區域合作戰霧霾

王建平　秦以

既要以科學立法、嚴格執法、公正司法來督促居民和全社會守法，更要有協作配合機制讓社會公眾全方位參與，落實治霾大區域合作機制帶來的成本分擔和經濟負擔轉移

所謂“北京藍”，是北京大氣質量良好的形象叫法。它是2008年8月“奧運藍”、2014年11月“APEC藍”和2015年9月“閱兵藍”等藍天的形象化歸納。其背景是城市人口快速聚集、突破大氣容量、霧霾頻發，急需用法律、政治、經濟等綜合手段，控制、減輕和治理這種霧霾災害。

2016年1月1日，修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》正式實施。很快，中國多個城市便陷入十面“霾”伏的窘境，似乎有意挑戰和考驗這部法律的實際效用。應當說，《北京市大氣污染防治條例》頒行后，“北京藍”多次出現，然而，2017年元旦前后的跨年霧霾，似乎依然在考驗《北京市空氣重污染應急預案》（2016年11月12日修訂）在運用大區域合作機制以及霾災治理的公眾參與方面，是否有足夠的智慧。

霧霾與人的微致災性現象

專家對PM2.5的來源沒有大的爭議，爭議的是什么成分占主要比例。有的專家認為是煤炭燃燒，有的說是汽車尾氣排放，有的則說是工業揚塵，還有的說是外部污染源造成。中科院大氣物理研究所對北京地區PM2.5化學組成和來源解析及其季節變化的研究發現，六大主要來源為：二次無機氣溶膠26%、工業污染25%、燃煤18%、土壤塵15%、生物質燃燒12%、汽車尾氣與垃圾焚燒為4%。這個排列順序中，汽車尾氣是最低的一個原因。清華大學等科研機構的分析結論是：煤炭燃燒占19%，二次硫酸鹽17%，二次硝酸鹽14%，生物質燃燒11%，交通揚塵占9%，機動車占6%，工業6%，其他18%。其他相關科研機構對PM2.5的來源與構成也有解析，比如有一家機構認為北京地區汽車尾氣的占比為22%，就上升為核心原因。相關意見很不一致，是因為有時候取樣、時間、檢測和研究方法不一樣，得出來的結論自然也就不能完全一樣。

不過，有一點是肯定的，那就是機動車作為一個重要的尾氣性致霾工具，它的運行不但可以形成嚴重的交通揚塵，而且也是固體懸浮微粒、一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化合物、鉛及硫氧化合物的排放源。于是，就有了災害法學上“人的微致災性現象”的發生。一旦每一個人、每一輛機動車的微量、超微量的大氣污染物持續排放，聚集、匯集和積攢到超出大氣污染物的容納界點時，大氣的自凈能力嚴重下降，而被污染的大氣便呈現為霧霾癥狀。

從這個角度看，我們一定要從霧霾形成的技術性原因，即各種PM2.5構成成分的分析“陷阱”中走出來，反思中國的經濟政策、工業政策，尤其是汽車工業政策。在中國，城市的發展沒有強化從人本主義角度出發，沒有把城市的宜居、人居等因素作為核心因素進行統籌安排和長期規劃。從而，導致城市產業結構不合理，大量人口無序聚集、流動。

比如，工業生產以及這些定點源的工業大氣廢物的排放都會因為人口的過量集中，以及城市功能設計層面的不合理而加重。還有出行半徑過大，引發的超量人員上下班高峰的交通揚塵污染。甚至于城市道路和地面保潔不足而導致的揚塵等，都會使PM2.5的濃度不能被城市大氣的自凈能力所稀釋。至于生產、生活用火中的燃料燃燒活動，包括垃圾焚燒廠生物質的燃燒、煤的燃燒，以及各種可燃物的燃燒等，都會產生讓PM2.5含量上升的大氣污染物。這些大氣污染物排放因素的根源在“人的微致災性”上，即人的各種合理、正當、合法的需求與欲望。但是，任何一個城市，不會因為機構和居民僅僅排放了微量、超微量的大氣污染物，而完全免除其主體責任。

治霾的可嘗試性與可持續性

應該說，近年來，為治理霾災，北京市政府和市民良性互動，不懈努力，并產生了積極的效應。比如，幾次“北京藍”的出現與維持表明，霧霾災害是可以防治的，是可以通過人為的努力加以控制的。要讓“北京藍”變成可持續的藍天現象，實現“天要藍、水要凈、空氣要新鮮”的城市宜居目標，還需要持續不斷地在國家政策層面發力。尤其要以治理大氣污染為切入點，以優化城市功能為基礎，以提升城市人居幸福指數為目標，以建設城市的人文環境為根本，以社會公眾的積極參與為前提。從而，可能在持續幾十年的奮斗之后，贏得藍天的常駐。

目前，盡管各地的霧霾災害治理方案“一籮筐”，例如，霧霾災害應急響應的啟動、污染企業的關停并轉、交通限行限號等舉措的密集實施等。但實施效果并不理想，出現了大氣污染治理“等靠熬現象”。沒有把“人的微致災性”納入霾災治理的視野，相關“紅警”措施也是治標不治本。許多人都埋怨他人在制造霧霾，而對自己的生產、生活和交通出行等行為，則不加反思，更不愿積極配合消霾措施和控霾舉措。

在中國，公眾參與和公眾積極配合的意識尚未成為公民意識。比如，機動車使用過度、交通擁堵的致霾機制。各種官媒或自媒體，都沒有把“人的微致災性”通過現代化的傳媒手段展示給市民，讓市民明白霧霾災害與其日常生產、生活與交通行為的內在聯系，逐步樹立“治理霧霾，人人有責”的公民意識。

大氣生態環境治理，需要對“人的微致災性”給予有效控制。人口的大量遷移和減少，不但要考慮經濟成本，還要考慮政治成本、社會文明成本和城市社區建設成本等。從整體意義上看，僅僅依靠京津冀的小區域聯動與合作機制，顯然是杯水車薪。中國城市化國家政策的實施，實際上把城鄉區域大氣環境的生態平衡都打破了，在形成京津冀、長三角、珠三角等都市圈時，其大氣污染的“面”已經構成。也就是說，中國目前的大氣污染問題，不是一個城市的“點狀污染”，而是一個區域內所有城市的“面狀污染”。面對這種大氣污染，需要對癥下藥，制定具有針對性的治理方案，啟動“霾災治理的大區域合作機制”。

霾災治理的大區域合作機制

1.霾災治理，應當超出京津冀區域聯動的思路限制。應將華北地區各省市自治區納入大區域霾災治理的合作范圍，包括京津冀之外的內蒙古（中部）、遼寧、山西、山東和河南等省，都屬于霾災防治合作的“華北大區域”。此外，東北的黑龍江、吉林和遼寧也應當與內蒙古東部地區一起構成“東北大區域”；長三角則應當把上海、江蘇、安徽、浙江之外的湖北、湖南（北部）、江西（北部）、福建（北部）納入，構成“長三角大區域”；而珠三角除廣東外，則應把福建（南部）、江西（南部）、湖南（南部）、貴州、廣西、海南、香港和澳門納入，構成“珠三角大區域”。

這樣一來，中國整個東部霾災頻發地區，從北到南形成四個霾災治理合作大區域，即東北大區域、華北大區域、長三角大區域和珠三角大區域，以及西部的川渝大區域。可在中央政府的協調下，通過各地合作，形成大區域霾災治理的合作框架，出臺統一適用的區域協作政策。在大區域達成合作框架協議，并實際運行起來之后，由中央政府出臺相應的經濟、政治和社會發展等方面的優惠政策，把霾災治理納入中央提出的五大發展理念，從而實現“天要藍、水要凈、空氣要新鮮”的發展目標。

對北京市而言，要落實首都功能定位的要求，疏解非首都功能，調整城市空間布局，形成有利于大氣污染物擴散的城市空間布局。在劃定城市人口增長邊界和生態紅線的前提下，嚴格控制中心城區的人口和各種“人的微致災性”導致的大氣面源性污染物排放行為。在形成大合作區域后，相關區域要承接北京市的人口疏解、交通流控制和相關城市功能規劃調整帶來的資源整合任務。與此同時，在發布大氣污染“橙色預警”、“紅色預警”的時候，要逐漸形成大區域聯動合作與配合機制。

2.依靠法律，形成霾災治理機制。也就是說，要形成法治對“人的微致災性”的有效制約機制。這種機制，就是霧霾災害有效治理的義務分配機制、行為制約機制和責任承擔與追究機制。

3.霾災治理大區域合作的壓力機制。今后，地方政府治理霾災的意愿必然會不斷持續增強。理由是：社會公眾的公共安全意識覺醒，以及各種媒體與輿論的壓力——霾災治理的外部壓力加大；在霾災治理過程中，關于成本或者支付代價的考察與監督，則是內在壓力。作為霾災治理受益方的社會公眾，為了獲得“北京藍”這樣的“藍天收益”，即健康呼吸的收益，也要支付一定的成本，比如減少開車次數。

4.可吸入顆粒物PM2.5的利用與治理技術。在依法治霾的同時，在技術路線上，也應有效地遏制“人的微致災性”，即降低和削弱人的某些不良生活、生產和出行習慣，即形成“管住嘴、少開車、多配合”的市民自覺履行大氣環境保護義務的社會氛圍。

結語

從宏觀角度看，要調整產業結構，落實各地政府的減排目標，認真實施《巴黎協定》《大氣污染防治法》等，并快速發展清潔能源和清潔生產，加快調整高能耗、重污染的工業結構，利用最先進的技術降低排放。與此同時，控制機動車的過快增長和過度使用，實現綠色出行。除了治理機動車尾氣排放外，更要通過優化城市功能，實現市民出行量的降低和出行距離的縮短。總之，要形成大區域治霾合作機制，促進公眾全方位參與，以便從根本上徹治霧霾。

（作者單位分別為四川大學法學院、加拿大西安大略大學社會學院）