應該破除所謂主導立法的迷思楊云彪

楊云彪

在立法問題上，應該破除所謂主導立法的迷思。對此我有三個觀點。

第一，在立法程序中一般很難辨別誰是主導。總的來說，一部法律的完成，只有分工的不同，而沒有誰來主導的問題。我國憲法、地方組織法和立法法等國家法對法律法規的制定主體和分工都有明確界定。政府動議法案，人大審議通過，這是一個常態化的程序。如果一部法規，由人大自己啟動立法調研，自己動議修訂，最后由人大通過，那么可以說，這是人大主導立法。但是，事實上，我國絕大多數立法都是政府動議，人大審議通過的。即使在世界各國和各地區，立法一般也是政府啟動，議會審議通過的。在此需要作一個概念上的澄清，所謂立法程序，包括起草、動議、審議、聽證、通過等一系列程序，在此過程中，有很多參與主體。人大不是唯一的參與主體，也不是從頭到尾“主導”的主體。

第二，對“人大主導立法”的不恰當認識，容易陷入理想主義誤區和“行政化”陷阱。從積極意義上說，所謂人大主導立法，是為了體現人大立法的人民性。但是，立法是一門系統科學，尤其是法案的目的是為了調整一定的社會關系，專業性較強，不深諳其道根本無法提出有針對性的立法。普通法系的立法，比如香港，幾乎都是由律政司立法專員根據政府部門的立法需求和指令起草法規，最后再提請立法會審議通過。從消極意義上說，政學兩界提出科學立法民主立法乃至“人大主導立法”，其中一個重要目的是因為部門利益法制化之弊。需要看到的是，人大在立法中的話語權不足，確實導致部門利益法制化傾向，所以改善和提升人大立法主動權，確實具有價值。但是，這并不足以說明，在現有條件下強調人大主導立法，部門利益法制化就會真的破除。部門利益法制化說到底是權力尋租的觀念和機制作祟，一個國家沒有在體制上形成對權力的有效制衡，沒有破解權力任性的民主化基礎，在此體制空間里，不管是人大還是“一府兩院”，都存在行政化的傾向，概莫能外。在此基礎上虛構一個空中樓閣，把人大掌握立法規劃和立法技術拔高和誤讀為“人大主導立法”，無非是另立一個行政化的代議機構，對發揮人大在立法中的真正作用有害無益。須知，法律不能代替法治。即使“人大主導立法”了，法律制定得絕對“公正無私”，并不能保證權力會遵循法治。相反，當“人大主導立法”脫離實際，與權力部門的運行軌跡相左，恐怕很快就被拋棄，變成廢法。

第三，應該重視立法中的利益訴求和利益平衡，回歸科學立法民主立法的本意。法治問題，說到底是權力與權利的配置和博弈問題。立法雖然不能直接解決法治問題，但是立法本身是法治現象的觀照，對于塑造法治具有重大的引領作用。部門利益法制化，無非是權力與權利關系的錯配。如果人大立法僅靠人大機關與行政部門討價還價，依然是權力對權力的博弈，不能發揮權利對權力的制衡意義，所立之法依然沒有擺脫權力獨斷的陰影，甚至好心辦壞事也不少見。社會上對勞動合同法的普遍詬病可見一斑。相反，如果充分發揮人大代表和常委會組成人員作用，尊重代表委員立法起草權、動議權、審議辯論權、質詢調查權，讓利益訴求在立法中找到歸屬，讓利益關系在立法中得到平衡，讓公權在立法過程中受到教育，法治才能在立法中得到彰顯，從而回歸科學立法民主立法的本意。當然，這個構建有個歷史過程，包括需要逐步推進選舉制度和會議制度的變革。但是，這條路遲早要走，否則，通過人大立法推進法治進步無從談起。

（作者單位：廣東省深圳市人大常委會）