“國庫一本賬”困境與策略選擇

陳西果+宋婕

一、引言

新《預算法》明確提出：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，其實質是“國庫一本賬”。國家金庫作為負責辦理國家預算資金收入和支出的機構，既面臨難得的發展機遇，也面臨諸多新的挑戰。本文從剖析“國庫一本賬”的內涵入手，對實現“國庫一本賬”面臨的困難和挑戰進行客觀論證和分析，進而提出加強和完善國庫管理能力、促進更好履行全面經理國庫職責的策略建議。

“國庫一本賬”指為構建公開透明的現代預算制度，所有政府財政資金都應按預算管理要求，全部繳入國庫，全部支出從國庫撥付。即各級財政部門在人民銀行及其分支機構建立國庫單一賬戶，由人民銀行國庫核算各級政府全部收入和支出，及時、全面、完整記錄、反映監督政府預算資金的運行過程和結果，提供全面、可靠的預算收支信息，最終實現“一級政府一套預算會計賬戶、一本預算會計賬簿”的目標。由此可見，“國庫一本賬”是以國庫為會計主體，核算范圍是繳入國庫單一賬戶的預算資金，核算內容涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。

二、“國庫一本賬”的現實意義

（一）是構建真正意義上現代財政制度框架、實現全口徑預算管理的本質要求

全口徑預算是現代財政制度的基本前提。新《預算法》明確規定政府的全部收入和支出都應納入預算，首次從法律層面確立了全口徑預算。實行“國庫一本賬”，能夠對政府全部預算收支活動進行記錄，反映不同類型預算資金收支全過程，避免預算管理“碎片化”，有利于政府全面掌握自身財政實力和預算資金流向，為政府對預算資金進行精細管理，提供重要的數據支持。

（二）是優化財政治理、實現財政預算信息公開透明的客觀需要

預算透明是良好財政治理的關鍵，也是實現財政民主和有效財政監督的生命線。確保收支數據真實、準確，是提高預算資金使用透明度的前提和基礎。實行“國庫一本賬”，能準確、真實地記錄預算運行的軌跡，完整、全面地反映政府收支活動，國庫部門通過與政府、財政、稅務、人大、政協、審計等有關部門信息共享，有利于相關部門和公眾能全面、及時、持續對財政資金運行情況進行監督，從而提高預算編制和執行的科學性。

（三）是落實部門分工協作、有效發揮制衡機制作用的重要保證

分權制衡是實現預算監督獨立性、公正性和約束力的基礎。實行“國庫一本賬”，可以對每項預算收支進行逐項、實時地監督，除了人大的事前監督、審計的事后監督，建立起獨立第三方預算監督制衡機制，對預算收支進行全方位、實時立體監督，可以在一定程度上彌補當前預算資金收支運行外部監督較弱的缺陷，發揮國庫在預算資金收支環節中的事中監督作用，維護預算執行的嚴肅性。從財政與央行的職責分工制衡要求看，合理的分工是各部門高效履職的基礎。實行“國庫一本賬”后，人民銀行可以更專注于預算收支流程的不斷優化、核算方式的不斷完善、預算執行效率的不斷提高，財政部門則能更專注于制度設計、預算編制、預算安排、預算績效評估等，從而有利于轉變財政職能，充分發揮財政在國家宏觀調控中的重要作用。

（四）是簡化預算資金運行環節、降低預算資金運行成本的現實選擇

“國庫一本賬”客觀上可以最大限度簡化預算資金運行環節，盡可能減少預算資金收繳和支撥過程占壓、挪用等情況，通過收入由繳款人直繳國庫，支出由國庫直接支付商品或勞務提供者，縮短預算資金的在途時間，有利于政府對預算資金的統一調度和使用，有利于解決預算收支在時間上的矛盾，降低政府短期融資需求，提高預算資金的使用效率。

三、 “國庫一本賬”面臨的困境

（一）歷史維度困境

分析實施“國庫一本賬”面臨的困境，首先從歷史的視角進行剖析。一是《試點方案》及流程設計客觀上留下了監督“空擋”。由于集中支付“先支付、后清算”的流程設計，國庫對支出業務的合規性監督被規避弱化；以手工方式對預算收支進行監督，限制了監督效率的提高，對于重復退庫和重復撥款等高風險業務，難以及時發現，監督的效率和效果不符合對全部預算收支的合法、合規監督需要。二是財政專戶問題由來已久、清理整頓難度較大。從歷史上看，財政預算外資金管理和使用所帶來的地方財政專戶成因和發展軌跡非常復雜。近年來，由于預算內資金受法規制度和人大、國庫、審計監督較多，專戶資金等預算外資金方面相對有較大的自由支配和操作空間。因此，地方財政部門積極配合政府繞開各類監督，盡可能發揮專戶資金自由支配權。商業銀行作為經營機構，出于增加流動性、盈利性和少繳納存款準備金等意愿，往往想方設法繞開國庫監管，爭相以各種優惠條件爭取財政專戶資金，致使大量財政專戶資金長期游離于國庫之外。

（二）空間維度困境

主要表現在以下幾方面：一是國庫核算和監督鏈條不完整。新《預算法》規定政府的全部收入應上繳國家金庫，政府的全部支出都應納入預算。但目前由于國庫自身原因和財政體制缺陷的影響，國庫事中監督制衡機制作用發揮不足。如國庫對預算收支，特別是預算支出剛性控制缺位，無法按預算監督預算執行情況。收入方面，仍有部分政府收入未納入或未及時繳入國庫，如社會保險基金、教育收費、國際金融組織和外國政府貸款贈款、彩票發行機構和銷售機構業務費等收入均繳入財政專戶，游離于國庫核算監督之外。支出方面，由于財政部門的集中支付業務分為預算內和預算外兩種渠道，尚有部分支出以預算外支出方式辦理。同時，許多鄉鎮支出通過財政專戶辦理，導致鄉鎮財政的支出核算未納入國庫系統。二是國庫機構設置不能實現全面覆蓋。受基層財政、稅務機構改革的影響，特別是農業四稅取消后，除了經濟較發達地區還保留鄉鎮國庫外，大部分地區的鄉鎮金庫已逐步撤銷。由于鄉鎮國庫的缺失，造成鄉鎮財政專戶大量存在、鄉鎮預算收支數據反映不準確、鄉鎮預算執行約束力明顯偏低、鄉鎮庫集中支付不規范等諸多問題，既不利于基層政府財政精細化管理的需求，也不利于基層人民銀行履行經理國庫職能。三是財政國庫管理制度改革的原則未得到嚴格遵守。近年來，財政部門不斷擴大財政專戶使用功能，在《財政部關于鄉鎮國庫集中支付制度改革的指導意見》中，提出鄉鎮財政所可以將鄉鎮財政專戶作為鄉鎮國庫集中支付清算賬戶，用于同鄉鎮財政零余額賬戶和鄉鎮預算單位零余額賬戶進行清算。這種做法明顯不符合《財政國庫管理制度改革試點方案》規定，擴大財政專戶使用功能，用財政集中支付取代國庫集中支付，違背了財政國庫管理制度改革的初衷。

（三）時間維度困境

從時間維度看，表現在及時性和準確性方面。目前，部分預算收入不是從繳款人賬戶直接繳入國庫，而先繳入財政專戶或預算收入過渡戶中，然后再從上述賬戶繳到國庫。這部分沉淀在國庫單一賬戶之外的資金實際上已形成預算收入，從而導致國庫對這部分預算收入的記錄時間滯后于實際形成時間，影響國庫反映預算收入的及時性。同時，部分預算支出是由國庫撥到財政賬戶中，而不是直接撥付給最終收款人，如預算單位或財政未發生付款行為，則未形成實際預算支出，從而導致國庫對這部分預算支出的記錄時間，早于預算支出實際發生時間，影響國庫反映預算支出的準確性。

（四）技術維度困境

一是國庫業務功能有待拓展。目前，財稅庫銀橫向聯網系統（以下簡稱TIPS）承擔能力已接近飽和，導致TIPS對機構（如海關）和業務覆蓋面（如非稅收入）不能盡快提高，大量業務仍需手工處理，效率較低，難以滿足對各級政府全部收入和支出核算的需要。國庫會計數據集中系統（以下簡稱TCBS）功能設計不強大，僅滿足常規業務核算，缺少按企業進行分成、按某個專項資金記錄支出的進度等特殊業務的功能，難以滿足各級政府個性化預算管理的需求。國庫信息管理系統（以下簡稱TMIS）僅能滿足內部統計分析需求，對國庫數據信息深度挖掘不夠，難以滿足信息使用者對預算收支多元化需求。二是國庫業務應急保障能力有待提高。國庫部門的“3T”系統連接財政、稅務、海關和銀行，已成為我國重要金融基礎設施，是預算資金運行的中樞。由于TIPS、TCBS的設備建設尚不完善，不能做到快速切換，導致這兩個系統均發生過全國性的業務中斷。TBS作為TCBS的應急備用系統，僅處理應急撥款和集中支付清算業務，不能完全滿足TCBS突發故障后全部業務的應急保障需要，直接影響預算收支正常運行。三是預算收支分析反映尚待強化。目前，國庫部門主要按國庫、科目、預算種類、征收機關、時間記錄、核算和反映預算收入情況，只能向財政、稅務、人大等單位提供按國庫、科目、征收機關提供的收支信息，不能反映預算收入由誰繳入和預算資金由誰使用。收入方面，不能提供某一地區內每個企業納稅情況、各行業納稅情況，也不能提供某個企業納稅的具體情況。支出方面，不能提供按經濟分類支出情況，不能反映各個預算單位支出信息。對預算收支信息的維度反映不足，難以滿足不同層面信息使用者，對預算收入信息的需求。

四、 “國庫一本賬”策略選擇

（一）構建層次分明內在統一的法規制度體系

一是進一步修訂和完善相關法規。按照新預算法精神，修訂預算法實施條例，進一步明確、細化人民銀行經理國庫職能。適時修訂國家金庫條例及其實施細則和《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》，進一步加強國庫事中監督職能。二是制定國庫會計準則。建議國務院授權人民銀行聯合財稅等相關部門共同制定國庫會計準則，明確國庫會計的定位、體系、作用，作為人民銀行、財政、稅務等部門核算收入、支出、退庫、更正預算收支業務的法規依據。三是建立真正意義上的國庫集中收付制度。全面清理財政專戶，明確以國庫單一賬戶為核心，所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付給最終收款人，由國庫直接辦理集中支付和非稅收入收繳業務，對國庫集中收付形式作出統一的制度規定和操作辦法。

（二）改進和完善國庫業務核算方式

一是完善國庫賬戶體系設計。國庫在為財政部門開設國庫單一賬戶基礎上，在國庫會計核算系統中為每一個預算單位設立一個或多個分類賬戶，只有在實際支付行為發生時，才將財政資金從國庫賬戶中撥付出去。通過建立國庫分類賬戶系統，既能滿足財政專項資金專項使用和專項管理的需求，從根本上消除在商業銀行開設財政專戶，又能全程追蹤預算執行情況，預算資金運行一目了然，有利于監督控制。二是改進國庫會計核算方法。建議嘗試將預算納入國庫會計核算范圍，在記錄預算實際發生的同時，可以嘗試記錄預算，從而清晰反映預算執行偏差和執行進度，為政府及相關部門監控預算執行過程，加強預算執行合規性控制以及采取適當的預算調節措施等提供決策參考。三是進一步細化預算收支核算。在記錄政府收支分類科目基礎上，增加對收入、支出等來源、用途、性質等多維度的信息記錄，盡可能詳實反映所有國庫收支的情況，以豐富國庫會計信息的內涵，滿足不同層面信息使用者對國庫信息的需求。

（三）深入推進國庫信息化建設

國庫信息化系統作為連接政府、財政、稅務、海關、商業銀行等部門的預算資金運行和信息交換中樞，其重要性不亞于“金財”“金稅”“金關”。因此，應從國家層面深入推進國庫信息化建設，加快國庫金庫工程建設。一是全面提升全國集中統一國庫系統功能。立足于未來國庫業務發展，通過對現有“3T”系統進行重新定位、設計、優化，全面提升國庫系統功能，滿足全面、準確、連續反映政府收入與支出的需求。二是因地制宜推進地方國庫信息化進程。從適應現代預算管理需求出發，通過建立地方特色業務系統，全面提升國庫系統適應性，滿足各地方財政管理體制多樣性、復雜性、特殊性的需要。三是深度挖掘國庫信息價值。從未來政府會計體系構建需要出發，通過建立綜合應用系統，全面提升利用和挖掘國庫信息能力，滿足政府、人大、財政、稅務、海關等相關部門了解和掌握預算信息的需要。四是加強部門間信息共享。從提高信息共享程度出發，通過加快國庫與財政部門、海關聯網進程，全面推進預算收入、支出、退庫電子化處理，減輕人工業務處理壓力，以提高財政收支的時效性。

（四）加強基層國庫機構和人才隊伍建設

一是在有條件的地方新設鄉鎮國庫。根據當地財政體制改革的推進情況，在地方經濟發展較快、財力較為充裕、設立鄉鎮金庫意愿強烈的地區新設鄉鎮國庫，并由人民銀行直接經理。二是積極創造條件穩步收回商業銀行代理國庫。人民銀行應當主動與政府、財政部門溝通，因勢利導，循序漸進，逐步收回代理支庫和代理鄉鎮國庫。三是增加基層國庫人員的數量和提高人員業務素質。在進一步充實基層國庫人員的同時，拓寬基層國庫人員知識層面，增強國庫人員創新能力，滿足縣支庫業務發展的需要。