地方人大創(chuàng)新人民陪審員制度的多維分析

林晨　莫天一　林恩偉

人民陪審員制度是我國一項重要的司法制度，是人民群眾參與司法、監(jiān)督司法的有效形式，是人民民主在司法領域的重要體現。近年來，最高人民法院會同司法部啟動人民陪審員制度改革試點工作，制定《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），就人民陪審員選任條件、程序、退出、懲戒和履職保障制度等作出有效探索。各地在改革過程中，亦按照頂層設計的要求，大多從法院及司法行政角度開展試點探索、總結提煉經驗。有別于此，浙江省溫嶺市在加強人大監(jiān)督工作的進程中，積極探索地方人大參與人民陪審員制度建設新路徑，并在實施過程中積累了一定的經驗，取得了一定的成效，成為現行人民陪審員制度的有益補充。本文以基層地方人大的視角，選擇溫嶺市人民陪審員工作作為分析樣本，通過對溫嶺市人大常委會創(chuàng)新人民陪審員制度的多維分析，探討實施過程中存在的主要問題，并提出進一步改進和完善人民陪審員管理工作的若干對策和建議。

一、地方人大參與人民陪審員制度創(chuàng)新的背景和依據

地方各級人大及其常委會是權力機關，憲法第一百零四條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作。”而人民陪審員管理則是人民法院的一項重要工作內容，人民陪審員作為人大常委會任命的參與司法行為的人員，理應接受同級人大及其常委會的監(jiān)督。主要有以下三方面的理由。

（一）法理依據。全國人大常委會《關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）規(guī)定：“人大常委會根據法院院長提請任命人民陪審員；對于不符合履職條件的，經法院院長提請人大常委會予以免職。”這一關于人民陪審員制度的單行法律，從立法的層面確立了人大常委會對人民陪審員任免及監(jiān)督的合法性。我國憲法賦予人大及其常委會監(jiān)督權和人事任免權，既然人民陪審員的任命、免職均由人大常委會決定，那么其自然就要接受人大常委會的監(jiān)督，這是憲政體制下對權力應有的制衡。此外，人民陪審員制度最大的價值所在就是體現了司法民主，讓普通民眾參與到審判過程中，是人民群眾參與國家管理的重要體現。人民陪審員制度是一種直接、有效的監(jiān)督審判工作方式，對于確保人民法院依法獨立、公正地行使審判權，促進司法公正，具有積極作用。人民陪審員制度也能有效擴大審判活動的社會效果，人民陪審員大多來自基層，熟悉社會，了解并代表民意，在參與審判過程中，更加注重從社會道德標準的角度對案件進行評判，使裁判更加合情合理合法[1]。正是基于人民陪審員制度在基層司法實踐中的重要意義和作用，作為權力機關的地方人大及其常委會，理所當然要參與人民陪審員制度的建設。

（二）客觀要求。在當前司法環(huán)境下，人民陪審員自身以及公眾對于陪審工作的定位認識尚不清晰。一方面人民陪審員對自身擔負的重要職責認識不清，有的過分強調權利，認為陪審是一種榮譽與地位的象征，忽略了應盡的陪審義務；有的則理解為當好配角，支持法院工作，對陪審的意義認識不夠到位，參審意識不強[2]。另一方面人民陪審員制度的社會認同度不高，公眾對人民陪審的知曉程度較低，對人民陪審員制度理念、功能價值、意義性質缺乏了解。《決定》實行以來，當事人主動申請的僅占陪審案件總量的8‰，一些人民陪審員反映從未遇見當事人主動申請陪審的情況[3]。在人民法院和司法行政部門為主推進人民陪審員制度的改革過程中，以內部管理、培訓為主，缺乏外部力量的支持。地方人大參與到人民陪審員管理過程中，通過運用相應的監(jiān)督手段，可以強化被任命對象接受監(jiān)督的意識，進而增強其參審意識，不斷提高履職能力。地方人大可以充分發(fā)揮其聯(lián)系代表的優(yōu)勢，通過人大代表聯(lián)絡站、代表聯(lián)系群眾等渠道和途徑，擴大人民陪審員制度的社會影響，提升社會大眾對人民陪審員制度的認識。

（三）實踐需要。從現實情況來看，人民陪審員的作用發(fā)揮不夠明顯，履職不到位現象時有發(fā)生。突出表現在三方面，一是“陪而不審”。由于人民陪審員履職能力參差不齊，部分人民陪審員缺乏參與陪審所應具備的基本法律知識和審判業(yè)務技能，不能掌握采信證據、認定事實和適用法律的一般規(guī)則，往往不能或不敢發(fā)言提問。二是“審而不議”。部分法官忽視合議程序，有時僅在庭上象征性地征求人民陪審員的意見，隨即當庭作出判決，職業(yè)法官控制陪審員的現象仍舊存在。有的案件判決后人民陪審員稱不知道判決結果。三是“議于形式”。根據合議庭規(guī)則，在合議庭評議案件時，應當先由人民陪審員發(fā)表意見，審判長最后發(fā)表意見。但是在實際操作中，人民陪審員一般不發(fā)表意見，而且容易人云亦云，不提出自己獨立的意見，只是例行公事般在評議筆錄上簽名，甘心做法官的陪襯[4]。以上這些普遍性問題，背離了設立人民陪審員制度的初衷，影響了該制度的正常運行。因此，地方人大需要及時介入監(jiān)督，推動上述問題的解決。

二、地方人大創(chuàng)新人民陪審員制度的三個維度

浙江省溫嶺市人大常委會把改革和完善人民陪審員制度作為擴大司法民主、推進司法公開、強化司法監(jiān)督的重要抓手，結合人民陪審員改革試點的工作要求，制定了《溫嶺市人大常委會任免人民陪審員辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），重點從三個方面構建相應機制。

（一）探索差額選任機制。人大常委會履行任命人民陪審員的職責，也意味著要擔負起任命合格人民陪審員的使命，那么如何才能確保選任出的陪審員發(fā)揮其應有的價值，這是基層人大面臨的首要關口。《辦法》要求“法院按照不少于110%的比例確定人民陪審員候選人，提請人大常委會差額任命”。為此，地方人大常委會需提前對人民陪審員候選人進行調查了解，結合已有人民陪審員的人員結構情況，進行詳致的對比分析，再由人大常委會無記名投票票決差額人選。2015年12月，溫嶺市率先在全國首試差額選任人民陪審員，54名人民陪審員候選人到會與該市人大常委會組成人員見面。人大常委會組成人員分成三組進行討論，并根據候選人的政治覺悟、法律意識、群眾工作經驗，結合候選人行業(yè)、職業(yè)、年齡、性別等代表性，按照人大常委會確定的人民陪審員名額，采用無記名投票方式，差額任命49名新一屆人民陪審員[5]。差額選任實質上是人大常委會履行憲法和地方組織法賦予的人事任免權的具體體現。基層法院會同司法行政機關對推薦或者自薦人選進行初步審查后，再提請同級人大常委會任命，通過競爭性的選任，能夠真正將有能力、有精力的人民陪審員推上崗位，將人大正確行使人事任免權與選任合格人民陪審員有機統(tǒng)一。

（二）探索定期述職機制。地方人大如何開展對其任命的人民陪審員的履職監(jiān)督，是一個全新的命題。聽取人民陪審員述職報告，能夠切實加強對人大任命人員的任后監(jiān)督，是工作監(jiān)督、法律監(jiān)督和人事監(jiān)督的有機結合，也是對任命陪審員一種更直接的、更有效的監(jiān)督方式。浙江省溫嶺市人大建立人民陪審員定期述職機制，具體做法如下。

1.隨機抽取述職人員名單。以2016年溫嶺市人民陪審員述職開展情況為例，為保證選取述職對象廣泛性，溫嶺市人民法院邀請市人大代表參與述職人員抽選。法院從人民陪審員名單中隨機抽取30名，將其確定為該年度述職人選，要求其在規(guī)定時間內提交書面述職報告，內容包括依法履職情況、存在的不足和今后整改措施等。市人大常委會采用書面述職和口頭述職相結合的方式，在上述30名人民陪審員中確定3名在人大常委會會議上口頭述職。此外，《辦法》還規(guī)定人民陪審員在任期內應當向市人大常委會述職不少于一次， 并且確保述職對象全覆蓋。

2.落實陪審隨機抽選機制。人民陪審員制度改革的一項重要內容就是要合理確定參審案件比例，實現人民陪審員均衡參審。《決定》第十四條規(guī)定“基層人民法院審判案件依法應當由人民陪審員參加合議庭審判的，應當在人民陪審員名單中隨機抽取確定”，目的就是避免出現“駐庭陪審”“編外法官”等問題。但在改革推行之前，基層司法實踐的現狀并不樂觀，以溫嶺市人民法院2015年下半年人民陪審員參審案件為例（如圖1）。

從上圖中可以看出，超過半數的人民陪審員陪審案件數在20件以下，20%的人民陪審員陪審案件數超過100件，兩頭多中間少，呈現“啞鈴型”而非“橄欖型”的參審形態(tài)。這一數據表明，過去溫嶺市人民法院人民陪審員參審數量一度處于失衡狀態(tài)。為破解上述難題，在溫嶺市人大常委會的建議下，2016年初溫嶺市人民法院開發(fā)安裝了人民陪審員參審隨機搖號軟件，將人民陪審員參與陪審的情況作為評判其履職是否到位的重要因素，并探索將該因素納入人民陪審員退出考核機制。經過一段時間的運行，改變了原來因人為指定造成陪審員參審極不均衡的局面。以溫嶺市人民法院2016年4月至11月份人民陪審員參審情況來看（如圖2），基本達到了參審公平和均衡的目的。

3.開展履職工作評議。開展履職評議，是人大依法行使權力的一個重要載體，也是人大監(jiān)督司法工作的重要創(chuàng)新實踐。“徒法不足以自行”，法律需要人來執(zhí)行和維護。通過工作評議加強對人民陪審員的監(jiān)督，督促其認真履職，從而有力地促進陪審制度的貫徹實施。在人民陪審員述職之后，人大常委會組成人員圍繞其述職報告反映的履職情況，以及法院落實有關人民陪審員工作的相關決議情況進行審議，提出相關意見和建議。具體來說，對人民陪審員本人從參審案件數量、陪審意見采納情況、遵守參審紀律情況、接受培訓學習情況、廉政建設以及思想認識等方面開展考查；對法院的人民陪審員管理工作，從落實《決定》《辦法》等有關制度的情況進行考查，例如人民陪審員選任機制、隨機抽取制、退出機制等，督促出臺切實有效措施推動人民陪審員工作。通過履職評議，督促人民陪審員牢固樹立法律意識、民主意識，認真履行職責，充分發(fā)揮人民陪審員在促進司法公正方面的作用。此外，以人大常委會評議的形式，寓支持于監(jiān)督之中，強化對負責人民陪審員日常管理使用工作的人民法院的監(jiān)督，協(xié)力推進陪審員工作。

（三）探索人員退出機制。現實中，由于人民陪審員本職工作與陪審沖突現象時有發(fā)生，面對沖突，陪審員往往看重的是關系自己工作實績及事業(yè)前途的本單位工作，意識不到陪審工作的重要性。在人民陪審員的構成上，有村居社區(qū)干部、企業(yè)職工、等級調解員、專業(yè)技術人員等，基層干部、職工等人員較多，有時由于中心工作和突發(fā)事件等情況出現，臨時不能參審，影響案件正常開庭。此外，有些陪審員因為個人原因已經不適宜繼續(xù)擔任陪審員，但因為缺乏有效的反饋機制，導致一些案件在確定合議庭成員之后，到具體開庭時陪審員根本無法到庭。還有個別陪審員對待陪審工作態(tài)度不端正，履職積極性不高，強調以自我為中心，以各種理由推脫甚至拒絕陪審，影響正常開庭。

憲法和法律在賦予人大及其常委會選舉、任命權的同時，也賦予其免職權，這一原則在人民陪審員管理過程中也同樣適用。人民陪審員應該能夠正常合理地退出，及時淘汰不合格的人員，讓更多素質高、品行好的公民參與其中。溫嶺市人大常委會對人民陪審員退出機制進行了初步探索，推動該市法院出臺《人民陪審員管理工作實施細則》，具體規(guī)定了應當免除人民陪審員職務的九類情形，探索建立了經人大常委會述職不合格的、一年內無法履行職責達三次的、列入失信名單的人民陪審員退出機制[6]。2016年以來，溫嶺市人大常委會已依法免除3名人民陪審員職務，其中2人因工作調動沒有精力履行職責，1人因被列入失信被執(zhí)行人名單喪失資格。

綜上，浙江省溫嶺市人大常委會創(chuàng)新人民陪審員制度的具體操作流程如下：

三、地方人大創(chuàng)新人民陪審員制度面臨的問題與質疑

（一）差額選任是精英化還是大眾化。如何選任人民陪審員，無法繞開精英化還是大眾化這個焦點問題。一種觀點認為，人民陪審員應該“大眾化”， 讓更多的普通民眾參與審判，以普通民眾的情感、常識和判斷力參與司法活動，將普通民眾的一般知識和社會價值觀反映到司法審判中，以彌補職業(yè)法官過于理性及相對固定思維方式的不足。另一種觀點認為，人民陪審員應該 “精英化”，選任高學歷、專業(yè)人員來彌補法官自身的知識缺陷，共同查明案件事實，分清是非，確保案件質量。

陪審制度落實的關鍵在于如何使對充任陪審員之一般條件和資格的適當要求與體現公眾普遍參與的民主原則較好地結合起來[7]。最高人民法院前院長肖揚認為，“人民陪審員不是職業(yè)法官，要注意保持人民陪審員的特色和優(yōu)勢，不能一味要求人民陪審員像法官那樣，具有多么高的法律知識和審判水平，否則就會與實行人民陪審員制度的初衷背道而馳。”本次人民陪審員制度改革試點工作，通過“一升一降”（年齡提高至28周歲，文化程度放寬到高中以上文化程度）的變化來體現人民陪審員選任的多元化和代表性，讓一些學歷不高但公道正派、德高望重的群眾進入人民陪審員隊伍，充分發(fā)揮人民陪審員社會閱歷豐富、熟悉社情民意的優(yōu)勢。因此，從改革的趨勢來看，要逐步放寬人民陪審員的選任條件，讓司法裁判吸收和反映普通民眾的日常情感和社會主流價值觀念，充分發(fā)揮公民參與審判制度的功能。

浙江溫嶺人大嘗試的人民陪審員差額選任，根據候選人的法律意識、群眾工作經驗、社會閱歷等因素，淘汰一部分人選，是否與大眾化的選任趨勢背道而馳呢？應當說，浙江溫嶺人大的做法實質上并沒有導致人民陪審員精英化，進行差額選任時，其考量的因素并非候選人民陪審員的學歷、專業(yè)、工作單位等，而是重在考察候選人的陪審意識以及對人民陪審員價值的認同等。從改革的趨勢來看，選任人民陪審員理應兼顧大眾化和專業(yè)化，且大眾化并不排斥專業(yè)化。

此外，差額選任人民陪審員也符合法律規(guī)定和相關精神。地方組織法等有關法律法規(guī)對人大常委會人事任命工作作了規(guī)定，其中第二十二條規(guī)定了對地方人大、政府、法院、檢察院領導人員的選舉，正職的候選人數一般應進行差額選舉。從立法的精神和民主法治推進的進程來看，體現競爭性的差額方式，更能充分體現人民當家作主的權利和反映人民的意愿。近些年，在黨管干部的基本原則下，已有部分地方探索開展差額票決選任干部[8]。既然法律規(guī)定了差額選舉領導人員，實踐也成功探索了差額票決干部，那么，在不違反法律禁止性規(guī)定前提下，探索差額選任人民陪審員更有利于對人大常委會任命的人員進行監(jiān)督，同時也能有效推動人民陪審員制度完善，也是符合改革發(fā)展方向的。

（二）人大監(jiān)督人民陪審員履職缺乏法律規(guī)定。監(jiān)督法是各級人大及其常委會行使監(jiān)督權的具體法律依據，規(guī)定了七個方面的監(jiān)督行為[9]，但是未專門就人民陪審員的監(jiān)督方式予以規(guī)定。有觀點認為，地方人大不能在法律條文之外擅自設定監(jiān)督對象和方式。此外，人民陪審員的管理、使用、考核由法院及司法行政部門負責，《決定》缺乏明確的規(guī)定由人大負責對人民陪審員進行監(jiān)督。筆者認為，應從立法精神來理解人大對人民陪審員行使監(jiān)督權的合法性，而不能拘泥于法律條文，狹隘地進行字面解釋，進而否定行使監(jiān)督權。具體可以就以下兩點展開討論。

關于地方人大能否進行監(jiān)督。“法無明文規(guī)定不可為”，那么地方人大探索對人民陪審員行使監(jiān)督權，是否違反法律規(guī)定抑或有越俎代庖之嫌呢？監(jiān)督法規(guī)定，“監(jiān)督本級人民政府和人民法院、人民檢察院工作”是縣級以上地方各級人大常委會的重要職責之一。人民陪審員需要同級人大常委會任命，也就意味著立法機關把人民陪審員與“一府兩院”相關人員的任命提到了同等的法律地位，那么人大常委會就應當把人民陪審員的工作列入監(jiān)督范圍。在我國的憲法框架下，同樣是人大常委會任命的人員，對其參照適用組織法相關規(guī)定，并未削弱國家權力機關監(jiān)督權的行使，反而有利于人民行使監(jiān)督權。此外，人民陪審員的價值就是追求司法民主、公開和監(jiān)督，這與人大及其常委會對司法機關行使監(jiān)督權所要追求的目標也是一致的。

關于地方人大如何開展監(jiān)督。憲法和法律賦予了人大及其常委會監(jiān)督職權，但對實施監(jiān)督可能采取的各種形式，不可能一一作出具體的規(guī)定，只能在實踐中不斷創(chuàng)造和完善。這種創(chuàng)造和完善，是貫徹實施法律、豐富和完善法律制度的客觀要求和必備條件。“法律是一種不斷完善的實踐，雖然可能因其缺陷而失效，甚至根本失效，但它絕不是一種荒唐的玩笑。”[10]因此，應當在法治思維的引領下創(chuàng)造性地運用多樣監(jiān)督方式和手段。開展人民陪審員述職報告并進行履職評議，正是在實踐中創(chuàng)造出來的加強監(jiān)督的好形式。人民陪審員自覺向人大常委會述職并接受評議，既是傾聽人民的意見和建議、接受人民的監(jiān)督的體現，也是履行憲法法律賦予的義務。探索這一監(jiān)督方式，有利于提高人大監(jiān)督的效能，有利于推動人民陪審員隊伍的建設，既符合實際需要，又符合法律原則。

（三）人民陪審員退出機制不夠完善。人民陪審員退出機制是改革試點過程中重要的一個環(huán)節(jié)，完善了人民陪審員的“進口關”，若沒有具體可操作的“出口關”，制度的設計是不完備的。《決定》只是原則性地規(guī)定了人民陪審員退出的幾種情形，《實施辦法》較《決定》相對細致地羅列了其他情形，但是在具體實施過程中也是阻礙重重。很少有地方法院提請當地人大常委會對個別人民陪審員予以免職，對那些長期不參加陪審工作的人民陪審員卻并沒有啟動免職程序[11]。對這一問題的處理也一直讓制度設計者頗感糾結，如《最高人民法院關于人民陪審員制度改革試點情況的中期報告》中，也將人民陪審員退出、懲戒機制列為工作中遇到的一大問題和困難予以指出。從地方人大監(jiān)督工作的角度考慮，目前人民陪審員退出機制還存在兩方面的不足之處。

一方面，啟動人民陪審員退出程序的主體單一。《決定》規(guī)定，人民陪審員具有免除職務的情形時，由所在基層人民法院會同同級人民政府司法行政機關查證屬實后，由基層人民法院院長提請同級人民代表大會常務委員會免除其人民陪審員職務。也就是說人民陪審員的退出程序，只能由法院啟動，地方人大常委會卻沒有權力主動啟動該程序。國家權力機關有權任命人民陪審員，卻沒有權力主動免除其任命的人民陪審員，這樣的程序設計是否合理？似乎只考慮了法院與人大在人民陪審員任免工作上高度配合的情況，卻忽視了法院不主動或不提請免職不合格人民陪審員時，人大該采取何種措施予以制衡、補救。以浙江省溫嶺市為例，尚未出現過符合《實施辦法》中規(guī)定的其他強制性退出情形，更沒有人大常委會行使監(jiān)督權，強制性免除不合格人民陪審員的情況。地方人大因不直接參與管理人民陪審員，難以了解人民陪審員具體的履職情況，只能被動接受由法院提請的人民陪審員免職議案，難以很好行使人事任免權。地方人大能否主動行使監(jiān)督權，根據監(jiān)督的情況建議相關單位提請免職人民陪審員或者行使撤職權等等，值得進一步探討。

另一方面，人民陪審員任期屆滿后職務免除缺乏必要的程序。根據有關規(guī)定，人民陪審員任期屆滿后，職務自動免除。人民陪審員任期屆滿后的職務免除不需經過人大常委會的免除程序，會造成人民陪審員職務免除缺乏必要的公示，公眾對人民陪審員的職務是否免除認識不清，也會影響公眾對該項制度正規(guī)性認識[12]。根據地方組織法第四十四條，縣級以上的地方各級人大常委會對本級國家機關的有關人員有任免權。因此，人事任職和免職是相對應的，有任必有免才是人大行使人事任免權的完整環(huán)節(jié)，只任不免并不能真正體現人事任免權的有效行使。可以類比，同樣是人大常委會任命的人員，法官、檢察官等因退休、職務改變等原因是由人大常委會免除職務，人民陪審員任期屆滿也應由人大常委會免除。再者，人民陪審員任期內的職務免除必須經過必要的法定程序，而任期屆滿后的職務免除又不需要經過法定程序，由此造成“同是職務免除，程序要求卻不一樣”的錯覺。

四、健全人民陪審員制度建設的對策和建議

浙江省溫嶺市人大參與人民陪審員制度的建設，具有法理依據、現實需要，在實踐過程中也取得了一定的成效。結合人民陪審員制度改革的大潮，地方人大及其常委會在正確行使職權上仍有改進的空間，以期進一步健全和規(guī)范人民陪審員管理工作。

（一）完善人員差額選任機制。現階段，陪審制度的民眾基礎比較薄弱，扭轉公眾對陪審工作在觀念認識上的偏差，培養(yǎng)公眾積極參與陪審的意愿，增強人民陪審員的陪審意識是重中之重。浙江溫嶺人大常委會實行人民陪審員差額選任，在候選人間開展競爭性選任，將專業(yè)化與大眾化有機結合。也在一定程度上推動候選人增強了陪審意識，改變以往人大常委會等額任命，因競爭機制的缺失，導致候選人怠于深入理解人民陪審員的陪審義務、職責等弊端。但是仍有以下幾點值得完善。

提高差額選任比例。《實施辦法》規(guī)定，選任人民陪審員采取“雙隨機”的方式，法院隨機抽選法官額數5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，再會同司法行政機關，從通過資格審查的候選人名單中以隨機抽選的方式確定人民陪審員人選。目前在探索初期，溫嶺市人民法院按照110%的比例確定人民陪審員候選人，提請人大常委會差額選任。結合改革趨勢和溫嶺市實踐，市法院可以進一步提高差額選任的比例，濃厚競爭選任的氛圍，讓人大常委會有更多的選擇權，保證選任對象的廣泛性，為更好地行使人事任免權打下基礎。同時，也能借助差額選任的機會擴大人民陪審員在社會大眾中的影響力，實現選任與宣傳的雙贏。

細化差額選任條件。提高選任差額比例，就要進一步細化選任條件，規(guī)范人大常委會選任程序。首先，要注意吸收不同行業(yè)、不同性別、不同年齡、不同民族的人員，根據法院提請任命的人員進行分類，保證各行各業(yè)人員均有被選任的機會，防止盲目選任。在擴大選任規(guī)模和嚴格選任標準之間找到平衡。其次，探索候選人競爭發(fā)言機制。既然是差額選任，理論上就應當允許候選人展開競爭并在人大常委會會議上亮相，進行自我介紹、表態(tài)發(fā)言等，再由常委會組成人員重點考察其履職能力、群眾工作經驗、思想認識等。實踐中，候選人難以一一上臺口頭介紹表態(tài)，可以探索書面向人大常委會提交資料，現場到會與人大常委會組成人員見面的形式。

（二）深化人民陪審員述職機制。人民陪審員向人大常委會述職是浙江省溫嶺市人大的一項創(chuàng)新舉措，是地方人大參與人民陪審員管理的重要途徑之一。通過述職和履職評議，引入外部監(jiān)督機制，可以在一定程度上推動解決人民陪審員制度在實施過程中遇到的困難。在運行過程中，可以在以下幾個方面加以深化。

1.雙隨機抽取述職對象。人民陪審員需要在五年的任期內向人大常委會述職一次，溫嶺市人大的做法是由法院在人民陪審員名單中用電腦隨機抽取一批，確定為某一年述職的人選。由于述職人員數量較多，人大常委會難以保證人民陪審員一一上臺口頭述職，現階段采取書面述職和口頭述職相結合的方式，且以書面述職為主、口頭述職為輔。在確定口頭向常委會述職的人選時，采用事先確定人選的方式，便于人大常委會開展工作評議。在下一步深化改革過程中，應該采用電腦隨機抽取口頭向人大常委會述職人選，盡量避免人為因素造成述職對象特殊性或指定述職對象，最大可能確保每一名人民陪審員均有同等概率被抽取，也最能客觀反映人民陪審員的履職情況。

2.強化述職評議工作。人大常委會對人民陪審員述職報告進行評議，對每一位人民陪審員履職情況和能力開展檢查，反過來可以督促其更好履職。目前溫嶺的做法是由人大常委會組成人員口頭評議，尚未形成量化評議制度。人大常委會可以參照法院和司法行政機關對人民陪審員的考核要求，細化評議標準，條目式列明哪些屬于應當重點評議的內容。例如參與陪審案件數量、有無發(fā)表陪審意見及意見被采納情況、出庭率、遵守審判紀律情況等等，對人民陪審員對照上述標準進行打分。通過述職評議，促使人民陪審員不斷加強自身素質能力建設，相互之間形成比學趕超、創(chuàng)先爭優(yōu)的濃厚氛圍，達到人民陪審員能出能進、優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化人才資源配置的目的，從而激發(fā)人民陪審員隊伍的整體活力。

3.開展?jié)M意度測評。開展?jié)M意度測評是地方人大創(chuàng)新監(jiān)督方式、增強監(jiān)督實效的一項重要舉措。溫嶺市人大也多次在食品安全專題詢問、“兩官”績效評估等監(jiān)督議題上采用滿意度測評的形式，有效提高了人大監(jiān)督水平和質量。基于滿意度測評監(jiān)督方式已成熟有效，可以探索在人民陪審員監(jiān)督管理上試行，形成述職報告→履職評議→滿意度測評→退出機制這樣一整套完整的履職評估體系。人大常委會根據人民陪審員的述職情況，開展票決，結果分滿意、基本滿意和不滿意三個等次，“滿意”票數超過應到常委會委員人數二分之一的定為“滿意”，“不滿意”票數超過應到常委會委員人數二分之一的定為“不滿意”，其余的定為“基本滿意”。對評估為不滿意的對象在三個月后再次測評，進行跟蹤監(jiān)督，如果再次測評仍被評為不滿意的，則按照法定程序免除人民陪審員職務[13]。人大常委會可以將滿意度測評與人事任免權相結合，強化剛性監(jiān)督。

（三）完善人民陪審員退出機制。科學的人民陪審員退出機制是保證人民陪審員制度民主價值實現的關鍵。地方人大在參與人民陪審員退出機制的設計時，應該考慮盡可能讓更多的人有機會擔任人民陪審員，盡可能優(yōu)化人民陪審員隊伍結構[14]。

健全人民陪審員退出程序。《實施辦法》規(guī)定了人民陪審員退出和懲戒機制，根據任期是否屆滿，可分為任期屆滿退出和任期內退出的情形。如前文所述，對于人民陪審員任期屆滿的退出，目前通行的做法是自動免除職務，建議改為任期屆滿也應由人大常委會免除職務。即使要堅持人民陪審員任期屆滿職務自動免除的做法，也應由人大常委會及時通過媒體予以公告。對于任期內的職務免除，通常是有法定理由，甚至要對陪審員進行懲戒，程序本身更應體現民主和公正。可以設立法院和司法行政機關查證、提出處理意見、征求意見（包括本人、單位、基層組織和群眾的意見）、法院院長提請人大常委會免除職務、備案和公告等程序。同時，要建立法院和司法行政機關的分工、合作、銜接、協(xié)調機制，人大常委會與法院、司法行政機關之間的信息溝通、情況匯報、結果反饋機制。人大常委會在表決前，也應該先在主任會議上聽取人民陪審員免職的報告，由相關單位提供必需的資料，用以證明人民陪審員違反了相關職責規(guī)定，確保免職程序符合規(guī)范。

探索人大主動行使免職權。《實施辦法》規(guī)定的人民陪審員符合退出條件的，不論是自愿退出還是強制退出，均由法院提請人大常委會免除職務，沒有賦予人大常委會主動啟動免職程序的權力[15]。由人大常委會任命的政府組成人員、法官、檢察官都可以被撤職，由人大常委會任命的人民陪審員也可以類比適用撤職的程序規(guī)定。撤職是一種懲罰性行為，表明被撤職人員有過錯。在地方人大主動啟動該程序時，就要把握度的問題，即經查證人民陪審員存在哪些行為，而法院又沒有及時提請免除職務的情況下，方可主動行使免職權。建議參照《實施辦法》中需對人民陪審員進行懲戒的事由，出現與上述列舉情形相當的行為時，地方人大常委會可以主動啟動免職程序。

當然，地方人大也應當結合其他監(jiān)督方式，多方面、多渠道了解其任命的人民陪審員的履職情況，為其主動行使人事免職權提供線索來源，確保人民陪審員履職監(jiān)督走向深遠。一是充分運用常委會監(jiān)督手段，結合聽取和審議法院工作報告、開展專項工作監(jiān)督以及工作視察、專題詢問等，增強監(jiān)督的剛性和實效。二是發(fā)揮人大代表的監(jiān)督作用，充分利用代表小組、代表聯(lián)絡站等履職平臺，加強對人民陪審員制度建設情況的調研督查。三是結合社會輿論監(jiān)督，利用傳統(tǒng)和新興媒體，充分吸納民意、集中民智、體現民主，針對社會各界和群眾反映的問題和意見，認真梳理和匯總，并及時予以反饋。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效。”本文結合地方人大工作實踐，運用人大各種監(jiān)督手段，在督促相關單位切實落實《決定》的基礎上，希冀推動人民陪審員制度不斷創(chuàng)新發(fā)展，以真正實現其應有的價值功能。

注釋：

[1]孫軍工：《我國人民陪審員制度的現狀與完善》，載《人民司法》1999年第9期。

[2]王平：《論推進人民陪審員制度改革——以司法公信力建設為視角》，載《法律適用》2015年第2期。

[3]李飛、佟季：《案件陪審三年間》，載《人民法院報》2008年5月6日。

[4]周欣、陳建新、聶玉磊：《論法官指示制度之構建——兼論〈最高人民法院關于人民陪審員參加審判活動若干問題的規(guī)定〉第八條之適用》，載《現代法學》2011年第2期。

[5]詳見劉振清：《溫嶺在全國首試差額任命人民陪審員》，載《臺州日報》2015年12月10日。

[6]《溫嶺市人民法院人民陪審員管理工作實施細則（試行）》第五十一條規(guī)定：人民陪審員有下列情形之一，經查證屬實的，除按照程序免除其職務外，還應在一定范圍內公開通報；構成犯罪的，移送有關部門追究刑事責任：（一）提供虛假資料，取得人民陪審員資格的；（二）在接到本院參與陪審通知后，不論有無原因，一年內無法履行職責達三次的；（三）年度考核不稱職的；（四）經市人大常委會述職不合格的；（五）違反相關規(guī)定，泄露國家秘密、審判秘密、案件當事人個人隱私或商業(yè)秘密的；（六）利用陪審職務便利索取或者收受賄賂的；（七）充當訴訟掮客，為當事人介紹律師和中介機構的；（八）濫用職權、徇私舞弊的；（九）有其他損害陪審公信或司法公正行為的。

[7]肖天存：《法官職業(yè)化背景下我國陪審制度之重構》， 載《現代法學》 2005年第3期。

[8]《江蘇“公推票決”市委書記》，新華網http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-04/19/c_13835748_3.htm；

《北京試行差額票決選任干部》，人民網http：//politics.people.com.cn/n/2012/0711/c1001-18488984.html，最后瀏覽時間2016年12月28日。

[9]監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督行為有以下七種：（一）聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；（二）審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；（三）法律法規(guī)實施情況的檢查；（四）規(guī)范性文件的備案審查；（五）詢問和質詢；（六）特定問題調查；（七）撤職案的審議和決定。

[10]【美】羅納德·M·德沃：《法律帝國》，李常青譯，中國大百科全書出版社1996年版，第40頁。

[11]劉崢：《我國人民陪審員制度改革的再思考》，載《法律適用》2015年第12期。

[12][14]郭玉元：《人民陪審員選任和退出機制的完善——基于江西省贛州市19個基層法院陪審工作的思考》，載《人民司法》2005年第15期。

[13]滿意度測評的具體做法，可以借鑒溫嶺市人大對法官、檢察官開展績效評估的相關探索和成功經驗。參見林晨、朱威楊、林恩偉：《“兩官”績效評估：人大監(jiān)督司法的地方創(chuàng)新實踐—基于浙江溫嶺“兩官”績效評估的樣本分析》，載《人大研究》2013年第11期。

[15]監(jiān)督法第四十四條：縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，可以撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。

（作者分別系浙江省溫嶺市人大常委會委員、法制（內務司法）委員會主任委員，浙江省溫嶺市人大常委會辦公室干部，浙江省溫嶺市委組織部調研室干部）