制度性生態空間土地利用沖突研究進展

肖華斌，劉嘉，盛碩

（1.山東建筑大學建筑城規學院，山東濟南250101；2.山東建筑大學生態規劃與景觀設計研究所，山東濟南250101）

0 引言

改革開放以來，隨著我國經濟發展，特別是在沿海發達地區，城鄉經濟關系日趨緊密，城鄉功能轉型加速進行，長期形成的城鄉分割的二元結構逐漸顯現出某些不適應。快速城市化地區空間增長呈現出無序性的進程，形成了大城市不斷外拓和地方城鎮無序蔓延為代表的建設用地擴張形式，土地資源浪費、生態環境的惡化加劇了潛在的生態安全風險［1］。在高速增長的經濟利益驅動下，建設用地的擴張過程和非建設用地萎縮的嚴峻局面，翻轉了原有的“圖底關系”，作為承載區域生態安全功能的生態用地逐漸成為稀缺的土地資源［2］。

隨著生態城市理論和低碳發展模式日益受到重視，制度性生態空間（特定地理區域被特定政策、法規所界定和推動的現象，是政府力量強制介入的結果，具有典型的政府主導的治理特征）一般通過政府的管控，期望獲得嚴格的保護使其生態效益獲得最大化［3］；但制度性生態空間內部社區、居民、村民的發展需求往往得不到政府的重視，使得“自上而下”的治理模式和“自下而上”影響模式產生沖突。土地利用沖突指的是城鄉土地開發和利用過程中所引發的各種社會行動者之間的矛盾和沖突，是中國快速城市化進程中普遍存在的社會和空間現象。土地利用沖突表現為在土地資源利用中各利益相關者對土地利用的方式、數量等方面的不一致、不和諧，以及各種土地利用方式與環境方面的矛盾狀態，具體體現在土地所有者、土地使用者和土地管理者之間基于土地用途、收益分配、產權處置、開發程序和土地制度等土地利用各個方面的不協調或不兼容［3］。

沖突往往是經過一段時間的演變而形成的，對沖突演變階段的劃分可以根據沖突的強度和顯隱程度進行。Robbins等將沖突的發展階段劃分為潛在對立不相容階段、認知與個人化階段、沖突意圖階段、沖突行為階段以及沖突結構階段［4］。Carpenter等將沖突的演變過程劃分為問題浮現、陣營形成、立場強硬、溝通停止、資源投入、沖突溢出、認知被嚴重扭曲、危機意識浮現等8個階段［5］。土地與空間只是不同勢力競合的場所，沖突通常是土地或空間資源背后的基本特性的顯現。土地使用沖突問題本身所具有的復雜性與不確定性，地方政府與中央所引發的沖突，或個體效用與總體目標間矛盾所引發的沖突，使空間及土地規劃的問題擴及到社會、政治與環境安全等層面，不再是靜態且具線性組織的特性，而是轉化成動態與非線性沖突的管理課題［6］。

1 制度性生態空間沖突相關概念

制度性生態空間沖突的具體表現為土地利用沖突（城鄉土地開發和利用過程中所引發的各種社會行動者之間的矛盾和沖突）［7］，是中國快速城市化進程中普遍存在的社會和空間現象。土地利用沖突反映的是利益相關者對稀缺土地資源的競爭，為實現各自的利益所產生的用地矛盾。從沖突發生的強度來看，目前的土地利用沖突在3大過渡帶，即農牧交錯帶、水陸過渡帶、城鄉過渡帶的表現最為突出［8］。其中，前兩者沖突地區屬于自然資源保護形成的土地利用沖突，后者則屬于城市蔓延導致的土地利用的沖突。

1.1 自然資源保護與土地利用沖突

Sauer等在研究德國的生物棲息地保護時，基于行動者網絡理論ANT（Actor Network Theory）將土地利用的沖突分為本質沖突、利益沖突、人際關系之間的沖突以及價值觀的沖突，并通過2個不同空間尺度和管理模式上的案例（海濱度假區和流域農業耕種區）對不同行動者之間的沖突產生機制進行了分析［9］。儲勝金等對浙江省天目山自然保護區的生態環境保護與滿足當地農民發展需求的土地利用沖突現象進行了分析，發現在自然資源對于滿足當地農民基本生活需要起到保障作用的地區土地利用的沖突更為常見，并且沖突的強度也更高［10］。馬學廣等在研究青島海岸地帶空間沖突及治理時提出構建完善的生態環公共政策體系、建立區域性協調組織及實施“科學規劃工程”是重構其治理體系的主要途徑［11］。

1.2 城市蔓延與土地利用沖突

城市擴張導致大量土地資源退出農業生產，農業用地轉為建設用地成為城市邊緣區最顯著的土地利用變化特征之一。但無論農業用地是被轉移為城市用地還是工業用地，這里總存在沖突。城市擴張造成的耕地占用在20世紀中葉之后的城市化過程中表現得最為明顯。透過土地利用沖突發生的熱點地區，可以發現沖突的發生就是一個“爭地”的過程［7］。Minnery等在研究城市規劃作為解決土地利用沖突的手段時認為，沖突始于爭奪土地使用所有權，卻會引起社會及經濟目標的沖突；城市規劃本身其實是一種不斷的沖突與協調、整合之下的產物，其過程是沖突的形態、角色、過程與行動的決策等整合與協調、回饋與修正的演變關系［6］。阮松濤等認為土地的內在經濟價值與社會公共價值是對立統一的關系，協調緊張的人地關系需要綜合探究生態保護、生物多樣性及國家糧食安全等土地利用的社會公共價值［12］。李志剛等以淮安市為例研究主體功能區管控土地利用總體規劃時，認為政府解決土地利用沖突問題規劃層級越低越有利于其實施和落地［13］。王甫園認為國內生態空間應以居民利益為核心，加強其對社會與空間之間的交互關系及機制研究［14］。

2 土地利用沖突形成機制分析

2.1 基于城市政體理論的機制分析

2.1.1 地方政府利益的形成與其企業化傾向

第二次世界大戰后，由于歐美發達國家城市土地資源的稀缺性，城市可利用的土地隨著開發過程日益減少，因此每一塊土地都代表者利益，任何可以利用的區位都成了利益的集合體，城市中的土地利用與開發成為地方精英分子共同的興趣。Logan等在對本土城市政治經濟長期研究的基礎上提出了“增長機器”理論，指出城市權力組織或利益集團運用他們掌握的資源與政治力量影響城市發展決策以達到促進人口增長、經濟規模擴張和帶來更多的土地開發或再開發的目的。城市就在這些利益集團及其聯盟的主導下，被看作是一個“增長機器”［15］。Mollenkopf提出了“城市增長聯盟”理論來解釋城市政策的形成與空間發展的過程，城市的發展正是“增長聯盟”行動的結果［16］。這些聯盟成員具有增長的理念，因共同的利益而緊密結合在一起，共同推動城市的增長，運用繁榮和增長的意識形態來獲取其行動的正當性。“增長聯盟”由公共部門的政治企業家所主導，整合各種利益集團聯盟以增強其權利基礎，城市的發展與空間變化正是在這種“增長聯盟”的主導下產生變化［10，17］。

受到城市增長機器研究的影響，Stone提出了更廣泛分析基礎的城市政體理論［18］，強調在推動城市發展的動力——市政府（政府的力量）、工商業及金融集團（市場的力量）和社區（社會的力量）三者之間建立了一個理論分析框架。

2.1.2 政府、企業、公眾之間的博弈

城市成長管理是一個多維主體的多重的動態博弈，雖然城市的成長管理是一種政府行為，但是如果不能把握城市成長過程中各方參與主體的利益取向和行為準則，就不能達成協調的城市成長管理進程，也就很難取得城市成長管理的目標。城市管理牽涉到眾多的相關利益者，相互依賴的資源和行為，公眾與私人間的共同目的與模糊界限，國家的和民眾的社會部門，需要更多的協調、談判并達成一致。管理制度變遷應該是政府、企業、公眾等3方面相互博弈，從一個均衡轉到另一個均衡的過程［19］。

政府管理行為很重要的一個目的就是維護國家利益，具體體現在與國際環境相適應的國內城市成長管理制度上。國家對于生態環境、耕地數量和城鄉均衡等問題看得更加重要，能夠在區域之間、城鄉之間做出有利于大局的引導政策。由于我國的政府與企業之間的特殊關系，政府同時充當雙重角色，既是城市的開發利用者又是城市開發的責任者，既是規則的制定者又是規則的執行者。因此政府對待城市問題的態度總是左右搖擺，一般來說受利益驅動，總是先考慮發展經濟的問題，只是在城市的生態問題已經嚴重到一定程度時，它才會真正成為環境的保護者和城市問題的解決者［18－20］。在所有這些利益集團中，能夠對城市成長與演化造成直接影響的，最有活力的是帶來城市開發建設投資的集團。這些投資所引致的新增城市建設對于城市空間成長與演化有著引領性的作用，如圖1、2所示。

圖1 博弈與空間關系演化模式圖

2.2 基于土地制度的機制分析

2.2.1 城鄉土地制度的“二元”格局

在經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉型背景下，我國自20世紀80年代起土地使用制度開始發生改革，最具根本性的變革無疑是把土地的所有權和使用權分離，在使用權上，打破長期無償、無限期、無流動、單一行政手段的劃撥制度，建立有償、有期限、有流動、以市場手段配置土地的制度。土地不再是單純的空間要素，而是具有巨大的商業價值，能夠為土地所有者帶來可觀的回報［21］。我國長期以來實行土地管理的城鄉二元體制。國有土地產權清晰，可在市場正常流動，土地價格在市場供需關系下達到平衡。農村土地歸農民集體所有，然而法律對“集體”是哪一級的規定非常模糊；其所有權可以被國家以“公共利益”征用，而其使用權又受到用途和流轉的限制。集體土地的這種模糊產權，一方面加大交易成本，直接導致農民權益流失，也造成土地資產流失，為某些利益集團“尋租”活動提供了空間；另一方面，土地不能自由流動，增加了農民對土地和農業的依附感，阻礙了城市化進程。

圖2 廣州海珠區果樹保護區利益相關者之間的博弈關系圖

2.2.2 城鄉土地管理的差異

國有土地一般采取拍賣、招標、協議等方式將土地使用權有償、有限期出讓給土地使用者。地方政府在國有土地使用權出讓過程中扮演著國家在地方代理人的角色，具體行使國有土地的征收和供給權利。集體土地分為農用地、農村建設用地和未利用土地等3種用途，采取不同的方式將使用權賦予村集體或村民。與城市國有土地相比，對農村集體土地的管理效用低下、產權不清晰。我國《土地管理法》規定，集體土地由集體經濟組織代表勞動人民占有土地，行使占有、使用、收益和處分等權力，但事實上是集體土地的所有權主體“虛置”，從而導致了農村集體土地管理的缺位，在實際操作中，由于缺乏完善的管理體系和監督機制，農村基于各自集體經濟發展的需要，爭相開發轄區內集體土地，結果是土地的非農開發使城鄉界限日益模糊，形成大量“半城半鄉”的空間景觀［22］。

2.2.3 城鄉土地收益的差異

現行的城鄉二元的土地制度導致了城鄉土地收益存在巨大的差別，主要體現在土地自身的產出效益和土地流轉過程中的收益2個方面。我國《土地管理法》規定，“城市國有土地可以進行商業、辦公、工業、房產等開發建設，而農村集體土地則只能從事種植、林業等農業活動”。與產出收益不對稱相比，城鄉土地收益的不對稱更重要的是體現在流轉過程中。我國《土地管理法》的明確規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體的土地；國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行國有土地有償使用制度”，也就是集體土地只有被國家征收變為國有土地之后才能進入土地交易市場，公共利益表述的不明確使得地方政府作為國家在地方的代理人在農村集體土地轉換為國有土地過程中處于強勢地位，而農村集體經濟組織和農民通常只能被動的接受［23］。由于土地二元土地制度帶來的城鄉土地收益的不對稱處于絕對弱勢的非建設用地在城市空間擴展中容易受到侵占。侵占的主要方式為（1）地方政府通過征用，將非建設用地轉換為國有用地，進行工業、居住和商業等開發建設活動；（2）農村集體組織和農民為了獲取更大的土地產出和征地補償收益，往往采用各種手段違規私自改變土地用途，如以租代征的發展工業、建設住宅（小產權房）等，使得大量分散的建設用地分割了非建設用地，降低了其生態功能。

2.3 基于規劃管理的機制分析

2.3.1 現行城鄉規劃管理制度的缺失

城市規劃是通過對城市未來發展目標確定，制定實現這些目標的途徑、步驟和行動綱領，并通過對社會實踐的引導和控制來干預城市建設用地的拓展方向，以達到有效配置城市空間資源和合理利用城市土地的目的［24－25］。我國實行的《城鄉規劃法》是對規劃區內的建設活動管理和約束，由于大部分城鄉非建設用地位于規劃區以外，對于非建設用地的規劃和管理缺乏有效的法律、法規支撐。在現行的規劃體系中，對于規劃區內的非建設用地的關注非常缺乏，即使有所提及，也根本無法落實到控制性詳細規劃層面。而規劃區外城鄉非建設用地由于涉及到農業、林業、水利等眾多行政管理部門，造成管理過程中的事權分散、責權不明，導則了管理混亂現象。這些不同的管理部門根據各自的利益訴求，編制了不同類型的城鄉非建設用地的專項規劃，由于缺乏相關的統籌部門，造成這些規劃很難真正得到實施。城鄉非建設用地自然和生態屬性的特點，規劃往往以控制為主，時間跨度長，見效緩慢，得不到地方政府和規劃部門的重視，并且制定的相關規劃也大多為非法定規劃，并沒有法規層面的執行力。

2.3.2 現行規劃體系的缺陷

城市總體規劃對于規劃區內的非建設用地（城市非建設用地）的處理一般是從工程建設條件出發通過建設用地的適宜性評價，將適宜性低的用地直接歸為非建設用地，或是大致劃出水源保護地、生態廊道、郊野公園等的范圍。建設用地的適宜性評價本質上講是從人類征服自然的角度，按土地使用成本的高低對用地進行分類的，確定哪類土地是可以使用的以及哪類土地的使用成本更低［25］。對于非建設用地，關注的應該是其自然屬性，也就是生態和景觀屬性，而非其經濟屬性。由于城鄉非建設用地大部分位于規劃區以外，城市總體規劃階段對非建設用地（綠地、水體等）的規劃，一般采用“留白或是涂綠”的手法，往往最終落實在《城市綠地系統規劃》等專項非法定規劃上。控制性詳細規劃階段則是以確定建設地區的土地使用性質和使用強度為主要目標，主要規定范圍內各類不同使用性質的用地面積和用地界線等，沒有涉及到非建設用地的要素控制。在各級法定規劃中，非建設用地一直處于被忽視的地位，使得非建設用地非正規轉換為建設用地有了可能。

2.3.3 規劃管理措施的滯后

由于非建設用地的“準公共物品”的性質，對其保護屬于公益性、非營利性的管理與市場追求利益最大化的本質是相背的。同時，轉型期地方政府對城市發展的空間引導更多的集中在對建設用地的管理上，往往難以兼顧到非建設用地的保護訴求。城鄉非建設用地在權屬上有國有和集體所有之分，城鄉規劃管理部門無法對集體所有土地進行相關的管理和約束。即使是國有非建設用地，其用地類型的多樣性導致管理主體的多元化，規劃管理部門也無法“越權”進行管理，往往只能在規劃編制中提出一些較為空洞的目標，并未考慮達到這些目標的具體實現措施。隨著對非建設用地認識的不斷提高，成都、杭州、重慶、深圳等城市進行了非建設用地規劃研究和實踐，在積極探索非建設用地規劃編制方法的基礎上，也在探索管理條例的制定，但除了《深圳市基本生態控制線》具有法律效力外，其它規劃在實施的過程中都遇到較大的阻力。非建設用地規劃只有融入了實施機制和政府日常操作體系，才能從單純的技術工具演變為政府公共政策，制定的非建設用地的管理措施才能得到落實［25］。由于非建設用地的生態價值的重要性，在規劃管理過程中也容易忽視非建設用地內部正當的、合理的發展需求，采取“一刀切”嚴格管控措施，又沒有合理的經濟利益補償，容易導致土地利用沖突的發生。

3 土地利用沖突的管理策略

當在資源分配或與環境有關的事務中產生沖突時，一般有四種處理沖突的途徑：（1）政治途徑；（2）行政途徑；（3）司法途徑；（4）替代性爭端化解途徑［27－28］。其中，替代性爭端化解途徑 ADR（Alternative Dispute Resolution）已經成為處理土地利用沖突的優選途徑，其強調的是對沖突各方利益的關注和共同的承諾和協議，體現的是各利益相關者涵括式的管理模式。自然資源（特別是劃定的保護區）的經營管理，自20世紀70年代開始就有所謂排除式與涵括式路線的爭論。排除隔離式的管理模式以美國為代表，其管理計劃經常將當地社區的利益排除在外；涵括式的管理模式以西歐為代表，當地社區的利益往往是其管理策略的核心［28－29］，這種管理模式中地方政府與自治團體在管理策略中扮演重要的角色。涵括式的管理模式在涉及當地社區與人類活動較多的區域，特別在人口與開發壓力較高或是國家與當地社區有土地與資源權爭議的地區與國家，這種管理模式作用更加積極。

3.1 參與機制

參與是借自發展領域的一個名詞，源自反思第三世界國家在促進發展時外來精英的集權指令式思考并沒有縮短貧富差距，而以基層為主由下而上的決策邏輯，在當地社區建立管道與機制。參與，即參加、分享及共同行動，是否對參與者具有意義是有效參與的關鍵。在計劃的層面上，參與意味著當地社區可以定義其自己的目標，執行與監控任何與其相關的計劃［29］。90年代國際主流自然資源保護協會開始重視當地社區的發展與日常需求，進而期盼其支持保護計劃。以往將當地社區認為是負面的因子，需要對環境、資源的劫掠與枯竭負責，現在多將其視為最適的管理者。參與的進行不應限制于計劃的某一或某些階段，而應是全程、全面性的，包括目標規劃、資源分配、評估、監測與施行［30－31］。Pimbert等按照社區參與層級的類型劃分被動參與、信息收集、咨詢、誘因導向、功能參與、互動參與以及自發等7種參與梯度，認為只有當地的知識與意見受到重視，當地社區擁有決策自治的權力，長期的經濟與環境的計劃才有成功的可能，最重要的是各權益關系者要能滿意其所涉入的程度［32］。

3.2 共管機制

共管包括共同管理、參與式管理、合作管理、分享管理、多頭集體管理、圓桌協議等含義［29］。在自然資源的管理上的共管是一種存在于各利益相關者間的伙伴關系，其同意分享彼此在保護區范圍內的土地與資源的權力與責任，及經營管理的運作，也特別保障權益關系者與保護區相關的功能、權益與責任。2015年，中共中央政治局會議審議通過了《生態文明體制改革總體方案》，推進生態文明體制改革要堅持城鄉環境治理體系統一，對自然生態空間用途管制制度建設作出明確部署。2017年，國土資源部印發實施《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，以分級分類管理為管制思路，以空間規劃為管制依據，強化空間控制的管制方式，將用途管制擴大到所有自然生態空間，并將在福建、江西等六省區開展試點工作。同年，十九大報告中提出要組建設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，試圖統一行使職責體制的建立和完善，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，并期待在條件成熟時，形成中央與地方對國家公園的自然資源資產代理權協同管理的機制。這種中央政府所強制實行的自然資源共管方式，打破了各部門之間的利益局限，實現以國家公園內各利益相關者及公園作為一個整體與外部社會的利益合理分配。

4 展望

快速城市化地區的生態空間沖突是中國轉型期制度背景下土地倫理缺失、土地利用制度、城鄉規劃體系以及各利益相關者之間博弈關系的空間表現，這種沖突體現在空間、社會和功能等3個方面，最終以城市蔓延導致的土地利用沖突和自然資源保護形成的土地利用沖突的形式出現。土地資源的日益稀缺迫使政府通過行政區劃調整或轉地推進近郊農村的全盤“城市化”，這一轉換的突發性、劇烈性打破了近郊農村地區原有的鄉村城市化路徑，但卻無法在短期內實現本地居民的“深度城市化”。當地村民被排除在了由地方政府、開發商和規劃部門組成的城市增長聯盟之外，無法參與土地利用過程中產生的正向外部效應的利益分配體系之中，受到發展限制的村民為公共利益擔的責任與得到的經濟補償不均衡，從而導致土地利用沖突的產生。

中國轉型期制度背景下制度性生態空間沖突主要體現在在經濟轉型和空間轉型產生的直接驅動力導致用地規模的減少，政治轉型和社會轉型產生的制度缺失和利益失衡導致的土地利用沖突的產生以及都市環境轉型產生的環境污染導致的功能的異化。土地利用沖突表現為土地利用中各利益相關者對土地利用的方式、數量等方面的不一致、不和諧，以及各種土地利用方式與環境方面的矛盾狀態，其中土地利用產生的正向外部效應的空間利益分配不均是導致沖突產生的根本原因。中央政府、地方政府、開發商、規劃部門以及村民之間的各利益相關者之間的博弈關系則是導致利益分配不均的主要原因。

土地與空間只是不同勢力競合的場所，沖突通常是土地或空間資源背后的基本特性的顯現。國內外目前對制度性生態空間沖突的研究主要集中在空間沖突的表象，對社會—空間轉型過程中多利益主體參加的復雜權利關系和內在產生機制的研究較少。隨著空間生產理論、城市政體理論和行動者網絡理論、網絡政策理論的發展和興起，借鑒政治學和社會學學科的相關理論和方法研究制度性空間沖突的產生機制、演化過程和調控路徑成為城市規劃和城市治理領域的一個日益受到關注的課題。

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