治理賄選，亟待法律規制

戴激濤　路慶祎

一、問題的提出

2016年9月13日，十二屆全國人大常委會第二十三次會議表決通過了《關于遼寧省人大選舉產生的部分十二屆全國人大代表當選無效的報告》，確定45名全國人大代表因拉票賄選當選無效[1]。根據《選舉法》第五十七條的規定，“以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的”，其當選無效。遼寧拉票賄選案是新中國成立以來查處的第一起發生在省級層面、嚴重破壞人大選舉制度的重大案件。依法查處遼寧賄選案，充分體現了黨中央堅定不移地推進全面依法治國、全面從嚴治黨的堅定決心，維護了人民代表大會制度和社會主義法治的權威和尊嚴。在各級人大陸續迎來新一輪換屆選舉之時，如何依法做好選舉組織工作，堅決打擊、有力查處不正之風和拉票賄選等違法行為，是確保換屆選舉順利進行的重要前提。

二、治理賄選的域內外實踐：法律規范與制度措施

從某種意義上說，賄選并非規范的法律術語，而是社會公眾對選舉過程中出現的以財物買賣選票行為的統稱。我國《現代漢語詞典》將“賄選”解釋為：“用財物買通選舉人使其選舉自己或跟自己同派系的人。”從學理層面而言，“賄選”是指“選舉中以金錢、財物、贈予、宴客等為手段進行賄賂以拉取選票的違法行為。多為候選人所為，也有的為選舉人、助選人、選舉工作人員、政黨、財團或各種社會團體所為”[2]。一般說來，賄選具有如下特征，第一，賄選侵犯了公民選舉權。選舉權和被選舉權是《憲法》第三十四條明確規定的公民基本權利，賄選侵犯了選民行使選舉權和被選舉權的權利。第二，賄選主要表現為行為人通過用金錢或其他物質利益收買選民、候選人、選舉工作人員，使之違反自己的意愿參加選舉或在選舉工作中進行舞弊活動等形為。第三，賄選在主觀方面表現為直接故意，行為人通過賄賂的方式，希望達到選舉自己、選舉自己希望選的人或使自己不希望選的候選人落選等目的，并將自己的目的直接告訴收受方。第四，賄選的主體為一般主體，既可以是被選舉人，也可以是一般選民，既可以是有選舉權的公民，也可以是無選舉權的公民。在實踐中，賄選主要表現為用金錢、物質收買選舉工作人員或選民，以獲取選票或改變選舉結果的行為，嚴重破壞了選舉制度和人民代表大會制度的權威性。“在這里，人民的權力已經消失，甚至連人民監督自己選出的人大代表的制度調控機制也被‘屏蔽了，社會主義民主政治已經被少數人的‘金錢政治所取代，這種‘堂而皇之的惡行已經不是簡單的破壞了，甚至可以說是對社會主義民主政治的‘公開踐踏。”[3]故而，如何防范和杜絕賄選現象，事關作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的良好運作與健康發展。

在我國，與治理賄選有關的法律主要有《憲法》《選舉法》《刑法》及《治安處罰法》等。《憲法》規定的“一切國家權力屬于人民”的人民主權原則是選舉制度存在的邏輯基礎，《選舉法》和《刑法》等其他法律規定了賄選的法律責任。依據《選舉法》第五十七條的規定，以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的，違反治安管理規定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。依據《刑法》第二百五十六條的規定，在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。依據《治安管理處罰法》第二十三條規定，破壞依法進行的選舉秩序的，處警告或者200元以下罰款；情節較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。在實踐中，由于目前我國立法對賄選的法律界定較為模糊，“賄選的界定仍然是原則性的，對賄選中所涉及的一些具體現象都沒有詳細的規定，所以對賄選問題的界定，仍然是解決賄選問題的首要障礙。”[4]加之我國對選舉監督制度、罷免程序機制、賄選責任追究機制及權利救濟制度等規定不完善，使得我國人大代表選舉中的賄選現象時有發生，典型案件如2013年的衡陽賄選案[5]。

由于賄選產生的原因比較復雜，世界各國在治理賄選方面也有著不同舉措，其中，通過法律規制賄選行為是現代法治國家的共同做法。如英國早在1866年就通過了《選舉審查法》，規定了獨立法院對選舉爭訟進行仲裁的制度。1868年，英國議會決定在王室法院的高等法院中設立選舉法庭，處理選舉產生的相關案件。此后，所有選舉爭訟案件不管其申訴理由如何，都依據普通司法程序進行審理。1872年，議會通過《秘密投票法》對秘密投票進行了規定，試圖以此來制止或者減少選舉中的舞弊現象。1883年通過的《取締選舉舞弊及非法行為法》對各種舞弊和非法行為進行了詳細列舉，認為“法律禁止的最壞行為叫作舞弊行為， 他們是賄賂、款待、不正當的影響以及冒名頂替”“舞弊行為構成刑事罪，得處以監禁和罰金，及剝奪政治權利7年。更為重要的是，一旦候選人被選舉法庭認定確實犯有任何舞弊行為，知道或者同意過賄賂或冒名頂替的事，那他的當選就作為無效”[6]。同時，任何社會組織和公民個人均可監督選舉，政府設立的選舉委員會是專門監督選舉的組織機構[7]。鑒于新聞媒體監督選舉活動的獨特價值，英國選舉委員會在其官方網站專門設置選舉監督欄目，供網民查看有關選舉舞弊的提示及警告。網站還會指導選民，如果發現涉嫌選舉舞弊的犯罪行為，應首先與選舉監察人取得聯系。在加拿大，與治理賄選相關的法律有《選舉權法案》《代表法》《戰時選舉法》《軍事選民法》《自治領選舉法》《自治領選舉權法案》《選舉經費法》和《公民投票法案》等。2000年通過的《加拿大選舉法》規定，對違法行為的懲處一般可以單處或并處罰金和監禁，此外任何人因違法行為被依法判決有罪的，其在今后5年內不得擔任眾議院議員或者擔任由女王或總督會同行政局提名的任何職位；任何人有腐敗等行為的，則在7年內不得擔任眾議院議員或者總督會同行政局提名的任何職位。加拿大還開創了由中立的、無黨派組織對選舉過程進行指導和監督的“首席選舉官制度”，選舉官辦公室的獨立專員在選舉法受到侵害或遭到違背時，應采取措施糾正。每次選舉結束后，首席選舉官都要向國會提交一份包括選舉的運行狀況及如何改革等內容的工作報告，對每年選舉過程中出現的新問題進行總結并及時做出應對措施。首個在選舉期間發布民意調查結果的主體，要遵照法律規定對相關事項進行公布。在選舉經費管理方面，加拿大政府通過提供公共財政資助或者稅收抵免的方式來鼓勵更多的人參與選舉過程，不僅可以增進選民對選舉的關注度，而且可以監督選舉[8]。而在賄選行為的懲治和責任追究方面，德國有著非常嚴格的規定，對實施妨礙選舉、偽造選舉結果、偽造選舉資料、侵害選舉秘密、脅迫選舉人、欺騙選舉人以及賄賂選舉人和賄賂議員等行為的，最高可以判處10年自由刑。《德國刑法典》第一百零八條b（賄賂選舉人）第一款規定：“意圖使他人不選舉或以特定方式選舉，而向其提供、承諾或給予禮物或其他利益的，處5年以下自由刑或罰金。”第二款規定：“以不選舉或以特定方式選舉為代價，向他人索要、讓他人承諾或接受禮物或其他利益的，處與前款相同之刑罰。”第一百零八條e（賄賂議員）第一款規定：“在歐洲議會、聯邦、州、區或區聯盟的選舉或表決中，買賣選票的，處5年以下自由刑或罰金。”第二款規定：“犯第一款之罪，法院除判處行為人6個月以上自由刑外，還可剝奪其選舉與被選舉權，及在公共事務中的選舉權和被選舉權。”《奧地利刑法典》第二百六十五條（選舉或全民公決中的賄賂）也有類似規定，“選舉權人或投票權人以在特定意義上選舉或投票，或不選舉或不投票，或不在特定意義上選舉或投票為代價，向他人索要、收受或讓他人保證提供報酬的。”[9]由是觀之，域外防治賄選的主要經驗有：嚴格的立法規定、健全的制度約束、完備的配套機制及發達的公眾監督等，從而為防范賄選構建起了較為系統的治理工程。

在我國，香港特區立法會為確保立法會議員、區議會議員及某些其他公共機構的成員而舉行的選舉，在切實可行的范圍內得以公平、公開和誠實地進行而無舞弊行為及非法行為，專門制定了《選舉（舞弊及非法行為）條例》。根據該條例的規定，違法選舉行為主要分為選舉舞弊及非法行為兩種，關于賄選的規定屬于其中的舞弊行為部分，采取列舉的方式分別規定在該條例的第七條“賄賂候選人或準候選人的舞弊行為”、第十一條“在選舉中賄賂選民或其他人的舞弊行為”及第十二條“在選舉中向他人提供茶點或娛樂的舞弊行為”。該條例對賄選的界定包括三種情形：一是提供利益于另一人，作為影響該另一人或第三人參選資格的誘因；二是提供利益與另一人，作為該人或第三人參選資格的報酬；三是就本身或第三人參選資格向另一人索取利益或接受利益。同時，香港還專門設置了選舉投訴處理機制以便各候選人互相監察，具體包括選管會、選舉主任、警方、廉政公署以及選舉當天的投票站主任，選民可以通過投訴更加了解選舉法例及指引。這五個機構有嚴格的權限界分，選管會下設的投訴處理會其職權范圍內不涉及刑事責任的個案，選舉主任在選管會的授權范圍內處理性質簡單的投訴，警方處置可能涉及刑事犯罪的投訴，廉政公署處置違反《選舉（舞弊及非法行為）條例》《防止賄賂條例》《廉政公署條例》的個案，投票站主任處理在投票站內收到的投訴，并對需要采取及時處理的情況采取行動。賄選行為只要被判有罪，就同時會被處以資格懲罰，即5年不得被提名為行政長官、立法會、區議會，或村代表選舉的候選人。任何個人都可以對選舉主任、選舉事務處或選舉會提出投訴和舉報，廉政公署和律政司都可以提出適當的檢控，選舉會也可以發出公告來譴責這種行為[10]。《澳門特別行政區立法會選舉法》第十章對選舉不法行為進行了一般原則規定，第一百四十條明確規定，“本法律所定的處罰，不排除因實施其他法律所規定的任何違法行為而適用其他更重的處罰。”該法第一百七十條對賄選作出了列舉式規定，“親自或透過他人提供、承諾提供或給予公共或私人職位、其他物品或利益者，以使自然人或法人按某意向作出下列任一行為：（一）組成或不組成提名委員會；（二）遞交、不遞交或擅自修改候選名單；（三）指定、不指定或替換投票人；（四）成為或不成為投票人；（五）投票或不投票”，并且在該條中直接規定刑罰，對于賄選者分別處以1～5年或1～8年有期徒刑，對于被賄選者處最高3年有期徒刑。由此可見，我國香港和澳門對賄選行為的懲治是比較嚴格的。

比較而言，我國內地對于賄選案件的處理缺乏專門法律規定。“賄選者之所以敢于賄選，在于法律對賄選的規定過于寬泛，對賄選的處理過于輕緩。如，在我國刑法中，根本沒有關于人大代表參與賄選的犯罪量刑的規定。”[11]由于我國《刑法》中破壞選舉罪大多涉及的是身份犯罪與職務犯罪，但在基層人大選舉中收取賄賂的大多數是沒有職務的選民，很難構成經常用來作為賄選處理結果的身份犯罪。而且，破壞選舉罪必須情節嚴重才構成此罪，這就造成了只能用其他罪名來處置賄選犯罪的結果。同樣，《治安管理處罰法》對破壞選舉秩序的處罰也比較輕，顯然不利于遏制賄選現象的發生。

三、通過法律治理賄選：法治思維和法治方式的運用

選舉是現代國家民主政治的基石，如何依照法律程序選出能夠真正為民眾代言的代表來治理國家，是現代國家實現善治的前提。現代國家治理賄選的經驗表明，法律規制是遏制賄選、保障選舉制度和人民代表大會制度健康有序運行的重要途徑。在全面推進依法治國的新時期，黨的十八大報告提出的“法治思維與法治方式”為治理賄選提供了方向和指引。法治思維和法治方式的實質是，國家權力機關處理各種社會矛盾和社會糾紛時，必須時刻牢記人民授權和職權法定，必須嚴格遵循法律規則和法律程序，必須切實保護人民和尊重保護人權，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受法律的監督和承擔法律責任。以法治思維和法治方式治理賄選現象，要求公權力機關信仰法治、堅守法治，做知法、懂法、守法、護法的執法者，在執法辦案各個環節都應嚴守法治防線，誰違反制度就要給予最嚴厲的處罰，構成犯罪的要依法追究刑事責任；應堅持以公開促公正、以透明保廉潔，增強主動公開、主動接受監督的意識，讓暗箱操作沒有空間，讓各種腐敗無藏身之處。有效治理賄選，同樣應充分運用法治思維和法治方式，嚴格依法辦事，以維護人民群眾對我國根本政治制度的信任，充分保障和發展人民當家作主，從而在法治軌道上更好發揮國家根本政治制度的作用。

具體說來，運用法治思維和法治方式治理賄選，首先應科學嚴謹地界定賄選的概念和內涵。以列舉方式對賄選行為進行規定可能難以全面，因此在界定賄選概念時，應充分考慮行為主體、對象、目的、手段和時間等多方面的因素，理性地對構成賄選的行為標準進行具體規定。“從賄選起作用的關鍵環節出發，就可以制定出合理有效的法律規范。”[12]建議有權機關通過法律對賄選行為進行認定時，可借鑒香港和澳門的立法經驗，在對選舉過程中賄選起作用的關鍵環節進行分析的基礎上，對賄選行為的構成標準進行具體規定，方能明確賄選行為構成的實質要件。只有從法律層面明確了什么是賄選行為，在實踐中對賄選的懲治才有法可依。其次，應進一步明確賄選相關主體應承擔的法律責任，健全賄選責任追究機制。盡管我國選舉法對運用暴力、威脅、欺騙和賄賂等手段破壞選舉的非法行為的懲治有專門規定，但這種懲罰主要針對賄選者，而對參與賄選的其他人員和接受賄賂人員的處罰沒有明確規定。為此，可通過修改選舉法和其他相關法律的方式，單獨規定賄選的刑事責任，加大對參與賄選和接受賄賂人員的懲罰力度。再次，健全選舉監督機制，綜合運用多種方式對選舉過程進行監督。可以借鑒英國和瑞士等國的做法，設立獨立的選舉監督機構，并充分利用信息技術手段建設網絡輿論監督平臺，暢通監督渠道。比如可以在相關網站設立選舉監督專區，對選舉制度的相關法律法規及典型案件、事例等進行介紹，鼓勵民眾對選舉不法行為進行投訴和監督，力促選舉工作的公平公正。最后，應擴大針對賄選訴訟的受案范圍，建立選舉訴訟制度，設置專門選舉法庭來處理選舉訴訟案件，完善選舉權利救濟機制，最大限度地整合各種社會資源對賄選行為進行有效約束，以支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，最終實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

注釋：

[1]王比學：《全國人大常委會確定遼寧四十五名全國人大代表因拉票賄選當選無效》，載《人民日報》2016年9月14日。

[2]許崇德、胡錦光、王玉明：《中華法學大辭典·憲法學卷》，中國檢察出版社1995年版，第257頁。

[3]莫紀宏：《直面“三個挑戰”：衡陽賄選事件的法理透析》，載《法學評論》2014年第2期。

[4]韓大元：《憲法學基礎理論》，中國政法大學出版社2008年版，第240頁。

[5]李月軍：《理性選擇制度主義視角下的“衡陽賄選省人大代表案”》，載《人大研究》2014年第6期。

[6]張懷印：《19世紀英國治理選舉舞弊現象的法律規制及其借鑒》，載《湖南科技大學學報》（社會科學版）2008年第2期。

[7]施雪華：《當代各國政治體制——英國》，蘭州大學出版社1998年版，第118頁。

[8]陳書筍：《加拿大選舉制度研究》，中國政法大學出版社2013年版，第99～101頁。

[9]王恩海：《德國刑法對賄選的規制》，載《檢察風云》2014年第15期。

[10]郭天武：《香港選舉制度的發展及其對香港政治生態的影響》，社會科學文獻出版社2015年版，第175～176頁。

[11]王世濤：《賄選的成因與治理》，載《人大研究》2004年第12期。

[12]許志永：《賄選的危害及其法律規制》，載《北京郵電大學學報（社會科學版）》2004年第1期。

（作者分別系廣東財經大學法治與經濟發展研究所副教授、廣東財經大學法學院碩士研究生）