新型城鎮化進程中農村基層治理的困境與路徑選擇

何 海 燕

新型城鎮化進程中農村基層治理的困境與路徑選擇

何 海 燕

農村基層治理是國家治理體系的重要組成部分，新型城鎮化帶來了農村基層治理理念和途徑的變革，但在治理過程中也遇到前所未有的現實困境，治理主體缺失、利益分割導致農村矛盾凸顯、經濟基礎薄弱以及傳統體制束縛都成為有效治理的障礙。應從突出農民的主體地位出發，維護好農民的利益，建立科學的創新型治理機制，實現有效、良序治理。

新型城鎮化；基層治理；路徑選擇

20世紀90年代以后，中國大規模的城鎮化建設改變了農村的經濟結構、社會結構，從而改變了農村的組織關系和治理關系，使農村治理的社會基礎發生根本性變化，而人口高流動性、原有二元結構分割以及公共服務的不平等化等體制性障礙導致治理中的一些深層次矛盾和問題不斷顯現，使治理面臨前所未有的現實困境。

一、新型城鎮化進程中農村基層治理的困境分析

（一）城鎮化帶來的“流動性”導致農村基層治理主體缺失

大規模的務工農民涌向城市，不僅導致農村治理出現“空心化”狀態，而且導致農村優質的人才、勞動力流失，留守的都是一些中老年人和兒童。據國家衛計委統計，2013年中國流動人口已達到2.36億，即每6人中就有1個是流動人口。并且這些流動人口平均年齡約28歲，超過一半的流動人口是80后。農村失去了這些主力軍，就失去了農村經濟發展的依托和基礎。鄉村治理的核心是民主自治，但是比較利益獲得的差異，使得更多的務工青年勞動力雖然有參與農村治理的積極意識，但沒有參與的熱情，他們看重在外務工所獲得的收益以及迷戀城市的現代生活，對農村政治、公共事業建設缺少興致和關心，更缺乏有效的參與，農村干部隊伍建設甚至存在后繼乏人的問題，年齡結構老化導致有些“空心村”治理能力“軟化”“弱化”和“虛化”，村兩委形同虛設。而農村民間組織和其他各種合作組織由于人的因素，農村治理大多延續著政府“一統”的傳統治理模式。另一方面，政府包攬一切的管理格局仍然是農村基層治理的主體，公眾參與缺少良性的體制機制，不少地區的農村仍屬“強政府、弱社會”，農村自治組織、社會組織發展不起來，社會治理仍然保留了更多的行政化。由于一些基層組織治理能力差，在農村毫無影響力，這種制度性的達不到應有的效果，無法形成協同共治的格局，使農村治理產生嚴重的主體缺失。

（二）城鎮化帶來的利益分割導致治理的矛盾性加大

農村基層治理是一個社會結構解構和再構建的過程，是社會關系和利益矛盾的集中體現，新型城鎮化是期望實現城鄉一體化發展，農村社會治理必然因城鎮化的沖擊帶來種種利益分割，即個人利益與集體利益的分割，長期利益和眼前利益的分割，局部利益和全局利益的分割，農村社會矛盾的加深勢必加大農村基層治理的難度。

當前的戶籍制度帶來城鎮居民和農村居民的分隔，造成農村大量的流動人口既不能完全融入城鎮生活，也不情愿認同原有農村的生活方式，其動態性導致城鎮和農村基層治理的不確定性，更增加基層治理的難度。進一步看，戶籍制度背后是城鄉治理所提供的公共產品和公眾服務的非均等化。由于戶籍制度的存在，城鄉在公共基礎設施投入、公益事業分享上有著嚴重的差異，在就業、教育、醫療、養老、治安管理、環境治理與保護、基礎設施建設、文化建設等公共產品服務上嚴重滯后于城市水平，導致城鄉利益分割。這種不平衡和不公平加大了城鄉矛盾沖突，背離了社會治理公眾共治共享的原則。

土地問題是農村基層治理的焦點問題。在城鎮化進程中，二元結構從體制上制約了農村土地和國有土地收益分配的均等化，土地交易并沒有反映同權、同價、同市的市場化機制；而政府征地強拆行為以及補償安置的不合理，導致農民在增值收益的分配過程中處于弱勢，大量的失地農民在“人地分離”①中并沒有獲得應有的利益保障，農民與政府的矛盾激化，引發農民個體抗爭、信訪甚至群體性事件的發生給農村基層治理帶來了更多困難。

另一方面，城鎮化帶來農業經濟的商品化和市場化，改變了農村固有的社會經濟結構和社會關系，表現出越來越明顯的階層分化，加劇鄉村結構性矛盾與沖突，給社會帶來諸多不穩定因素。特別是村干部，貪占現象嚴重，憑借村務不公開、不透明而又缺少監督富裕起來，成為農村矛盾沖突的焦點，村民又沒有表達權、參與權、知情權與監督權，村民不滿情緒積聚，使得社會治理難度加大。

（三）農村經濟實力上的“空殼化”導致社會治理失控

農村基層治理的落腳點在于農民，治理的效果在經濟基礎。基層治理要實現農村自治，達到共治共享，必須為農村提供更好的公共產品和公共服務，才能激發村民主動參與的熱情。在縣區和鄉鎮財政緊張、政府沒有更多力量為農村基層治理提供支持情況下，農村必須大力發展經濟，增強農村經濟實力，這是支撐基層治理的物質基礎。沒有這個基礎，社會治理就會失控。

隨著農村的資源配置和生產要素流動由封閉走向開放，勞動力、資金、技能更多的向城市轉移，嚴重削弱了農村經濟發展的基礎，很多村成了經濟“空殼村”。調查發現，村集體經濟基礎較好的只占3.41%，而“空殼村”卻占了22.2%。②沒有了經濟基礎支撐，農村基礎設施建設無從談起，村民的各種社會保障也不能實現，基層治理往往處于失控狀態。反觀那些經濟實力較強的村子，基礎設施的改善和民生問題的完善使村民真正感受到了實際收益和被尊重，社會治理得到有序發展。這也充分證明，當前農村基層治理的根本仍然在于經濟發展，特別是農村集體經濟發展。城鎮化和市場經濟為農村經濟發展提供推動力，只有這樣，才能從根本上解決基層治理的困境。

二、新型城鎮化進程中農村基層治理的路徑選擇

第一，要突出農民的主體地位。當前，現代公民思想觀念的萌生至成熟正在改變傳統的思維方式、價值觀念，個性塑造和利益追求的開放性、多元性使得村民在政治、利益和社會事務參與方面的訴求不斷增強。只有突出農民的主體地位才能真正體現社會治理多元、互動、共融的理念，體現社會治理的本質。首先，從思想上、認識上尊重農民的主體地位，農民的民主權利要體現農民當家作主的地位，而不是走過場、做樣子。要充分發揮村民代表大會的作用，使村民自治達到自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的效果。其次，改變政府包辦一切的僵化體制，形成“黨委、村委、村民”共治格局。發揮基層政府的主導作用，不是充當“超級保姆”的角色，政府職能應從“全能化”轉變為“有限性”，治理方式應從行政權威轉變為互動、協商，共同參與。再次，要健全科學、有效的治理機制。堅持民主治村，廣泛聽取群眾意見，保障村民代表的議定權；落實村委會執行權；完善群眾的監督權；保證重大事項經村民大會授權。

第二，維護好農民的利益。要發揮新型城鎮化的推動作用，達到城鄉一體化，促使人才、勞動力、資金、技術、土地等資源要素的流動，促進農村經濟積累。維護農民利益就是要從根本上維護好農民土地權益，使農民有支配土地資源的獨立權力，通過市場化實現農村土地與國有土地同權、同價、同市，從而消除因土地權益紛爭而帶來的農村矛盾沖突。最大限度縮小二元結構帶來的公共服務方面的不公平化。應在就業、教育、醫療、養老、住房等方面為村民提供更多的服務產品，在農村基礎設施建設上提供更好的公共服務，通過建立城鄉統籌機制，在城鄉居民醫療、養老方面建立統一的的社會保障體系。農村基層干部，要做到政務公開、透明，增強村民對黨組織和村干部的信任感，提升黨、政府和干部在村民中的影響力、號召力。

第三，建立新型創新治理機制。一切治理都要從社會和諧和農村發展出發，體現人性關懷，達到共治和善治。首先，應從村民的需求出發，建立公眾需求的融合機制。農村基層治理要滿足社會公益事務的需求，全方位實現公眾利益的整合。政府應樹立基層治理無小事的理念，把村民在經濟利益、民主表達、文化提升各方面的需求融合到基層治理的整體體系中。其次，從治理途徑上建立平等、簡潔的民主協商機制。通過自由平等的對話、討論、談判、審議等方式使各主體參與公共決策，達到更好的協同治理。政府要引導各社會組織發揮自身的主動性、能動性，實現各主體、村民積極參與的自覺治理。再次，建立基層治理的反饋和修正機制。通過評估系統，將基層自治組織訴求信息進行匯聚、篩選、分析后，依據治理目標，組織和引導群眾參與公共事務協商決策。依據治理目標要求，對于不能達到結果的及時修正，關注群眾的反映和評價，積極主動地把治理結果反饋給群眾，達到共融互動的治理效果。

①袁方成、康紅軍：《新型城鎮化進程中的“人—地”失衡及其突破》，《國家行政學院學報》2016年第4期。

②戴攸錚、易文彬：《新型城鎮化背景下農村空心化的治理》，《南昌大學學報》，2015年第5期。

（本文作者：長江師范學院副教授）

責任編輯：李冬葉

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