意大利歷史城鎮保護更新干預的范式轉型
——以博洛尼亞和熱那亞歷史中心的實踐為例

那子曄，姚軼峰

（1. 中央財經大學政府管理學院城市管理系，北京 100081；2. 同濟大學建筑與城市規劃學院博士后流動站，上海 200092）

意大利歷史城鎮保護更新干預的范式轉型
——以博洛尼亞和熱那亞歷史中心的實踐為例

那子曄1，姚軼峰2

（1. 中央財經大學政府管理學院城市管理系，北京 100081；2. 同濟大學建筑與城市規劃學院博士后流動站，上海 200092）

近30年來伴隨著意大利工業化的完成和去工業化的推進，意大利城鎮保護更新經歷了范式轉型，即從20世紀70年代以博洛尼亞歷史中心保護實踐的直接公共干預，轉向以90年代以熱那亞老城更新實踐的間接公共干預，代表的是意大利城鎮地方政府參與解決既存城鎮空間問題角色、職能和作用的轉變，也反映出意大利地方政府面對不斷變動的市場所體現出截然不同的價值理念、干預思路以及不同的能力、資源與手段。

范式轉型；城鎮保護與更新；意大利歷史城鎮

早在19世紀中葉意大利城鎮現代化和工業化的起步階段，既存城鎮的保護更新就已成為城鎮規劃的主要議題之一，二戰以后更是成為了意大利當代城市規劃和建設實踐最主要議題。然而，指導保護更新實踐思想、方法和策略受到當時所處的政治、經濟、社會發展背景的深刻影響，尤其是在20世紀80年代之交，隨著工業化的完成和去工業化的深入，對于歷史城鎮和街區的保護更新干預發生了范式轉型，分別形成了以70年代博洛尼亞歷史中心保護為代表的“直接公共干預”經典范式[1-2]和以90年代熱那亞老城更新為代表的“間接干預”范式，其本質差異在于在：城市發展的不同階段，地方公共部門干預城市建成環境所扮演的不同角色與作用。本文以兩個代表性實踐案例為對象，重點闡述與比較處于不同社會經濟發展階段，地方政府干預城鎮保護更新實踐的歷史經驗，以及所遺留的社會經濟問題，為處于城鎮化和城鎮發展轉型期的我國歷史城鎮、街區的保護更新提供借鑒。

1 保護更新的時代背景與目的

第二次大戰結束至1960年中期，意大利國家經歷了大規模戰后重建和“第一次經濟奇跡”，與欣欣向榮的新建成的城市街區相比，絕大多數城市的老城中心卻面臨著嚴重衰敗的物質環境、惡劣的居住條件和衰退的社會活力等問題，這一城市發展的不平衡問題在20世紀60年代的博洛尼亞表現地尤為顯著（圖1）。至20世紀60年代后期，破敗的博洛尼亞歷史中心已成為大規模房地產開發和投機的潛在對象，而此時以工人和學生為主要力量的社會群體卻提出“城市居住權和公共服務”訴求和抗爭，使得歷史中心的命運成為當時城市政府和公眾最為關切的問題。因此，在全國文化知識精英和左翼執政當局的積極介入下，在《1969年博洛尼亞城市總體控制性規劃修編》中提出對歷史中心進行“整體性保護”，也就是既保護歷史中心的物質空間環境，又維持現有的社會結構、活力和城市生活，即所謂的“社會保護”。這是博洛尼亞歷史街區保護更新的基本背景和理論出發點，從而揭開了此后近10年的歷史中心保護實踐。

圖1 20世紀60年代博洛尼亞的歷史街區（來源：參考文獻[3]）

至20世紀80年代初，意大利的城市化和工業化基本完成，以米蘭、都靈和熱那亞3個大城市為中心的北方發達地區率先進入后工業化時代。當時由于石化等臨港產業的轉移，熱那亞賴以生存的港口和遠洋航運業受到嚴重沖擊，導致北臨港區的老城內部社會和經濟活力日益衰退，老城逐漸成為中下層市民和貧困的北非移民聚居區域，同時伴隨著大量物質空間品質的下降，特別是那些在快速城鎮化階段所形成的、質量相對較差的建成空間存在的衰敗問題尤為嚴重（圖2）。自20世紀80年代末直至2000年初，熱那亞大都市區范圍內開展了大規模的城市更新實踐，老城的保護與更新便是其中的一個環節，其根本目的便是通過物質空間品質提升、功能轉換和公共活動植入來激發老城的社會活力和經濟價值。

圖2 熱那亞老港與老城（來源：參考文獻[4]）

2兩種范式的比較：以公共部門的角色為核心

兩座城市的保護更新實踐代表了兩種截然不同的干預范式，地方公共部門在兩者之間所承擔的角色和發揮的作用有所不同，從而導致了干預的基本思路、方法以及結果也不盡相同。

2.1 博洛尼亞歷史中心保護的“直接公共干預”

博洛尼亞城市地方政府作為核心直接主導、積極介入和強勢干預了整個20世紀70年代歷史中心的保護更新過程，歷史街區內部的居民則更多被動地參與和配合了保護更新工作的開展，因此被稱作直接公共干預模式[5]，其基本特點是以特定的街區為保護更新的實踐對象、以公共行政部門執行力和公共財政作為保障，以物質空間修繕整治、居住改善和局部功能調整（調整方向為文化、教育、辦公類功能）為主要內容。其中，為歷史街區的居民和外來居民提供社會住宅和保留原有手工業等傳統活動作為“社會保護”的主要手段，以實現“社會保護”的目標。在操作層面，3大措施確保了保護與更新工作得以“落地”，反映出公共直接干預建成環境項目實施的特點。

(1)傳統的物質規劃設計方案。街區規劃設計方案分為3個層次，分別是確定保護目標、思路和劃定13片亟須整治更新的總體規劃，歷史街區更新與整治的詳細規劃方案，即人民經濟住宅區規劃（PEEP-CS）（圖3）和歷史住宅修繕的類型方案（圖4），針對不同家庭的結構和需求設計相應的居住單元；

圖3 博洛尼亞索斐力諾（Solferino）歷史街區1973人民經濟住宅區規劃（PEEP- CS）

圖4 歷史住宅修繕的類型方案(來源：參考文獻[3]）

(2)公共資金作為投入的主要資金來源。在近5年的集中整治階段，用于保護更新資金的90%（當時約合925億里拉）來源于不同層級和不同性質的公共部門的財政，主要是3大機構：市政府、大區政府、公共住房保障和管理機構（GES-cal和IACP），并以公共機構間的兩個“三方協議”的方式確保公共資金的持續、穩定投入到長期的工程項目中。

(3)簽訂街區內部住宅修繕和使用的公私三方（出租人—政府—承租人）協議，即以協商、協定的方式對利益相關人做出權、責、利的約束，作為實現“社會保護”的工具。具體內容包括將修繕后空置的房屋作為不同類型的社會住宅優先提供給街區內無房、少房且收入較低的家庭長期租住，以保證街區家庭數量與社會結構的穩定。協議本身是公共參與、協調的結果，但政府通過公共財政、稅收、補貼的手段，界定房屋的出租人和承租人的權利和義務，確保歷史街區更新、整治以后對房屋長期租住和使用（圖5）。

2.2 熱那亞老城更新的“間接干預”

熱那亞老城的保護與更新是整個20世紀90年代當地城市規劃工作的主體。然而，與博洛尼亞的政府公共干預截然相反，熱那亞地方政府并未直接介入具體實施工作，卻承擔了管理與推動更新過程，協調與整合各類項目的職責，具體更新工作和項目則交由市場上的各類主體完成，包括公有企業、私有企業、各類機構和組織以及個人。其基本的實踐模式是：以逐個項目或政策作為基礎、由多個政府部門共同制定策略和長期行動框架，包括改善物質和生態環境、改善交通和通達性、完善社會服務體系、發展經濟產業。在操作層面3項內容確保了整個項目的“落地”（圖6），即：

圖6 熱那亞老城與老港更新項目實施情況分布圖（來源：參考文獻[8]，作者自譯）

(1)公-私混合資金來源，其思路是通過公共資金在公共空間和領域的投入，帶動私有不動產的更新，在10多年間熱那亞依靠3次重大城市事件，即1992年哥倫布世界博覽會、2001年G8峰會、2004年歐洲文化之都，獲得從歐盟至地方政府各層面公共財政的支持，其比例約占總投入的60%左右。

(2)地方城市政府間接的管理工作。工作內容包括協助公-私部門和機構之間的互動、整合不同的更新項目，以及對整個過程的跟蹤、協調、管理，并且創新行政服務方式、政策環境和動態更新技術平臺。

(3)不制定藍圖式、確定性的保護更新規劃設計方案，取而代之的是對未來發展愿景的引導，包括提供更全面的策略和行動框架、實施步驟來引導具體城市更新項目和特定更新區域設計方案的制訂，具體的規劃設計方案則由更新項目的實施主體制訂，以物質空間品質的提升作為核心目標。

3兩種范式的比較：差異、問題及其原因

3.1 兩種范式的差異與轉變原因

博洛尼亞實踐具備由地方政府為主導、公共財政為資金保障、公共住宅為政策工具、藍圖規劃為技術方案4個構成要件。然而，去工業化進程使得意大利城市面臨雙重轉型：首先是經濟發展模式轉型，推動戰后重建和經濟騰飛的凱恩斯主義終結，社會經濟領域轉向新自由主義意識形態，私有部門逐漸成為城市更新的主要投資者和操作者之一；工業衰退導致發展動力不足，大力發展金融業、商業、文化休閑等第三產業和消費性行業從而增進城市整體競爭力[9]成為后工業時代戰略性舉措；其次是城市發展模式的轉型，城市進入建成物質空間轉型的階段[10]，隨著城市產業結構調整、新產業功能植入產生了相應的空間需求。此時大量各類衰敗地塊和具有價值的建筑不動產，既是當時亟待解決的城市空間問題，又是發展服務性和消費性產業的空間資源以及城市物質空間品質提升的機遇。

在宏觀轉型背景下，藍圖式規劃的剛性和終極性無法適應后工業時代更強調以短期特別事件為導向、以項目的邏輯制定戰略[11]的技術需求，地方財政緊縮使得地方政府無法維持強勢公共干預所需的巨大資金和資源投入，因此，博洛尼亞模式無法適應新的實踐需求，迫使地方政府改變以往干預方式，尤其是吸引外部資源必要性[12]，接納私人主體的參與[13]，從而實現了對城市建成空間干預模式從工業化時代的直接干預與管治向后工業化時代間接干預與治理[14]的轉變（圖7）。

圖7 兩種更新范式的比較（來源：作者自繪）

3.2 更新后的社會經濟問題

通過10多年的工作，博洛尼亞和熱那亞兩地的實踐都取得了一定的成效。在博洛尼亞，以地方政府為核心的直接干預，不僅改善了街區內部居住環境，而且對保持社會結構和生活起到了一定的促進作用，確實在快速城鎮化過程中保存了老城內部歷史環境；在熱那亞，通過地方政府的間接引導以及文化、旅游、商業等產業和公共活動的植入，確實阻止了老城內部社會經濟活力的全面衰退，外部公共空間品質得以提升。然而，從最后結果看，這兩種模式并非完美無缺，兩處的實踐事實上也只取得了“部分”成功，社會經濟領域的問題并未完全解決。

在博洛尼亞，保持家庭數量和社會結構的目標在項目實施后并未實現，“社會性保護”的目標并未完全達到，然而直接公共干預不僅忽視復雜的市場規律、造成了公共財政的沉重負擔，并且不可持續。在保護更新項目實施過程中過于依賴地方公共行政部門，執行程序過于繁瑣，消耗了大量政治和行政資源。

在熱那亞，保護更新項目大多只局限于城市重要的公共空間和建筑上（圖8），提升了老城內不動產價值，尤其是私有主體和資本的參與，導致了保護工作在具體項目中逐漸的轉向城市品牌營銷作為目標導向。在保護項目實施后，街區內部物質空間衰敗的現象仍然存在，并且出現了新的社會隔離現象：在老城內部，一部分居住街區仍然處于社會衰落和低階層化的狀態；而另一些公共空間和地塊卻相反的呈現了紳士化和精英化的趨勢。

圖8 熱那亞老城內整治更新后的公共空間（來源：參考文獻[15]）

4 經驗與啟示

兩種范式代表了工業化階段和去工業化階段，地方政府在處理建成城市空間問題，以及造成這些問題的城市經濟發展動力與市場力量的不同價值取向和現實目標。面對伴隨著快速工業化和城鎮化而來的大規模破壞，博洛尼亞政府選擇了以公共資源的直接投入來平衡、對抗和遏制房地產市場的過度繁榮和大量投機行為，確保了歷史中心物質空間的留存；相反，在去工業化背景下，面對城市經濟、產業的相對萎縮和發展動力不足，熱那亞政府采取了間接引導和刺激手段來帶動城市空間的更新和各類城市經濟、產業活動的復興。這兩種范式的轉型體現了不同城市經濟產業發展模式下政府應對市場能力、手段和所具備資源的差異，從而決定了后工業化時代對城市空間變化，應對從管治轉向治理的本質變化。從實踐的歷史過程看，以下相似的經驗值得我國歷史街區和歷史城鎮保護實踐進行借鑒和參考：

(1)保護應確保對象和策略的“整體性”，并且必須與歷史街區的社會經濟復興相結合，尤其是制定不可或缺的、必須與保護更新目標相匹配的住房以及社會經濟復興政策。

(2)保護工作是一個長期和持續的過程，地方政府和各公共部門應承擔決策、領導、協調和管理的關鍵作用，應在整個過程中發揮核心作用，但不能忽視居民和其他主體，必須允許他們以不同形式參與到整個保護更新的過程中，尤其是涉及私人的領域。更重要的是，兩種模式采取了截然不同的方式來對待私有主體和市場的力量，但并未能完全成功地應對隨之而來的、社會經濟的各種“負面影響”。

(3)保護需要可持續的資金投入和地方創新政策的應用，雖然兩個案例資金來源的構成不同，但共同點是并非僅僅依靠地方政府作為單一財源，而是充分利用各層級、各類主體、各種項目的財政資源；同時，通過地方政策創新和應用解決地方存在的特殊問題，例如公共住宅政策與保護規劃工具在博洛尼亞的結合，以及各種持續的更新政策在熱那亞的推行。

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The Paradigm Shift of Urban Conservation and Renovation for Historic Towns in Italy——Taking Bologna and Genova Historical Center as an Example

NA Ziye1，YAO Yifeng2
(1. School of Government，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China; 2. College of Architecture and Urban Planning, Tongji University，Shanghai 200092，China)

In recent thirty years along with the accomplishment of industrialization and the forwarding of the de-industrialization, the Italian towns are going through the paradigm shift of the conservation and renovation from the direct public intervention practiced in the historic center of Bologna in the 70s towards the indirect public intervention practiced in the old city of Genova in the 90s. The shift represents the transformation of the roles, the functions and the effects of the local municipality in addressing the problems of the urban built space and also illustrates the entirely different ideas, and the capability, resources and means of the local Italian municipalities in front of the constant changing market.

paradigm shift；urban conservation and renovation；Italian historic towns

TU984.3.7

A

那子曄（1985-），女，講師，博士，主要研究方向為區域結構與發展政策。E- mail:ziye980@163.com.

姚軼峰（1984-），男，博士，主要研究方向為歷史城鎮保護與發展。E- mail:yaoyifeng020797@163.com.

中國博士后基金第58批面上資助項目“我國人居型世界遺產保護管理體系研究”（2015M580354）