人大主導、行政主導與黨的領導

陳家剛

黨的十八屆四中全會提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。這就提出了人大立法主導權的問題。人大在立法工作中發揮主導作用，似乎應該是理所當然的。為什么十八屆四中全會又提出這個問題呢？這是值得深思的。

習近平總書記在關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出，“立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規不大管用。”所以，部門利益法制化是當前立法工作中存在的突出問題之一。部門利益之所以能夠法制化，與當前的立法體制有一定的關聯。

我國的立法體系是比較復雜的，立法主體的數量也較為繁多。但一般來說具有立法權的主體可以分為兩類：一是人大機關，二是行政機關。一般而言，行政機關的立法行為應該由行政機關所主導，而立法機關的立法行為應該由人大來主導。所以，十八屆四中全會提出的“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制”，應該是指人大及其常委會在其有立法權的立法問題上發揮主導作用。

有立法權的人大及其常委會在立法工作中發揮主導作用，有人認為，這是理所當然的。所以，人大的立法主導權問題是一個偽問題。果真如此，十八屆四中全會的決定為什么還特意規定，要“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”呢？原因之一可能就是針對部門利益法制化的問題。不僅在行政立法中，行政部門有滲入部門利益的可能；而且在人大立法中，行政部門也有塞入部門利益的途徑，因為很多人大的立法草案，都是由行政部門起草的。據統計，六屆至十屆全國人大及其常委會的立法中，至少有五成以上都是由國務院及其所屬部門起草的。所以，部門利益法律化的可能性是存在的，也是需要予以重點防范的。因此，十八屆四中全會也提出了富有針對性的舉措：建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度。增加有法治實踐經驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。這些都是為了讓有立法權的人大及其常委會在立法工作中更好地發揮主導作用。

無論是人大主導立法，還是行政主導立法，都不容回避一個重要的現實問題：即它們與黨的領導的關系問題。無論是人大主導，還是行政主導，都要接受黨的領導。堅持黨的領導是立法過程中必須堅持的一個根本原則。這是由中國共產黨的領導地位和執政模式所決定的。

問題是在堅持黨的領導的情況下，會不會與人大主導相沖突呢？這需要區分具體的情況。歷史的經驗教訓表明，如果黨的領導是包辦代替，必然會與人大主導相沖突；如果黨的領導是政治性方向性的，則可能會實現兩者的有機統一。十八屆四中全會指出，加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。可見，在立法工作中，黨的領導不是包辦代替，而是憲制性的、重大的問題由黨中央來把握。這體現的就是一種政治性的、方向性的領導。

當然，反過來也一樣。在堅持人大主導的情況下，會不會影響黨的領導呢？這同樣涉及黨對人大立法工作的領導如何定位的問題。如果這種領導是絕對化的全面包辦代替的，毫無疑問，必然會有沖擊；但是如果這種領導是政治性的、方向性的領導，人大主導與黨的領導有可能相得益彰，人大主導立法會促進黨的領導，反過來黨的領導也會保障人大對立法工作的主導。

（作者系中共廣東省委黨校（廣東行政學院）行政學教研部副主任、教授、法學博士）