以珊溪模式看庫區農民轉產轉業持續發展

李寶值，朱奇彪，胡利泉，米松華，黃河嘯，楊良山

(浙江省農業科學院 農村發展研究所，浙江 杭州 310021)

以珊溪模式看庫區農民轉產轉業持續發展

李寶值，朱奇彪*，胡利泉，米松華，黃河嘯，楊良山

(浙江省農業科學院 農村發展研究所，浙江 杭州 310021)

按照實踐回顧—績效評估—發展對策的基本思路，從污染管制和產業扶持2個角度梳理總結了珊溪庫區農民轉產轉業的工作實踐；基于實地調研與問卷調查，統計分析了轉產轉業的經濟績效與主觀評價；最后針對目標導向與問題導向，提出以發展高效生態農業為主干、以強化職業農民培育和推進城鄉統籌發展為兩翼的整體發展框架，為珊溪及其他庫區持續健康發展提供決策參考與經驗借鑒。

珊溪庫區； 農民； 轉產轉業

1 珊溪庫區簡介

珊溪水利樞紐水源地是浙江省供水受益人數最多、規模最大的大型集中式飲用水水庫，被譽為溫州人民的“大水缸”。珊溪水利樞紐庫區總集水面積2 302 km2(約占全市國土面積20%)，供水范圍涉及溫州市區、瑞安、平陽、蒼南、洞頭、文成等8個縣(市、區)500多萬人口，占溫州市水庫供水人口的70%，占浙江省水庫供水人口的20%以上。

珊溪水利樞紐工程位于浙江省溫州市境內飛云江干流中游河段，壩址距溫州市117 km，由珊溪水庫工程和趙山渡引水工程2部分組成。工程按五百年一遇(0.2%)洪水設計，可能最大洪水校核，大壩地震設防烈度為Ⅶ度。珊溪水庫壩型為鋼筋砼面板堆石壩，壩頂長448 m，寬10 m，壩頂高程156.8 m，最大壩高132.5 m。5孔泄洪閘的溢流堰，最大泄流量12 858.4 m3·s-1。總庫容18.24億m3，正常庫容12.9億m3，防洪庫容2.12億m3，正常水位142 m。工程主要以灌溉和供水為主，兼有發電、防洪以及改善下游濱海平原河網水質等綜合效益。1997年11月截流并開工建設，2000年5月水庫下閘蓄水，2000年6月底首臺機組發電，2001年底建設完工。至今累計完成發電量約55億kW·h；總供水量約40億m3，其中城鎮供水26億m3，生態用水14億m3。

2 珊溪庫區農民轉產轉業實踐回顧

為認真貫徹落實浙江省委省政府關于“五水共治”的總體部署，推進溫州市美麗浙南水鄉建設，完善珊溪水源保護長效管理機制，促進庫區群眾增收致富和社會和諧發展，溫州市在庫區農民轉產轉業幫扶方面進行了大量扎實而有成效的實踐探索。基于環境友好和轉業增收雙重目標，庫區農民轉產轉業幫扶工作重點圍繞污染管制和產業扶持展開。在污染管制方面，通過實施污染整治和環境監管，既治理存量污染，又限制增量污染，既保障生態環境健康，又倒逼產業轉型升級。在產業扶持方面，通過資金、技術及人力資本培育等方面的政策支持，實現從“一次性輸血”補償模式到“持續性造血”發展模式的升級。

2.1 污染管治實踐

珊溪庫區的污染管治主要包括污染整治和環境監管2個方面。

2.1.1 加強污染整治

推進生活污水治理工程建設。對人口較集中的中心村，采用先進工藝對污水進行深度處理，使出水水質達到《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB 18918—2002)1級A標準。庫區政府按照“廠網并舉、管網先行”的原則，同步推進污水處理廠的支管網和入戶管網建設，提高污水收集率。

大力推進畜禽養殖污染治理工程建設。科學劃分禁養區和限養區，禁養區全面取締畜禽養殖。限養區禁止新建、擴建畜禽養殖場，現有養殖場一律不得突破核定的養殖規模，對于超規模養殖的從嚴查處。同時，限養區建立“一戶一冊”養殖檔案，全面推行畜禽養殖排污許可證和養殖準養證“兩證”制度。

加強種植業面源控制，防止化肥、農藥污染。農業部門牽頭負責開展庫區種植業測土配方施肥研究，設立測土配方施肥指導站，推行測土配方和減量增效技術，指導種植戶科學合理施肥。引導和鼓勵農民使用生物農藥或高效、低毒、低殘留農藥，推廣病蟲草害綜合防治、生物防治和精準施藥等技術，減少化肥、農藥污染。

推進主要支流生態保護與修復工程建設。在水庫主要支流、河口、水岸帶，積極推廣建設生態濕地系統、人工浮島和生態河道，種植浮水、挺水、沉水植物，加快營造水生植物帶。在主要支流重點河段實施生態河道工程，促進水生態環境改善。

2.1.2 健全環境監管機制

在上述污染整治的基礎上，珊溪庫區進一步健全環境監管機制，防止畜禽養殖反彈，鞏固來之不易的整治成果。一是落實以屬地為主的常態化聯合執法體制。庫區政府通過組建縣級屬地聯合執法辦公室，抽調整合縣級相關部門執法人員，建立縣級屬地聯合執法隊伍，負責轄區水域和一二級水源保護區的日常執法工作，庫周鄉鎮水源保護巡查隊伍配合開展聯合執法行動；二是完善水源地畜禽養殖污染監管機制。一方面，建立健全日常巡查機制。日常巡查每周不少于1次，對已拆除的原養殖較集中的村居以及群眾舉報反映有違法違章養殖行為的區域集中力量重點巡查。另一方面，完善巡查考核機制。畜禽養殖污染整治長效管理列入對庫區政府的考績內容，市、縣珊管辦要加強對巡查工作的監督檢查，實行“一月一督查，一季一通報”，考核結果與市級撥付的巡查經費相掛鉤；三是推進水質自動在線監測和預警應急體系工程建設。在庫區關鍵部位新增建設3處自動在線監測點，在主要支流建設生態浮標11處，在黃坦坑和峃作口溪建設藻類生命觀測系統2套，同步建設水質自動在線監測系統遠程控制中心，提高水質監測和水污染應急處置能力。

2.2 產業扶持實踐

2.2.1 明確各部門分工職責，發揮項目帶動作用

根據水源保護階段性、重點性任務，參照特扶資金管理辦法，由庫區政府組織編制年度轉產轉業項目扶持計劃，并負責申報工作，經市里組織審核后下達實施。市縣二級有關部門要按照分類管理、分級審批的原則，加大轉產轉業項目扶持力度，放寬注冊門檻，開通辦證綠色通道，積極實行窗口“一站式”服務。

2.2.2 提高資金扶持力度，完善市級生態補償機制

除了珊溪水源保護資金切塊使用的轉產轉業專項扶持資金外，庫區生態補償專項資金、各部門設立的專項發展資金、上級專項扶持補助資金(包括特扶資金)等均應優先和傾斜用于轉產轉業的扶持。盡量降低已有扶持政策的享受條件和門檻，提高補助標準。同時，按照誰受益誰補償、誰排污誰付費的要求，建立與污染物排放總量、出境入庫水水質、生態公益森林質量掛鉤的財政獎懲機制。按照一定比例，逐年提高市級生態補償的資金額度，主要用于珊溪庫區轉產轉業幫扶，各供水受益區根據財力情況共同出資補償。

2.2.3 強化用地支持力度，加快土地流轉

一方面，庫區政府適當提高了庫區轉產轉業項目和示范性項目的用地比例，支持農戶利用存量集體建設用地實施轉產轉業。通過落實“城鄉掛鉤、指標周轉”政策，確保拆舊地塊復墾和建新地塊利用，保障轉產轉業項目建設用地。在保證農用地性質不變的情況下，支持農民在自己承包的果園、水面、林地開發轉產轉業項目，利用自己的民居、庭院等開展經營；另一方面，大力推進水源地人口統籌集聚后森林資源和農用地流轉經營。同步解決集聚農民的“地改”問題，堅持“公開、公平、公正”和“依法、自愿、有償”的流轉原則，強力推進農用地的規模流轉，加快推進以“均利均股”為主要形式的林權改革。

2.2.4 鼓勵綠色集聚發展，構建生態產業體系

在綠色農業方面，培育扶持對象成為轉業大戶、家庭農場和農業專業合作社、農業龍頭企業等新型主體，鼓勵發展庫區優勢特色農業生態產業；在綠色工業方面，扶持發展農產品生態加工業，做大做強農業品牌。鼓勵扶持對象發展無污染來料加工業，支持建設規模化來料加工園區、來料加工一條街。在綠色服務業方面，大力發展觀光采摘型、山水休閑度假和養老療養地、農事民俗體驗型農業，形成生態產業鏈帶動轉產轉業項目發展，盤活農民土地、林地等財產價值，吸納扶持對象及其他富余勞動力就業。

2.2.5 建立健全資金籌集機制，強化金融支持力度

首先，建立以水養水與市場運作的融資辦法。堅持“誰受益、誰分擔，誰用水、誰出錢，用好水、多花錢”的以水養水政策導向，適度提高水價中的水源保護費，以市公用事業投資集團有限公司為業主，以水源保護費收益權和整合后的財政專項資金作為質押，進行長期貸款融資，確保珊溪水利樞紐水源地人口統籌集聚和水源保護工程建設資金足額到位；其次，積極爭取國家開發銀行、農業發展銀行對水源工程建設中長期政策性信貸支持，鼓勵其他金融機構增加水源保護的信貸支持，并與金融機構貸款業績考核掛鉤；再次，強化金融支持。鼓勵和引導金融機構加大服務，創新產品，同時充分發揮政府專項資金的杠桿導向作用，吸引社會資金聯合創建轉產轉業專項基金。

3 轉產轉業績效評估

圍繞研究主題，本課題組在2014年9月期間先后對文成、泰順及瑞安等地各級部門的主要負責人進行實地訪談。此外，本課題根據研究需要，設計了調查問卷《溫州庫區轉產轉業情況及政策需求調查》，并采用隨機抽樣的方法在庫區進行數據采集。此次調研共發放問卷200份，回收有效問卷173份。

3.1 年齡情況

從圖1可知，庫區農民年齡分布呈右偏形態，表明整體年齡偏高。抽樣所得主要集中于41～60歲區間，共占比64%。60歲以上的老齡勞動力所占比高于30歲以下勞動力所占比。這意味著農業勞動力需要進一步提高技術和管理方面的人力資本來彌補由于年齡過大而導致的勞動時間和勞動強度的下降。同時，應當進一步提高農業生產性服務的組織化水平。

圖1 庫區農民年齡分布

3.2 受教育程度

從圖2可知，庫區農民的受教育程度集中于初中和小學，分別占比39.5%和31.8%，說明庫區農民的教育人力資本仍需提高，特別是在浙江省不斷推動經濟產業轉型升級以及全力建設高效生態農業的現實背景下。但這并不意味著僅側重對庫區農民的文憑教育，而應結合庫區農民的實際生產需要，予以生產技術、經營管理及市場分析方面的人力資本培育。

圖2 庫區農民受教育程度分布

3.3 產業信息

從圖3可知，庫區農民轉產轉業前主要從事養殖業，占比52.1%；其次是種植業，占比40.2%，這說明庫區農業的產業形態仍屬初級階段。產業中的生產比重過高，而加工和服務業比重較小。在大農業概念下，農業逐漸走向包括一、二、三產業在內的“六產”農業，這不僅可通過延伸產業鏈有效提高農民收入，也是實現高效生態農業的必經之路。

圖3 轉產轉業前從事產業分布

從圖4可知，在轉產轉業后，庫區農戶從事的產業發生了明顯變化。最主要的變化體現為養殖業比例大幅下降，從52.1%降至17.9%。同時，其他產業有所增加，特別是種植業比例增加最為顯著，從40.2%增至56.1%。這既展示出轉產轉業工作初見成效，有效控制了對環境威脅較大的養殖業，也顯示加工和服務業后續產業發展的空間。

圖4 轉產轉業后從事產業分布

3.4 收入情況

從圖5可知，轉產轉業前庫區農戶收入呈左偏態勢。人數最多的收入區間是3 萬～5萬元，占比29%。其次是1 萬～3萬元，占比22%。

圖5 轉產轉業前家庭年收入分布

由圖6可知，轉產轉業后庫區農戶的收入有所提升，集中表現為低收入群體比例的下降與高收入比例的增長。收入1萬元以下的從4%降至3%，收入在1萬～3萬元的從22%降至20%，收入3萬～5萬元的從29%升至30%，5 萬～10萬元的從19%升至22%，10萬～15萬元的從11%升至12%。由此說明，轉產轉業具有收入促進效應，特別是對于全面建成小康社會攻堅階段中的扶貧開發機制創新具有重要啟示意義。

圖6 轉產轉業后家庭年收入分布

3.5 政策評價

由圖7可知，被農民認為最有用的前3位分別是資金借貸、技術服務和培訓，分別占比31.9%、13.2%和13.2%。這說明庫區轉產轉業配套政策中的資金和技術扶持政策起到積極效果，有效促進了庫區農民進行轉產轉業。

圖7 被農民認為最有用的轉產轉業配套政策

3.6 政策訴求

由圖8可知，庫區農民在獲得有效政策扶持的同時，也反映出一些政策訴求。從集中度來看，前3位分別是技術方面、信貸方面和銷售渠道。這表明資金和技術是農民轉產轉業過程中最主要的2個要素。此外，庫區農民在轉產轉業后不僅需要在生產環節中的扶持，也需要在銷售環節獲得幫助。

圖8 農民在轉產轉業中面臨的主要問題

4 對策建議

珊溪模式在取得顯著成績的同時，也在持續健康發展方面面臨潛在挑戰。一是轉業觀念有待進步。傳統思維中的重安逸、輕改變等觀念根深蒂固。二是產業發展有待深化。現有組織化與規模化較低，基礎設施不夠健全。三是政策扶持有待完善。資金可用性、普惠性與持續性較弱。四是轉業能力有待提高。生產技術與市場需求對接錯位，職業技能與營銷能力不足。為此，珊溪庫區轉產轉業的持續發展必須基于產業富民和環境保護的目標導向和問題導向。必須牢牢把握中共十八大提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，辯證處理水源地發展和保護的關系，緊緊圍繞“綠水青山就是金山銀山”的發展思路，通過提質增效，轉型發展，主動適應與經濟發展相匹配的消費新需求與新趨勢。

4.1 發展高效生態農業

在珊溪庫區轉產轉業過程中，發展高效生態農業既有必要也有條件，是對農業供給側改革的生動實踐，從而兼顧消減過剩和污染產能與對接消費新需求。其核心是基于種養結合的“循環化”，基于“二連三進四”的“融合化”，基于自然傳統的“綠色化”。為此，應進一步依托稟賦資源的比較優勢，憑借模仿借鑒的后發優勢，搭乘改革紅利的政策優勢，通過發展高效生態農業，深入落實“三大導向”，即富民導向、生態導向、市場導向，著重發揮“四大功能”，即產業經濟功能、生態平衡功能、生活體驗功能、輻射示范功能，全力打造“五大內涵”，即生態綠色農業、高效科技農業、特色品牌農業、休閑觀光農業、景觀創意農業。同時，必須牢牢把握新型農業經營體系構建的主線，實現產業體系創新、組織體系創新、經營體系創新。

4.2 強化職業農民培育

可持續發展迫切需要解決農民素質跟不上的問題，迫切需要解決現代農業后繼乏人的問題，迫切需要解決造就一大批現代農業經營主體的問題。應對和解決這些問題的核心是要創新職業農民培育機制，著力培育一支懂經營、會管理，能將跨界理念和農業新型業態用活的、高素質的、穩定的和可持續性的現代農業生產經營隊伍。新型職業農民培育是一項跨行業、跨部門、涉及眾多相關影響因素的系統工程。為此，必須基于主體融合、模式融合及功能融合的多元融合創新發展思路，以此發揮主體協調優勢、模式整合優勢及功能復合優勢，構建多方主體共贏、多種模式互補、多項功能并舉的新型職業農民培育機制。主要有六大抓手。一是以量化為依據，在職業農民認定標準上創工具；二是以分工為線索，在職業農民培育對象上凝特色；三是以整合為契機，在職業農民組織模式上聚力量；四是以培訓為基礎，在職業農民教育方式上拓渠道；五是以服務為抓手，在職業農民管理體制上樹規范；六是以幫扶為支撐，在職業農民激勵體系上建載體。

4.3 突破主體自身約束，改善外部制度環境

必須跳出轉產轉業談轉產轉業，從統籌城鄉發展的角度提出促進庫區農民轉產轉業的發展路徑。尤其應以制度創新為視角，破除以農村居民身份權益和財產權益為核心的城鄉分割體制。一是統籌城鄉規劃布局，形成整體優化的區劃體系。要充分整合并統一區內各部門的發展規劃，盡早實現多規合一，形成一個在鄉鎮層面上的總體村莊建設規劃。二是統籌城鄉產業發展，形成三產協調的產業體系。要加快形成以循環農業為基礎，以休閑和綠色農業為核心的多功能農業。三是統籌城鄉創業就業，形成共創共富的就業體系。要以實現城鄉勞動力平等就業充分就業穩定就業為目標，建立和完善城鄉一體的就業指導、服務和信息管理體制。四是統籌城鄉公共服務，形成均等均質的服務體系。進一步擴大公共服務覆蓋范圍、提升公共服務水平，促進公共服務從城鄉二元向城鄉一體轉變。五是統籌城鄉資源配置，形成開放有序的市場體系。要建立城鄉開放、統一有序的要素市場，促進城鄉資源要素的合理流動。

5 小結

珊溪庫區的農民轉產轉業工作扎實基于產業富民和環境保護的目標導向，辯證處理了水源地發展和保護的關系。珊溪模式緊緊圍繞著“綠水青山就是金山銀山”的發展思路，打造了通過環境保護實現產業富民，通過產業富民帶動環境保護的雙贏模式。由此形成了生態循環農業、體驗型農業、養生型農業、網絡信息化旅游等具有地方特色的新型業態，推動珊溪庫區從“大水缸”到“大花園、大樂園、大觀園”的轉型升級。百尺竿頭更進一步，通過“主干+雙翼”型的整體發展框架，即以發展高效生態農業為主干，以強化職業農民培育和推進城鄉統籌發展為兩翼，助力庫區轉產轉業事業展翅高飛，再上層樓。

[1] 林琳. 珊溪水源保護區群眾轉產轉業對策研究與探索[J]. 中國水利，2013(19)：24-26.

[2] 錢文榮，李寶值. 初衷達成度、公平感知度對農民工留城意愿的影響及其代際差異：基于長江三角洲16城市的調研數據[J]. 管理世界，2013(9)：89-101.

[3] 朱奇彪，黃莉莉，徐仙娥，等. 農村領軍人才培養模式創新與實踐：以浙江省云和縣為例[J]. 浙江農業學報，2013(1)：200-204.

[4] 朱奇彪，米松華，黃河嘯，等. 基于新型職業農民視角的浙江省農民培訓需求分析[J]. 浙江農業科學，2015(10)：1675-1678.

[5] 朱奇彪，米松華，黃莉莉，等. 新型職業農民參與技能培訓的意愿及影響因素研究：基于規模種植業農戶的實證分析[J]. 浙江農業學報，2014(5)：1361-1367.

(責任編輯：張瑞麟)

2016-12-16

溫州市科技局(2014R18B77C01)

李寶值(1987—)，男，黑龍江人，助理研究員，研究方向為農村人力資源開發與農民教育培訓，E-mail:408423258@qq.com。

朱奇彪(1966—)，男，浙江諸暨人，研究員，從事農村人力資源開發與農民教育培訓工作，E-mail:zhuqb123@126.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170251

TU984

A

0528-9017(2017)02-0353-05

文獻著錄格式：李寶值，朱奇彪，胡利泉，等. 以珊溪模式看庫區農民轉產轉業持續發展[J].浙江農業科學，2017，58(2)：353-358.