在的主要問題

我市在開展山林糾紛信訪問題專項治理工作取得了一定的成績，積累了一些好的做法和經驗，但是也存在一些需要解決的問題，主要表現如下：

3.1 部分地方政府領導對調處工作不夠重視

個別領導特別是鄉鎮的部分領導認為調處山林權屬糾紛只是林業部門或是縣級以上人民政府的事，阻礙調處工作重心下移到鎮和村一級，從而導致協調力度不夠，難以形成合力，甚至出現相互推諉的現象。

3.2 山林權屬糾紛調處機構隊伍急需充實加強、培訓提高

部分地區調處隊伍辦案經驗不夠豐富，能力和業務水平參差不齊，導致個別地方對調處工作應付了事，被動調處，調處工作質量不高。

3.3 山林權屬爭議不斷增多

隨著新的山林權證的換發，生態公益林補償標準的提高，林地開發利用的不斷深入、法制意識的增強，新的山林權屬爭議在一定時期內有不斷發生的趨勢，山林糾紛調處工作形勢依然嚴峻。

4 調處山林糾紛信訪問題的對策

4.1 繼續深化我市集體林權制度改革

繼續深化集體林權制度改革，逐步建立林業要素市場，實現森林增長、生態改善、農民增收的目標，建立起產權歸屬明晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效的現代林業產權制度。

4.2 加大山林糾紛的調處力度

加強林地林權保護管理，做好山林權屬爭議調處工作，事關我市經濟社會的可持續發展和林業工作的全局，事關我市社會的穩定。為此，做好以下工作：

4.2.1 加強領導，建立和完善山林糾紛調處工作責任機制

建立健全領導負責制，一把手親自抓，分管領導負具體責任。落實辦事機構、落實人員編制、落實必要的經費。落實市、縣、鎮領導包案制度，實行“五包”，即包調查、包處理、包疏導教育、包結案、包息訴罷訪。

4.2.2 加強山林糾紛調處，對重要信訪問題實行領導包案調處

建立和完善鎮、村基層調解網絡，做到“調早、調小、調了”，形成大調處的格局切實把問題解決在基層。堅持“分級負責，就地調處”的原則，切實加強對縣、鎮山林糾紛調處工作的指導和督促檢查，把工作力量、工作保障向基層傾斜。

4.2.3 規范程序，建立和完善山林糾紛調處的操作規程

從調處的申請、審查、立案受理、調查取證，到調解、處理、送達、立卷歸檔等各個環節都應嚴格管理，規范操作，程序到位，防止和避免因不規范的操作或程序不到位引起爭議的反復，引起錯案的發生。

4.2.4 建立和完善山林糾紛動態信息管理系統

認真組織排查本行政區域存在的山林糾紛。對排查出的山林糾紛進行登記造冊，要求做到一案一冊，建立排查檔案。

4.2.5 加強培訓，提高工作人員的調處能力

有計劃地舉辦調處工作人員業務培訓班，請專家教授講課，請調處工作成效顯著的縣、鎮作經驗介紹。

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