人大主導立法不能過于理想化

秦前紅

我個人以為，關于“人大主導立法”（或稱立法的人大主導）的論辯是特別有意義的。期望通過理性的論辯，尋找到重疊共識，以對中國民主法治的發展有所裨益。

為了使這樣的辯論形成交集，而不是自說自話的平行線，首先必須明晰界定“人大主導立法”的真正意涵是什么？我個人抱持的觀點如下。

第一，基于人民代表大會制度在中國憲制中的核心地位以及憲法、立法法的文本規定，人大主導立法既是立法的基本原則也是立法的重要價值追求，這點不容否認。事實上，由于中國特有的政治架構所決定，立法權能是當下中國人大行使得最充分的權能。社會對人大地位的感知往往是通過人大的立法權來實現的。

第二，討論人大的立法主導問題，必須堅持規范不等于現實、應然不等于實然、個別不等于全部的立場，必須通過對人大立法的系統觀察、整體分析來回答人大主導立法是否可能、有沒做到？對人大主導立法必須堅持類型化分析，區別政治性立法、社會性立法、經濟性立法的不同樣態，以達致一個客觀、翔實的結論。

第三，人大主導立法是指人大完整地實現立法權能、表達立法意志的能力（包括權力能力、行為能力）。它的實質意味著只要滿足民主的正當性，即便有其他法定公權力機關的反對，仍能自行立法。但觀之于當下人大立法的全過程，立法項目和立法計劃是執政黨黨組織主導，立法的核心內容是政府主導，人大立法主導之說有點近乎于“人大的意淫”。在全國層面，重大的組織性、政治性、憲制性立法必須經過中央批準，重大立法草案必須經過中共中央的討論。在地方層面，地方黨委的意志更是對立法的啟動、進展起了決定性掌控作用。而立法的內容只要牽涉編制、經費等問題，若無政府的同意便不可能由人大自行確定。在單一制的國家結構之下，地方人大欲結合地方的特點自行確定機構的設置和職能的配置，也是幾乎不可為之。

第四，中國的法律體系是由兩體（黨法黨規、國憲國法）、多元、多層次規范組成的一個龐大系統。依照立法法之規定，行政法規、政府規章、軍事法規乃至司法解釋都屬于法的范疇，政府、軍事機關等均可成為立法主體。因此在考量人大是否具有立法主導權時，就必須整體考察人大能否主導整個立法體系的立法走向。亦即前述所有的立法規劃和立法計劃是否全部由人大來主導確定。否則在數量上往往超過在內容上往往逾越的地方政府規章如何自處？本次立法法的修改本來期望解決規章越權的問題，但最后還是留了“后門”。當然在現實中也有地方人大嘗試與地方政府協調立法計劃，但效果不佳。盡管立法確定人大由立法和備案審查等法制統一方式，憲法規定全國人大常委會有解釋憲法監督憲法實施的權力，但現實中上述機制要么流于形式，要么干脆處于冷凍狀態，人大不能有效審查非人大的立法，無法達致有效的立法閉環，那么人大的立法主導何以體現？

第五，人大主導立法，人大的立法能力必須足夠相匹配。但中國多元化而不是精英化的代表機制，使得絕大多數人大代表并不具備立法的基本素養；過于龐大的人大代表規模和短暫的人大會期使得人大缺失充分審議立法的能力；人大內部日趨嚴重的行政化、官僚化，使得人大負責人甚至人大工作機構在立法進程中獲得更多的話語權，普通代表或委員在立法中的作用相對邊緣化；人大的議事規則不健全比如缺乏普遍化的立法大會辯論、逐條表決和關鍵條款單獨表決等制度，使得立法審議成為過場；人大代表缺乏立法助理或立法調查手段，以及政府信息披露的有限、政府人員專業知識的相對優勢，使得人大審議立法停留于技術化、形式化層面。最能證成上述觀點的，乃是政府法案相對于人大代表法案的壓倒性優勢。

第六，在當下的政治、經濟、社會條件下，追求人大主導立法不能過于理想化。立法法之所謂立法主導，其立法原意僅指立法議題不能完全按照政府或政府部門的步調亦步亦趨而已，尤其要摒棄因人立法、因人廢法。間接代表制為主的人大結構，提升人大立法品質才是王道，不能為主導而主導。

最后，人大主導所欲達成的規范、引領社會生活的目標，在現實中遭遇立法不如政策、政策不如紅頭文件、紅頭文件不如領導個別指示的巨大尷尬。地方立法被司法裁判援引比例之低更是令人驚詫。這些都警示人大理論工作者，不能自得于當下人大立法的有限進步，而應更努力研究如何能夠提升人大立法的權威性與實效性。

（作者系武漢大學法學院教授、《法學評論》主編）