政府重點投融資建設項目財政評審及績效評價方式探討
——以某市文化中心建設為例

■/王 鋒 李穎卓

一、政府投融資建設相關術語界定及某項目成本分析

在目前的學術界，將政府投融資體制具體分為財政投融資和國家的一般投融資制度。前者的研究范圍，限于一國之內的財政投融資機制，后者則著重于研究國與國之間的機制比較。

（一）政府投融資體制

政府投融資，是以政府為主體、以實現國家特定產業政策和經濟發展目標為目的、遵循信用原則、通過融資和投資方式、有償運用部分財政資金和其他信用資金的一種活動。政府投融資是一種政策性投融資，它既不同于無償撥款，也不同于商業性投資，而是介于這兩者之間的一種新型的政府投資方式。財政投融資有有償性、政策性、準公共性以及財政與貨幣政策雙重性等特征。

（二）財政投資評審

財政投資評審，是財政評審機構依據國家政策和規章制度，運用專業的技術手段，從工程經濟和政府管理的角度出發，對政府投融資支出項目全過程進行跟蹤和技術性確認，對政府投融資效果和財政資源配置質量進行綜合性評價，從而達到政府性資金合理有效使用，政府資源高效配置的財政監督管理活動。

（三）財政投資評審的服務范圍

政府項目支出預算評審與預算管理的關系是服從與服務的關系。服從，具有一定的剛性和被動性；服務，則具有一定的彈性和主動性。對于公共財政預算管理而言，財政項目支出預算評審工作要以“服務”為中心和主線，要以“服從”為根本和前提。如果把財政項目支出預算評審工作凌駕于預算管理之上、獨立與預算管理之外，投資評審必然是無源之水、無本之木。

（四）財政支出績效評價體系

財政支出績效評價，是指按照統一的量化指標及評價標準，運用科學、規范的評價方法，對財政支出行為過程及其最終效果進行衡量比較和綜合評價。財政支出績效評價貫穿于財政支出安排和實施的全過程，是發揮財政制度安排的功能、提高財政制度安排科學性、促進財政制度目標實現的重要保證。

（五）某政府投融資建設項目成本分析

1.工程概況。某政府投融資建設項目系文化中心建設工程。該文化中心工程占地面積300余畝，設計總建筑面積約27.24萬㎡，其中：地上約9.97萬㎡、地下約17.27萬㎡；設計概算總投資約169600萬元。項目建設內容：①A區，包括城市規劃館、劇院、博物館、文化館及廣電大樓等5個單體工程和地下室（商業、超市、餐飲、地下車庫及設備機房）；②B、C、D區，為地下商貿區；③E區：為超市區。該市政府要求該市某大型國有企業對該項目進行墊資建設，合同約定2016年6月全部竣工交付使用。

2.在建項目的投資及成本分析。根據設計單位提供的施工圖紙，該市財政投資評審機構對該文化中心廣電大樓、城市規劃館兩個單體建筑進行造價評審。廣電大樓、城市規劃館建筑面積70207㎡，初步審定項目投資52905萬元，其中：廣電大樓設計建筑面積53416㎡，評審預算投資41783萬元，單方造價7822元/㎡；城市規劃館設計建筑面積16791㎡，評審預算投資11122萬元，單方造價6624元/㎡。通過與原概算比較，廣電大樓、城市規劃館兩個單體建筑總造價52905萬元，較原設計概算34328萬元增加投資約18577萬元。

3.預計該文化中心工程超概算投資情況。該文化中心工程設計總建筑面積為27.24萬㎡，其中：地上約9.97萬㎡，地下約17.27萬㎡，根據該工程廣電大樓、城市規劃館評審單價測算，地上單方平均造價7250元/㎡，地下A區單方平均造價約7800元/㎡（面積約71211.9㎡），BCDE區單方造價約6700元/㎡（面積約101469㎡，E區暫不施工），據此測算該文化中心工程總投資195796萬元，折合單方造價約7188元/㎡，較設計概算投資169600萬元增加投資26196萬元，單方造價提高962元/㎡。

二、政府投融資項目引發的思考

該文化中心工程是該市人民群眾和社會各界高度關注的重點工程，具有投資大、周期長、時間緊等特點。針對該項目建設過程中出現的有關問題，筆者進行了歸納、分析、思考，以求在以后的實踐中予以完善、規范，促進政府投資建設項目的高效進行。

（一）項目建設存在問題分析

1.績效評價體系不完善。大多政府性投融資建設項目，前期的項目選題、定奪與方案論證，基本均由政府主要領導來決策，未能運用科學、規范的評價方法建立量化指標及評價標準，政府相關部門如財政、發改、住建、國土等部門僅參與論證。如該文化中心工程，經了解，在前期幾次方案優選過程中，均由政府主要領導親自參會、定論，造成立項、規劃、土地、材料設備的選購等諸多環節嚴重滯后。

2.設計進度滯后且與實際需求結合不緊密。由于設計單位對現場情況未予充分了解，導致圖紙設計不詳，存在邊設計、邊招標、邊施工等問題。截止2014年6月，該項目僅出具了未經過審核蓋章的施工草圖，設計單位在方案設計上未認真考慮該市經濟社會發展現狀，設計標準檔次過高，過分追求高品質、高效能、節能環保，功能超前設計。

3.材料、設備選擇標準過高。該市政府要求某部門代表政府單獨與施工單位簽訂施工合同，約定工程采取定額結算方式，且大宗設備、材料均由施工單位組織發包、采購，造成施工單位自由支配權過大，如：電梯擬用三菱，配電箱柜擬用德國品牌施耐德和AEGME等等。

4.設計概算漏項漏量過多。設計概算采用2010年山東省概算定額取費，工費單價53元/工日，而合同約定采用《2011年山東省消耗量定額》、《2011年棗莊地區價目表》進行取費，人工費單價土建、安裝63元/工日，裝飾68元/工日。

5.招投標程序有待進一步規范。大宗材料、設備的采購主要由施工方實行招標，存在招標范圍不夠廣、投標企業不夠多、部分主材采用四方議價方式采購比例較大等問題。

6.部門之間的配合不力。該工程前期由該市政府直接實施方案論證及子項目面積和投資規模的確定，建設過程中，由于該市相關部門沒有及時介入，一定程度上不利于該工程指揮部職能的發揮，造成與周圍地方關系不理順。

（二）關于項目建設自身引發的思考

1.加強項目實施的前期充分論證。地下場館的建設，尤其地下商業用房，應合理考慮一個城市的人居、物流、商業氣息及周邊綜合配套設施的發展，同時應尊重經濟發展的客觀規律，客觀定位一定時期的城市規模和生活水準。目前，該城市中心區域入住人口較少，周邊商業化氣息清淡，考慮到該城市作為三線城市的客觀現實，同時結合該市人均收入水平、人文素養和中心城市的長遠規劃，該文化中心地下面積的確定，應在項目實施之前充分組織論證。

2.加強對該文化中心的調度與監管。該市住建、財政、發改、墊資施工單位等部門協調配合，工程進展順利。目前土建工程已基本完成，安裝設備、材料采購已完成大部分。建議加強對該文化中心項目建設工程造價、招投標程序、建設工期、工程質量等工作的調度與監管，確保工程順利實施。

3.嚴格規范招投標程序。規范施工過程中的設備和材料采購，履行招標監管職責，合理確定材料、設備檔次及價格取向，擴大招標信息發布范圍，吸引更多投標企業參與投標。

4.合理確定裝修標準。按照辦公用房建設標準和文化場館通常建設規范，遵循簡單、美觀、實用的原則，合理確定裝飾裝修標準和檔次，在滿足基本功能需要的前提下，進行施工設計，審定工程控制成本，避免高檔豪華裝修。

5.加強會計核算及固定資產轉增。按照現行會計法的規定，實施會計監督的主體主要是會計機構和會計人員。財政投融資基建財務作為會計科目的有效組成部門，財政部門監督和指導項目單位做好基建財務管理，責無旁貸。

6.積極開展商業用房招商工作。該文化中心地下建筑面積達17.27萬㎡，除少部分用于設備用房和停車場，主要用于商業、超市、餐飲等經營活動。建議該市政府責成有關部門，積極做好前期規劃、市場調查、招商洽談等工作。充分利用工程建設資源，發揮工程社會效益和經濟效益。

（三）政府投融資對財政投資評審的啟迪

1.充分認識當前財政項目支出預算評審面臨的新形勢。黨的十九大提出，要進一步“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。財政部門將按照上述要求，繼續深化預算管理制度改革，全面推進科學理財，提高資金使用效率。特別在加快推進地方公共財政體系建設的關鍵時期，財政項目支出預算評審面臨著新的任務。

同時，近年來人大、審計部門對財政工作的監督力度也越來越大，對我們嚴格執法理財提出了新的要求。新形勢、新任務對財政項目支出預算評審提出了更高要求，同時也提供了良好的發展機遇，加強財政項目支出預算評審工作刻不容緩。因此，一定要準確把握形勢，正確認識新形勢下財政項目支出預算評審工作面臨的問題和挑戰，增強做好項目支出預算評審工作的責任感和使命感。

2.對財政項目支出預算進行評審是公共財政科學化、精細化管理的需要。財政投資評審是財政預算管理固有的內在鏈條或環節，其直接任務是為預算管理的科學化、規范化和精細化提供專業技術支撐和服務。各級財政部門近年推行的部門預算、政府采購和政府收支分類等預算制度改革，都離不開財政投資評審的配合。財政投資評審介入包括很多基礎設施在內的政府投融資支出預算管理，在工作實踐中取得了一定成效，推動了財政改革的深化，提升了項目投資的科學化和合理化。財政投資評審已成為項目預算管理離不開的技術支撐手段。

3.新時期新時代的必然。2016年12月，中央經濟工作會議上提出了按照“改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制”，“建立預算績效評價體系”的要求。為此，財政投資評審要為財政項目支出預算進行服務，這是財政改革的必然趨勢，是財政投資評審的內在要求。

4.財政評審介入政府性投融資項目管理的重點?！渡綎|省省級預算項目庫管理辦法》中明確規定：“投資類”項目要先投資評審，再計劃立項，后核定數額，“發展類”項目先擬定規劃，再評審論證，后確定數額。這一規定為我們構建財政項目支出預算評審機制創造了條件。要積極配合部門預算改革，加快構建項目支出預算評審機制，通過加強預算環節評審，將資金節約在分配環節。要按照“堅持科學管理，加快建設績效財政”以及“著力提升財政管理的精細化水平”的要求，著力構建“事前評審、事中監督、事后考評”的支出預算評審管理體系。

5.加強財政支出預算評審的機構轉型建設。支出預算評審是預算管理的重要組成部分，是提高預算編制質量，優化預算資源配置的重要手段。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）提出，要健全預算標準體系，改進預算管理和控制。近年來，財政部高度重視預算評審工作，按照預算改革和發展要求，將財政部投資評審中心轉型為預算評審中心，印發了《關于充分發揮預算評審中心職能作用切實加強預算管理的通知》等管理制度，深入推進預算評審機制建設，全面開展項目支出預算評審，積極探索項目支出定額標準制定，預算評審在加強部門預算管理方面的作用日益顯現。

三、當前項目建設領域的要求

政府投融資建設項目管理涉及多部門、多環節，其核心在于節省政府支出、合理控制工程造價，提高項目資金的使用效益。從下圖中可以看出，工程造價確定應從源頭控制建設投資，用投資估算控制設計方案的選擇和設計概算；用設計概算控制技術設計和修正概算；用修正概算控制施工圖設計和施工圖預算，以求合理使用工程建設資金，取得良好的社會、經濟效益（詳見圖1）。

圖1 工程造價的確定過程

（一）合理確定工程造價

就工程造價控制而言，建設單位應以清單編制作為工程造價控制的重要抓手。為了全面推行工程量清單計價政策，規范建設工程各方的計價行為，2003年2月17日，原建設部以第119號公告批準發布了國家標準《建設工程工程量清單計價規范》GB 50500-2003（以下簡稱“03規范”）。“03規范”的實施，奠定了我國工程造價從傳統的以預算定額為主的計價方式、向國際上通行的工程量清單計價模式轉變的基礎。在“03規范”的模式上，經過不斷修訂、完善，國家先后發布了《建設工程工程量清單計價規范》GB 50500-2008（以下簡稱“08規范”）和GB 50500-2013（以下簡稱“13規范”），基本實現了“政府宏觀調控、部門動態監管、企業自主報價、市場形成價格”的目標。

（二）重視工程量清單在工程建設和造價控制中的重要作用

該文化中心工程應以工程量清單作為工程造價控制的重要抓手，由事后管理向事前控制前延，確保政府資金發揮應有的效益。（詳見圖二：工程項目各階段對工程造價的影響）。

圖2 工程項目各階段對工程造價的影響

1.工程量清單是工程造價控制的總抓手。從圖二中可以看出，工程造價控制的關鍵在于實施前的決策和設計階段。該文化中心工程的各項技術經濟決策，如占地面積、建設規模、建設地點、建設標準、配套工程規模及標準、工程技術方案和設備方案選擇等，對建設項目工程造價以及項目建成投產后的經濟效益起著決定性的影響。想要有效的控制工程造價，還需要抓住設計這個關鍵階段。

2.工程量清單為施工單位投標提供了一個公平的競爭平臺。在工程實施前期，該文化中心工程建設單位委托具有工程造價咨詢資質的審價結構負責編制工程量清單，這樣，在建設工程的招標投標過程中，所有施工單位參照的清單信息相同，施工單位的競爭活動就有了一個相同平臺，機會均等，體現了公平競爭原則。

3.工程量清單是建設工程計價的依據。在招標投標過程中，該文化中心工程建設單位根據工程造價咨詢審價機構編制完成的工程量清單設置招標工程的招標控制價；施工單位按照工程量清單所表述的內容，最終形成綜合投標報價，并且按照既定要求，投標報價不能超出建設單位設置的招標控制價。

4.工程量清單是工程進度撥款和結算的依據。在工程施工階段，該文化中心工程建設單位根據施工單位實際完成的工程量，按照工程施工合同及投標報價清單支付施工單位工程進度款。

5.工程量清單是調整合同價款、處理工程索賠的依據。在建設過程中，如果發生設計變更和索賠，對于原報價清單中已含的可參考子項，可以選用或者參照投標報價清單中的分部分項工程或計價項目，合理確定變更價款和索賠費用。對于施工單位原報價清單中沒有可以選用的子目時，需報建設單位履行相關手續、召集參建各方詳細論證、合理確定調價標準后進行調整。

（三）由財政專職評審機構實施績效評價工作

績效評價是一項復雜的系統工程，涉及面廣、工作量大、技術性強、專業化程度高，財政評審機構經過近年的磨練，已成為一支擔當績效評價工作的技術力量。由隸屬于財政部門的評審機構直接從事績效評價工作，從理論上和實踐上都是現實可行的：首先，評審中心的人員熟悉國家財經法規政策、財政預算管理程序以及財政部門內部運作程序、資金安排流程，尤其對基本建設項目全過程較熟悉。其次，評審機構能夠站在政府的立場，從投資人的角度進行評價與審核，結果更有可靠性。再次，評審機構多年的工作積累了大量的實踐經驗，可以說已經為績效評價指標體系的建立完成了部分前期工作，雄厚的專業技術力量更是開展績效評價的強有力的技術保證。

四、新形勢下投融資模式引發的政府預算績效管理

預算績效是財政績效管理的重要組成部分，它是開展財政績效管理工作的前提和基礎。新預算法的出臺，迫切要求我們切實做好財政項目支出預算績效管理工作。就財政評審工作而言，應合理強化財政項目事前預算評審，使評審真正成為財政預算管理固有的內在鏈條或環節，貫穿于財政支出預算管理的全過程。

（一）探索建立預算績效評審機制的目標原則

結合該文化中心工程建設實際情況，筆者認為，建立預算績效評審機制的目標不應僅僅局限于單純地審減項目預算，應確定為：通過借助當前評審機構的有生力量和技術水平，合理規范重點項目管理程序，硬化預算支出行為，真正實現應有的評審理念，有效控制項目投資，從而逐步實現評審成為預算管理的支柱手段。其原則是：績效評審應嚴格按照“講求績效”的要求，堅持重點項目先勘查、后設計、先評審、再實施，按照先急后緩、逐步推進、以點帶面的原則進行，在完善基礎資料整合、具備條件的基礎上嘗試事前評審，待條件成熟、經驗完備以后縱深推進此項工作。

（二）細化確定預算績效評審的方式方法

在績效評審的方式上，一是積極完善、創新相關配套制度，為預算編制、預算執行提供基礎性保障。以該文化中心項目為例，具體做法：依靠制度建設，在部門預算績效管理體系中實施“關口前移”評審，明確規范預算績效評審的范圍、評審環節、評審結論的效力及相關要求等，并對建設涉及的相關部門的職責進行明確、界定；二是建立部門聯動機制，共同促進該文化中心工程相關環節評審管理。具體可由政府牽頭成立重點項目績效評審小組，成員由規劃、設計、財政、發改、建設、監察等部門成員組成。

（三）績效評價的做法和要求

1.注重項目政府采購環節績效評審。政府采購是預算執行的一個環節，對政府投融資建設的項目，應經過財政評審機構審核確定最高限價后，該文化中心工程施工、監理、材料、設備等才能進入招標程序。通過設定合理的限價，使工程招標做到既能合理控制造價又能為投標單位留有充分競爭的空間，為公平競爭創造良好的環境和條件；從參與招標文件審核入手，積極參與財政投資項目的招標工作。

2.嚴格項目預算資金撥付的績效評審。做好項目實施階段的評審，時時掌握項目投資進程與動態，為撥付項目資金做好準備。政府從項目概預算審核、工程形象進度把關、決算定案三個方面實施對項目單位資金撥付環節的評審。建設單位應當按照批準的項目預算和項目建設進度，認真提報資金支付申請，經評審機構審核并提出評審意見后，送交項目歸口業務處室、國庫處室提出資金撥付意見，切實實現財政預算績效與國庫集中支付的有機結合。

3.開展專項核查和追蹤問效工作。預算績效是一項復雜的系統工程，涉及面廣、工作量大、技術性強、專業化程度高，應加大對政府性投資較大的、有社會影響的重點項目進行績效評價和追蹤問效，主要對該文化中心工程的經濟效益、社會效益、環境保護等綜合效益進行評價。通過穩步開展項目績效評價工作，參與制定重點項目支出績效考評辦法，將項目績效管理與資金分配有效結合起來，不斷提高財政資金的使用效益，重視財政評審機構相關績效考評結果的運用。

（四）分析論證績效評價指標相關情況

隨著新《預算法》的實施，各級更加重視財政支出管理及績效評價工作。就該文化中心績效評價而言，具體有三方面：一是項目資金情況分析，根據專項資金撥付情況及分配原則，對年度項目資金到位情況、使用情況和管理情況做逐一分析；二是項目實施情況分析，涉及項目組織和項目管理兩方面內容；三是項目績效分析，主要從項目經濟性、效率性和效益性等方面考核項目績效情況。

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