行政事業單位資產內控研究

■/王興明

一、行政事業單位資產現狀及存在的問題

（一）資產購置存在的問題

1.思想認識方面。好多行政事業單位對資產預算認識不深，重視不夠，只重視資產購入多少，不注重存量資產如何優化使用，更不在乎資產使用效率。

2.預算機制不盡合理。多數行政事業單位資產預算機制不合理、不健全，預算審核責任不清，造成資產預算分工不明，職責不清，流程不全，出現問題后找不到具體責任人等一系列情況。另外，資產管理部門、預算部門間沒有明確的分工、職責沒確定。審核資產配置預算中，資產管理部門難以深入參與，沒有形成真正的合力。

3.預算與存量不對稱。目前，以側重于投入為主的預算管理模式過多地重視資產的邊際增量，沒有對部門資產存量實行全面管理。在這種控制模式下，管理的主要目標是預算執行情況的合理性和合規性，而預算執行過程形成的資產（尤其是國有固定資產），以及那些沒有列入預算形成的資產，成為國有資產管理的真空地帶。

4.采購行為不嚴格。大多數行政事業單位在采購目錄以內或者采購限額標準以上國有資產時，仍存在很多漏洞和問題。一些單位在供應商的選擇上存在暗箱操作、標書的撰寫上不按規定和要求，導致格式不規范;不少單位采取“化整為零”的方法分解采購金額，刻意規避招標采購，特別是采購相關人員與供應商有利害關系時沒有落實回避制度，暗箱操作，私下交易。“人情采購”等不合理、不規范甚至不合法的行為普遍存在。重復購置、攀比購置、盲目購置等情況在很多單位比較普遍。

（二）資產使用方面問題突出

登記制度不完善，加大資產管理困難。定期盤點不落實，不能及時發現賬外資產、遺失資產、毀損資產等，造成賬賬不符、賬實不符。移交、監交制度不健全，且執行出不力，造成大量國有資產流失，還無法追究責任。定期維護檢修制度執行不到位，使行政事業單位國有資產使用壽命縮短。固定資產索賠制度未按要求執行，資產減少、損毀、盤虧后，很難查明原因，難以追究責任。出租資產管理不嚴格，收入不公開也不入賬，支出不合理不規范，輕而易舉形成“小金庫”，導致腐敗等行為。

1.組織架構不合理，職責劃分不清楚。行政事業單位資產管理部門沿用的單一化、主權化的組織架構形式已經不能夠滿足自身的辦公需要。另外，職責劃分不清晰，出現問題很難找到相應的責任人，這就大大削弱了各種內控制度的有效性和執行力。

2.管理方式粗放，全面性不夠。行政事業單位資產管理部門的管理方式與本單位其他部門的管理方式基本類同，主要依靠剛性管理和制度約束。管理的對象主要集中在人上，沒有針對單位的事項，資產管理的全面性得不到保障。

3.信息渠道不暢，缺乏共享性。很多行政事業單位中存在著管理信息渠道不暢的問題，主要表現為其他部門不能積極地配合資產管理部門的工作，使得資產管理部門在對資產的清查、統計等管理過程中不能獲得全面、完整的信息。

4.存量不清，權責不明。比如，大多數行政事業單位的高檔照相機、攝像機等設備由具體使用者保管，時間久了，領導換了，自然而然就變成私人財產了；有個單位上百萬元的資產去向不明，后經盤查清點，原來是該單位處置了一項信息化設備，卻沒有對此設備、材料等各項國有資產進行清查上報，導致大量國有資產流失，與此相反的是有些單位對調入、受贈的資產不及時入賬，致使實際資產與記載資產不相符，資產來源不明確。

5.日常監管不到位。大多數行政事業單位未建立完善的資產監管制度，這給國有資產管理帶來很大的困難。如內部的審計審查沒有獨立性，其沒有從單位的資產管理部門和財務部門獨立出來，從而出現了自身監督自身的矛盾，這在很大程度上影響了監管工作的有效性和公正性，使得監管部門的執行力度減弱，沒有充分發揮其職能作用。

（三）資產處置問題

1.處置規定不具體。處置過程中，各地區、各行業制定的資產處置辦法，基本上僅對資產處置范圍、金額、審批程序等方面做出限定，沒有規定具體的處置細則。

2.處置范圍不明確。部分行政事業單位沒有明確資產處置范圍，特別是大型設備、精密儀器、保密設備等沒有按規定的使用年限，有些提前更換、有些超時間使用。

3.處置程序不規范。不少行政事業單位在處置資產時沒有報批資產處置手續，違規將部門暫時不用的資產自行處置，收入不入賬，資金留作他用，甚至私設“小金庫”，私自用于接待、考察、辦公等費用支出，坐支違規，嚴重違反財經紀律。

另外，對涉及金額大，拍賣公告時間較長的大量國有資產，不按照規定進行評估，草草了事，急于處置，導致國有資產處置隨意減價，形成國有資產流失。

（四）會計核算不及時

1.會計核算滯后。行政事業單位國有資產處置后，沒有及時進行賬務核算，該入未入，應銷未銷，導致賬物脫節和分離、存量不清不明，未能及時反映單位資產增減變化，個別單位建造的辦公樓房已使用數十年，建造支出仍記在“在建工程”、“待攤投資”等科目中。

2.會計核算不準。大多數行政事業單位購入國有資產、改擴建固定資產只按資產的發票金額入賬，實際支出的運雜費、保險費、安裝費等沒有計入固定資產，從而壓低了固定資產的原始價值;辦公樓房竣工決算之前發生的固定資產借款利息、設計費、監理等有關費用沒有計入固定資產原始價值，而是記入了當期費用類科目，違反了基本建設財務制度關于借款利息資本化的原則;正在使用的辦公樓改擴建費用，也不增加固定資產原始價值；無償調撥、接受捐贈、盤盈、投資者投入的固定資產，不進行國有資產賬務處理和資產卡片登記，這些資產長期游離于賬外，很容易造成國有資產流失;已投入使用的辦公樓房，只使用不入賬，有的一拖數年，造成賬實不符。

3.未按規定提取基金。很多事業單位對財務制度、規則、準則掌握不準，沒有提取修購基金。購置國有資產時，不論使用的何種資金來源，一律借記“事業支出”，支付維修費用時也直接列支“事業支出”。造成固定資產修購無計劃，甚至盲目無序。

（五）績效考核不到位

1.資產績效考核體制不完善。首先，不少行政事業單位沒有一個完整的績效考核機制，沒有一套完善的績效考核指標體系，很多制度沒有得到創新，依然沿用著傳統的國有資產績效考核模式，這與行政事業單位的實際情況不相一致。由于缺乏體制的約束，時常有資產管理人員利用工作便利侵占國有資產。其次，約束體制機制不健全、不規范、不嚴格、不科學，致使行政事業單位的國有資產家底不太清楚，從而阻礙了績效管理活動的進程。

2.績效考核缺乏統一的標準。行政事業單位在國有資產績效考核進程中，還沒有形成規范性的考核體系，更是缺乏統一的考核指標。各行業、各單位的國有資產考核結果沒有可比性。國有資產管理部門在一般情況下也很難做出客觀、公平、科學的評價，所以，以績效結果為導向的資金分配和項目審批，不利于那些在國有資產績效考核中嚴格的行政事業單位。

3.績效評價透明度不高。大多數行政事業單位對其所使用的國有資產績效考核后，一般沒有按照內控的要求實行全員全過程參與，基本都是直接上報國有資產管理的相關部門。國有資產管理相關部門根據考核的結果進行相應的管理，這種考核及管理方式在一定程度上能夠保證國有資產的安全性。然而隨著我國行政事業單位國有資產數量的不斷增長，規模的不斷擴大，行政事業單位按照這種方式獲得的國有資產績效考核結果的準確性與可靠性不斷降低，再加上沒有科學、公開、透明的績效考核評價體系，考核結果得不到監管，結果的準確性和應用的可靠性遭到質疑。

二、存在問題的原因

（一）管理意識淡漠

資產管理人員對內控認識不夠、重視不高，覺得是國有資產，只要不出大問題，涉及不到自己的切身利益。把管理資產的任務指望在監督部門。這種淡漠的思想意識導致行政事業單位國有資產內部控制制度難以建立，內部控制機制難以正常運行。

（二）管理體制未完善

各地區、各部門、各行業的行政事業單位資產管理機構不盡相同，有的地方歸國有資產部門管理，有的地方歸財政部門管理，有的行業、部門、單位內設有資產管理機構和人員，有的單位沒有設置專門的資產管理部門，資產管理人員也是兼任數職。在管理權限和職責上，部門間也是條塊分割，責、權、利不清，缺乏統一的管理和協調機構。

（三）管理機制未理順

不少行政事業單位國有資產的形成和配置缺乏健全的約束機制，購置過程中人為因素過多，主要是沒有形成公開、透明、規范、高效、科學的政府采購制度。國有資產在使用過程中缺乏規范的管理制度和管理手段，導致管理滯后、無條無序，浪費損失嚴重。國有資產在處置過程中沒有規范的處置程序和監管措施，致使資產被隨意處置、隨意核銷。雖然近年來修訂后的行政事業單位會計制度比較完善，但對資產管理依然沒有約束性。資產采購、使用、管理、監管制度不完善，約束機制不健全，沒有形成健全的管理體系和完善的責任追究制度，在實際管理中，難以及時發現問題、解決問題，更難以迅速地查處違規違紀問題。

（四）管理人員素質不高

很多資產管理人員本身的素質比較低，責任心不強，政策掌握的不全面、不充分，并且專業知識比較缺乏，經常會出現資產賬漏記的情況，還有些單位進行資產管理的時候，其管理人員存在兼職或者無證上崗的情況，基本資產管理素質比較缺乏。

（五）資產管理監督不力

在國有資產的實際采購、使用、管理、處置過程中，管理單位、管理部門、管理人員對資產內部控制制度執行的重視程度不高，執行力度不夠，個別領導、部門負責人以及管理員工對于資產內部控制制度執行多為應付檢查，履行程序，沒有將資產內控制度嚴格落實。在出現差錯和問題時，未能嚴格按照國有資產的內部控制制度要求和規定對于相關責任人進行追究和處罰。監督、檢查部門也是睜一只眼閉一只眼，應付行事，使得資產內部控制制度只流于形式。另外，行政事業單位國有資產監督部門基本也隸屬于本單位，受單位領導和同事人情的制約，很難履行獨立的監督職能。監督部門、管理部門、使用部門之間也缺乏相互的制約，基本都是某個部門或個別人說了算，這種現象的普遍存在嚴重制約了內部控制制度的有效執行。

行政事業單位資產內控問題原因較多，從分析看，主要是思想意識、管理體制、機制、人員素質和監管不力，應該采取措施，加強管理。

三、加強資產內部控制的策略

（一）提高思想認識

提高思想認識，更新眼界觀念，加強國有資產管理工作的自覺性。強化領導重視力度，堅決將國有資產的內控管理作為單位一項重要工作，制定嚴格的核查、處罰標準，建立單位一把手為資產內控全面負責人、分管領導為具體責任人、使用部門負責人為直接責任人的三級資產管理責任體制，明確負責人、責任人、使用人的職責范圍，按規定定期考核責任履行情況，實行獎罰制度。并將行政事業單位國有資產管理成績和結果，納入組織部門、單位人事部門考核領導干部政績的一項重要內容，強化各單位“一把手”充分認識管好用好國有資產的重要性和必要性，從而督促建立健全國有資產采購、管理、使用、維護、盤存、清理、處置等制度，并嚴格執行，維護制度權威。

（二）建立管理框架

行政事業單位加強國有資產管理，提高資產管理效率，首先必須建立健全完整的資產管理模式，比如建立一套如圖1所示，完善、健全的資產管理框架，同時與單位資產內部控制制度相輔相成，進而加強行政事業單位國有資產管理。

行政事業單位在資產管理過程中，由資產管理部門作為主體負責單位各個部門、各個層面的資產管理，在管理過程中，應遵循相應的資產管理制度，以防止管理的隨意性并且保證管理的前后一致性。同時，實現有效的行政事業單位資產管理，依賴完善的內部控制，從內部環境、風險評估、控制活動以及信息與溝通和內部監督管控等視角考慮。只有依賴完善的內部控制，才能實現行政事業單位資產有效管理的目的。

圖1 行政事業單位國有資產管理框

（三）完善內控體系

建議從以下幾個方面構建完善的資產管理內部控制體系。

1.預算管控。（1）嚴格資產配置預算。在資產配置環節，應與預算編制相結合，單位先向資產管理部門提出資產配置申請，經資產管理部門同意后，交由投資評審部門，核定所需資金預算。資產購置既要重視資產存量情況，更要注重資產購置的跟蹤管理；資產處置一定要辦理審批手續，必要時要進行評估，收入要納入到預算管理中。在編制部門預算時，應體現單位對資產的處置情況，包括報廢、調撥、租賃、投資等。另外，規范預算編制程序、方法和要求，維護資產預算權威性。為了進一步提高國有資產預算編制的可操作性，行政事業單位編制國有資產預算時應統一編制程序、步驟、方法和要求，按照財政部門及國有資產管理部門的要求做好如下工作：①分析、梳理、匯總資產購置項目、購置所需經費，盡量做到資產購置所需經費來源、類別都在資產和經費預算中體現出來。比如：根據資產標準向財政部門申請劃撥的經費、購置單位自行籌資的經費、其他收入的經費等，都做到在單位資產預算表里反映出來。根據各項資產購置經費來源渠道，在資產預算表中一一標注清楚，使所有的資產購置經費來源都在資產預算表中“一目了然”。②對資產購置經費預算支出去向進行分門別類劃分。資產購置計劃，如時間、規格、金額、數量都要在資產經費預算的支出明細表中體現出來，如果難以標明具體明細信息的資產預算購置項目，應加備注說明理由。對資產購置經費支出應嚴格進行控制，進而提高有限經費的使用效益和效率。嚴格按照資產預算經費的來源總額進行支出去向的分配。依照“有多大財力辦多大事業”及“好鋼用在刀刃上”的原則，確保有限經費使用在最需要購置資產的地方。在資產購置過程中，嚴格遵守財務制度和財經紀律的規定，厲行節約，反對浪費，堅決杜絕重復建設等現象。③在對資產購置經費預算的來源、支出進行匯總制表時，除在表中清楚注明資產的具體信息之外，還應在表中對購置該類資產使用的經費進行再次確認，并注明會計報銷賬戶。對資產購置預算表格也應設置規范的格式，按照國家對行政事業單位資產預算提出的要求，設置要素齊全的格式進行編制。

圖2 行政事業單位國有資產預算管控流程圖

（2）實現資產預算信息化。①建立信息網絡管理平臺，實現資產預算管理信息聯通。建立縱向聯通、快速傳達、數據共享的國有資產預算管理信息網絡平臺，通過網絡實行各類資產預算管理數據的傳輸，使單位領導、各部門負責人、資產管理部門、財務部門、業務部門能實時掌握資產動態情況，對資產預算管理全過程監管形成合力。同時，構建信息反饋機制，保證各方、各部能對資產配置做出快速反應。②建立資產預算信息數據庫，達到資產預算管理信息共享。構建資產預算靜態和動態信息數據庫，將各類各項資產的政府采購、管理使用、清查盤點、增減變動等數據，錄入并建立到數據庫。以資產數據庫為基礎，建立資產數據查詢、分析、統計等功能，便于財務部門、資產管理部門、資產使用部門按照各自職責分工，方便快捷地進行查詢、匯總和分析，能及時掌握資產情況。將日常資產增減變動情況按時錄入數據庫，及時反映資產增減信息，強化對資產處置的強化管理，以實現資產管理信息的系統集成，有利于資產預算管理數據信息的共享，從而建立起科學、精細、全面、實時、動態的資產預算管理信息系統。③建立資產預警功能，實行行政事業單位國有資產預算管理自動控制。目前相當一部分行政事業單位超計劃、超標準、超預算購置資產的問題還很突出，按照總體謀劃的原則，建立國有資產信息預警系統，實現國有資產預算管理自動控制。通過設置國有資產預算預警功能，向資產購置決策、管理、使用及監管部門定時、自動提供跟蹤、反饋、監督、預警等信息。通過鏈接資產購置國庫集中支付結算系統，凡國有資產購置資金已撥付、基本建設項目竣工已決算、資產盤盈、損失已經批復的項目，系統自動核對資產入賬核銷等情況，對未按規定和要求按時登記的項目發出預警信息。對資產配置不符合規定、不合要求、不達標準、閑置率高的單位，自動發出預警信息，為資產預算匯審、批復提供參考。對超計劃、超標準、超預算購建的國有資產，系統自動拒絕入賬，對未經財務部門、技術鑒定部門審核處置的資產，系統自動拒絕執行，進而能夠達到對資產預算執行自動控制的目標。

（3）加強預算管理。實行財政部門統籌下的動態管理體系，建立資產數據定期報表制度。定期上報資產報表，在政府采購、無償調撥、接受捐贈、資產處置等引起資產變化的同時及時更新數據并上報資產報表。財政部門加強資產監督檢查，保證賬賬、賬實、賬卡相符，進一步建立健全資產管理與預算管理網絡的聯動制度，實現資產管理與預算管理的信息共享。資產預算編制時，對現有資產預算項目進行分門別類，按重要程度進行科學排序，保證行政事業單位資產預算執行能夠科學有效。對行政事業單位資產預算執行情況進行監督、檢查與審計，形成強大的威懾力，保證行政事業單位資產預算執行有力有棄。實行國有資產預算執行情況量化考評制度，將定量標準與定性標準相結合，在考評量化的基礎上，督促行政事業單位資產預算的嚴格執行。

2.收支管控。行政事業單位資產管理收支項目，主要包括財政資金撥付、其他收入、資產處理收益、經營性收益和購置資產時的相關資金支出等。對于以上收支項目，行政事業單位資產管理部門、使用部門、財務部門必有嚴格把關，嚴格收支兩條線原則，按照規定進行規范管理。與此同時，還要根據具體的收入來源，合理設置崗位，明確崗位職責，確保資產采購、驗收、入庫、收付款、會計核算等崗位之間的相互分離。資產購置在資金支付環節，必須嚴格執行審批制度，特別是財務部門在支付資金時，應當根據相關規定嚴把支付關。對于已支付的國有資產購置款，資產管理部門須跟蹤檢查相應資產是否驗收入庫、是否登記入賬。

3.采購控制。行政事業單位國有資產采購過程中，必須嚴格遵循資產采購制度，若在政府采購限額以上，則采用招標方式，此外，根據實際情況選擇詢價等其他形式。另外，資產管理部門、財務部門要定期收集、整理當地相關資產購置文件，在采購政策、采購制度發生重大變更時，按時對本單位相關制度進行更新。在采購過程中，資產管理部門要公平、公正地的選取供應商，實際回避制度。簽訂采購合同時，根據采購資產的規模、金額等可適當聘請財務、技術、法律等方面的專家參與，做到需求明確、審批材料、采購文件和合同條款齊全、合法。在資產運到單位后，資產管理部門應積極組織驗收，檢查資產規格、品種、數量等是否與合同相一致，并填寫資產驗收單。

圖3 行政事業單位國有資產基礎管理流程

4.其他控制。建立健全國有資產定期盤點制度，做到資產分類清楚，管理目的明確。按照國家有關國有資產分類相關規定，對本單位資產進行合理劃分。有效避免管理目的不明確、管理資源浪費等制約管理水平提升的情況發生。加強對國有資產的管理目錄建立，健全國有資產科學化、精細化管理制度。

（四）強化日常管理

1.加強基礎管理，提升行政事業單位國有資產管理水平。（1）加強行政事業單位國有資產的基礎管理。將行政事業單位國有資產增加納入年度計劃管理。行政事業單位國有資產增加要根據本單位的實際需要以及現有資產的存量狀況，特別是根據使用年限和到期時間制定增加計劃。同時，建立和完善國有資產的三賬一卡制度。根據購置計劃、合同內容實際采購資產一一進行驗收。對驗收合格的國有資產登記出入庫單，進行科學、規范的分類編號，根據國有資產分類的有關規定，填寫國有資產管理卡片，做到一物一卡一號。（2）定期或不定期進行財產清查。在國有資產使用過程中，由于客觀、主觀因素，國有資產的帳實有時不符，為保證賬實，賬賬相符，不定期進行全面的財產清查，對清查結果要編制報告表”，并查明盈虧原因，按程序報批后做帳務處理。（3）設置固定資產使用的指標考核體系。對各部門的資產完好率、資產利用率進行考核評價，對考核指標完成不理想的部門和個人給予責罰。（4）從信息化管理入手，建立科學、系統、規范、透明、有效的管理體系，通過計算機技術和現代信息化，提高國有資產管理的水平，使資產內部控制更加規范，有效提升國有資產管理的水平，促進保護國有資產、防止國有資產流失。比如某單位資產基本上實現了信息化管理，其做法是：將資產信息數據錄入計算機，電腦自動打印生成條形碼，碼上有資產使用部門、名稱、日期、用途等內容。他們將條形碼貼在具體資產上，資產所有信息清晰明了，給管理帶來極大的便利。特別是盤點人員，只須通過條碼識別器，信息自動存儲，與原本儲存在電腦上的信息鏈接，完成盤點核對。條碼識別器是采用電池或太陽能供電，盤點人員可以方便攜帶。普通條碼器可以存儲近6.5萬條左右資產的信息，使盤點速度提高91%以上，節約了人力、物力、財力。

2.加強人員培訓，建立高素質的管理隊伍。按照國家“十三五”規劃有關人才發展戰略，強化國有資產管理人員素質。一是提升財務人員、資產管理及使用人員的法制理念。管理人員、財務人員應具備強烈的責任意識，依法行政、依法理財，遵紀守法，廉潔奉公，在利益面前不喪失原則，不謀取私利。二是提高專業技術知識和水平。加強資產管理人員、會計人員的業務知識，注重他們的后續教育，使其不斷更新知識，熟悉政策，精通法規和制度。三是加強信息技術及其他相關學科知識的培訓，培養政治素質過硬、專業技術扎實、眼界開闊、思路清晰、具有國際視野的復合性人才。

（五）加大資產監管力度

單位領導應樹立起實施內部控制制度的權威。在日常的工作中要嚴格執行規定，無論單位領導、部門負責人，還是普通職工都應遵循內控制度。對違反內控制度的行為給予相應的懲罰，形成良好的國有資產內控制度的單位文化。最重要的是，單位負責人應以身作則、率先垂范，積極與員工共同執行內控制度的各項規定，讓積極遵守國有資產內控制度上升為單位文化，將員工執行內控制度形成一種習慣；設立監管部門，對國有資產內控運行實行監管。實施應落實全員全過程參加，確保資產內控實行的質量。監管部門須做到統籌兼顧，不斷發現問題和漏洞，促使單位不斷改進，使資產內控制度落實層層責任制，提升員工遵守制度的積極性，提升員工的責任感；監管力度再加大。以制度執行情況、風險審計、流程審計等為重點展開審計和監督，有效地保證內控制度的實施。同時，加強內部審計監督，提高內部審計的地位，發揮內部審計的作用，保持其獨立性和權威性。

（六）建立科學的評價機制

建立國有資產管理及使用長效評價機制，激勵鞭策管理及使用部門。定期不定期對本單位國有資產內控制度的設計及執行情況進行客觀、公正、科學的評價，及時尋找資產內控制度在設計和運行方面存在的問題、不足和缺陷，針對存在的不足及時采取相應的措施進行改進。成立內控評價領導小組委員會，下設領導小組辦公室，成員由預算部門、財務部門、采購部門、管理部門、使用部門等相關人員組成，根據事先設定的內控評價體系，對每項指標進行科學、公正的評價，不斷引導員工，特別是單位領導、部門負責人自覺踐行國有資產內控制度，從基礎上激發職工遵守資產內控制度的主觀能動性，不斷提升他們管理國有資產的潛意識。在實踐中遇到的問題及時征求職工意見和建議進行改進，必要時聘請專家學者對現有的內控制度不完善和存在缺陷進行修改調整，確保資產內控制度實施的有效性和可持續性，使國有資產始終保持安全與完整，提升其使用的效率和效果，創造更多的經濟效益、社會效益。

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