陜西省地方政府債券風險評價體系研究

■/田利民 楊蓓蓓

一、陜西省地方政府債券基本情況

（一）債務整體規模快速增長

2015年，陜西省共發行地方政府債券1260億元，其中，新增債務220億元，置換原有政府債務1040億元。2016年陜西省共發行地方政府債券2031.02億元，同比長61.19%，其中，新增債341億元、同比增長55%，置換債1690.02億元，同比增長62.50%。

（二）償債能力有一定保障

目前，地方政府債務進入償債高峰期。據測算，2019年是未來幾年地方政府還債高峰年度，以2016年相應收入作為還款來源估算，對于2019年到期的各類型債務，一般債券（用一般預算收入償還）本息覆蓋率為4.11倍、專項債券（以國有土地使用權出讓收入為還款來源）本息覆蓋率為1.07倍、專項債券（以車輛通行費為還款來源）本息覆蓋率為81.78倍。從目前情況看，陜西省地方政府債券償債來源穩定，能夠覆蓋每年還本付息金額，償債能力有一定保障。

（三）債券轉貸市縣比例較高

2015年，陜西省共發行地方政府債券1260億元，其中有86.90%的資金轉貸到市縣級；2016年陜西省共發行地方政府債券2031.02億元，其中有75.92%的資金轉貸到市縣級，這部分資金成為支持當地經濟發展的重要源泉。

二、地方政府債券風險管理工作存在的問題

（一）地方政府債券風險管理工作未形成制度保障

2015年，陜西省政府獲得財政部批準允許“自發自償”地方政府債券。經過兩年的運行，債券發行工作由省財政廳嚴格按照財政部限額管理，風險管理信息依賴中債資信評估有限責任公司在債券發行前對當期債券進行的信用評級。但是，地方政府和財政部門并未形成專門的地方政府債券風險管理體系，使得債務風險的識別和預警缺乏有效的制度保障。

（二）風險識別指標和風險評價方法有待統一和完善

一是缺乏統一的風險識別指標，政府部門執行層面、學術領域等多方面按照不同的角度建立的風險評價體系容易出現交叉、重復甚至是矛盾；二是當前的風險管理現狀對于債務整體只著眼于發債總規模，對于風險管理著眼于單期債務，沒有根據債務發行整體判斷債務風險，沒有根據不同類型債務設立專門的風險識別指標，也沒有根據債務資金的實際使用人——各個地市財政主體進行債務風險識別；三是當前的風險管理基本只考慮了地方政府債券本身，并未將地方政府債券發行與宏觀經濟環境相聯系，并提出與債務風險管理密切相關的其他經濟因素的科學評價分析方法。

（三）科學的債務風險管理思維還未形成

目前，我國上級財政與下級財政形成親密的“父子關系”，因此在地方政府債務面臨債務違約風險的特殊背景下，中央政府會通過轉移支付體制對地方政府進行補助。由于這種“依賴性”或者說是“債務的可轉移性”的長期存在，在當前地方政府債券風險管理中，對風險管理的重視程度偏低，科學的債務風險管理思維還未形成。

三、陜西省地方政府債券風險評價體系的構建

（一）風險評價指標的選取

按照承債能力指標、償債能力指標和外部環境指標進行分類對比，選取負債率、新增債務率、債務依存度等8個風險預警指標，構建陜西省地方政府債券風險評價體系（見表1）。

（二）風險評價實證分析——基于2015年度陜西省地方政府債券風險情況

從地方政府債券風險評價體系設計原則出發，選擇模糊綜合評價中的因子分析法①因子分析法是研究如何以最少的信息丟失將眾多原有變量壓縮成少數幾個因子，并使因子具有一定命名解釋性的多元統計分析方法。目的在于用最少的因子去概括和解釋大量的觀測事實。和問卷調查法相結合的方式來建立“陜西省地方政府債風險評價體系”模型，定量評價陜西省及各地市地方政府債券的風險級別。

1.各地市風險評價指標（見表2）

2.風險指標臨界值的確定

由于不同的預警指標有不同的性質，與地方政府債券風險的相關性也不同，在確定地方債務風險指標體系后，需要對不同風險狀態下單一指標的臨界值進行確定。

表1 陜西省地方政府性債務風險評價指標體系及其說明

表2 2015年度陜西省地方政府債券風險評價指標

本文采用調查問卷的形式，對地方政府債務涉及的各個指標發生償債危機或者流動性危機的概率進行了實證分析，問卷的內容包括專家對風險指標的識別、對各個指標發生償債危機或者流動性危機的概率的認識、對特點風險因素評級的看法。為保證評價效果，本文向財政部門、商業銀行等部門等方面的專家或者地方政府債券業務參與者進行了調查。在問卷調查基礎上，綜合考慮經濟發展規律，確定風險指標臨界值（見表3）。

3.模型的建立

運用SPSS軟件對表3各指標數據進行因子分析，計算出KMO①KMO檢驗統計量是用于比較變量間簡單相關系數和偏相關系數的指標，是評價因子分析模型效果的一項度量標準，KMO值在0.8以上表示變量較適合做因子分析。值為0.8237，反映模型擬合程度較好，本模型選取的8項風險評價指標能夠很好的代表陜西省地方政府債券風險情況。

其中，模型對各個風險指標解釋情況見表4。

根據因子分析原理，如果若干個因子可累計的貢獻率達到85%以上，則意味著這些因子可以最大限度地保留原始指標的信息。從表4可以看出，前三個因子的特征值之和占總方差的90.95%，說明這三個因子能夠對所有風險指標信息做充分的概括。因此在本模型中設定公共因子數量為三個，分別為F1、F2、F3。

表3 各指標風險區間表

表4 解釋的總方差表

4.風險的計算

將表3中各個指標風險臨界值帶入三個公共因子的得分函數中，然后匯總得到因子總得分F，得到公共因子得分匯總表（見表5）。

通過實證分析，2015年度陜西省地方債務風險區間可以劃分為：F值在（-∞，0.1086）區間代表無風險，F值在（0.1086，0.1103）區間代表低風險，F值在（0.1103，0.8296）代表中度風險，F值在（0.8296，∞）代表高風險。

5.實證結論

2015年度，陜西省地方政府債券風險整體可控；債券轉貸各地市財政主體后，處于無風險狀態的有西安、寶雞、咸陽、渭南、漢中、延安、榆林、楊凌，處于中度風險狀態的有安康、商洛，處于高風險的是西咸新區。

表5 各因子總得分匯總表

（三）2016年度陜西省地方政府債券風險評價

將2016年度陜西省地方政府債券及地方經濟發展情況的承債能力、償債能力和外部環境指標納入模型，實證分析得出：2016年陜西省地方債務風險區間可以劃分為：F值在（-∞，0.1016）區間代表無風險，F值在（0.1016，0.2084）區間代表低風險，F值在（0.2084，0.8096）代表中度風險，F值在（0.8096，∞）代表高風險。

以上結果表明，2016年度陜西省地方政府債券風險整體可控；債券轉貸各地市財政主體后，處于無風險狀態的有西安、寶雞、咸陽、渭南、漢中、安康、商洛、延安、榆林，處于中度風險狀態的有楊凌，處于高風險的是西咸新區。

四、強化陜西省地方政府債券風險管理的政策建議

（一）完善地方政府債券風險管理制度，建立健全風險評價組織管理制度

科學有效的風險評價體系離不開組織保障、責權劃分、相關利益方協調等制度性安排。地方政府債券風險管理首先需要完善其風險評價組織管理體系。基于學術界對于風險管理方面的研究成果，建議建立交叉型的風險評價組織體系：由地方政府統一領導，由債券發行的具體負責部門——財政部門牽頭和歸口管理，協調債券各個利益主體，如發改委、國土部門、交通運輸部門、審計部門、人民銀行、銀監部門、監察部門、各參與購買債券的商業銀行等緊密配合，定期對地方政府債券進行風險評價，由牽頭部門匯總債券風險評價結論，再由地方政府具體組織實施化解債務風險的措施。

（二）轉變地方政府債券風險管理思維，改革政府工作考核評價制度

逐漸改變單純以地區生產總值增長作為政績考核依據的局面，將地方債務負擔、逾期情況等領導干部任期內地方政府債務指標納入考核體系，全面考評地方政府和相關領導干部，逐步引導各級地方政府正確處理保持經濟持續健康發展和防范債務風險的平衡關系，盡快破除“現任舉債不還債”、“新官不理舊事”等亂象，切實做到離任審計，終身負責。

（三）強化地方政府債券風控機制建設，提升債務管理水平

建立一套科學的、各個利益方達成共識的地方政府債務風險評價管理機制，對風險評價指標體系進行動態管理，甄別確定能準確、合理、全面反映陜西省地方政府債券風險、便于獲得相關數據的、并能夠綜合體現社會經濟發展的指標體系，對地方政府債務逐步實現實時、動態、全程監控，以有效防范債務風險。

（四）完善信息公開制度，促進債券發行及存續期內各級政府信息披露

一是探索建立適合本地區的政府債務信息披露機制，明確披露責任、規范披露內容、時間和渠道，定期公開本地政府債務的種類、規模、結構、期限、層級、債權人等信息，及時向社會披露地方政府債券發行主體及其綜合財力、資產負債等基礎數據，給監管部門、社會和市場傳遞全面、真實的信息；二是地方政府發債應當公布近期財政收支表、資產負債表，披露或有負債信息，提供對本地經濟、財政收入、財政支出、債務水平和償債能力等預測情況。

（五）推動地方政府債券風險管理，建立基于風險評價結論的風險處置機制

建議出臺“地方政府債券風險應急處置預案”（以下簡稱“預案”），在“預案”的指導下，明確各級政府全面掌握本地區資產、負債、還本付息、財政運行等基本情況，在統一的風險評價體系測算下，準確評估各地區債務風險狀況，持續跟蹤風險變化，排查風險點。按照風險類型進行分類處置，對于低風險債務，應當持續密切跟蹤；對于中度風險債務，應當及時進行風險提示，及時介入債務管理；對于高度風險，應當啟動應急預案。以快速響應、分類管理、協同聯動、穩妥處置為風險應急處置預案的處置原則，應對區域性財政、金融風險，防止系統性風險的觸發，當出現風險事件后，適時啟動責任追究機制。

[1]吳俊培，李淼焱.中國地方債務風險及防范研究〔J〕.財政研究，2013（06）.

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