人大具有天然的憲法意義上的立法主導權

李翔宇

黨的十八屆四中全會提出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”立法法第五十一條、五十二條規定全國人大及其常委會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用，全國人大常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。這些規定首次確立了在立法工作中，有立法權的人大及其常委會發揮主導作用這一命題。可以從以下幾個方面理解。

第一，人大及其常委會在立法中發揮主導作用，是現代立法規律在人民代表大會制度下的必然。從公權力的性質屬性上講，如果說，相對于司法權是一種判斷權，行政權是一種執行權、管理權，立法權則是一種審議權或辯論權。因此，在現代國家，特別是成文法國家，法律制定權天然歸屬于民主機構。人大及其常委會作為我國的國家權力機關，由人民選舉產生，受人民監督，具有民主性特點，是我國的民主機關、民意機關。經過人大及其常委會以審議、表決方式通過的文本制度，才具有本區域人民共同意志的性質，才能夠被本區域人民一體遵循，并成為司法判決的依據。因此，人大及其常委會是法定的在立法工作中發揮主導作用的有權機關。立法法雖然規定政府也具有規章制定權，但政府的立法權與同級人大相比，本質上是一種授權性立法權，效力上具有局限性，領域上主要側重制定行政管理方面的法規規章，其立法一定意義上是行政權職能擴展。只有人大及其常委會是天然的憲法意義上的具有立法主導權的機關。

第二，對人大發揮立法主導作用的關注，體現了人大立法工作在治理結構中處于越來越重要的位置。在法律體系構建之前或初期，政府進行行政管理，開展經濟社會建設各項事務，主要依靠紅頭文件、會議部署甚至領導指示。隨著依法治國進程不斷深化，法律法規在政策體系中占據了越來越重要的位置，法律法規逐漸成為社會活動的基本規范，也成了公共政策主要的正式表現形式，執政黨和政府需要通過法律法規實施的方式，賦予其執政及行政行為以合法性，使執政特別是行政行為得到更好的社會認同，避免社會風險，依法行政和法治政府建設成為政府建設的重要目標任務。當法律法規成為主要的顯性制度規范后，不僅數量上呈幾何級增長，也導致了作為生產機制的立法工作，變得越來越重要，逐漸成為與司法并列的法治建設的一項主要工作。黨的十八屆四中全會首次對立法、法治政府建設、司法等法治建設各方面任務做了系統明確。更引人注目的是，四中全會首次將立法工作人員與司法工作人員一并列入法治工作隊伍，并提出推動法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度和統一法律職業資格考試制度，將立法工作者列為法律職業之首，并與法官、檢察官并列。這種對立法工作者作為法律職業人的重視程度是前所未有的，甚至極大地拓寬了司法考試制度的內涵。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》，將司法考試制度調整為國家統一法律職業資格考試制度，提出鼓勵從事法律法規起草的立法工作者取得法律職業資格，立法工作隊伍逐漸成為法律職業者的組成部分，立法工作的重要性和專業性被廣泛關注。這從一定程度上折射出立法工作在整個法治建設中的地位日益凸顯。人大作為立法工作的主要職責機關，發揮作用也越來越大。

第三，事實上，人大及其常委會逐漸居于立法過程的權力中心，人大及其常委會的立法權能日益凸顯。一般認為，我國政治運行的“非正式性”比較強，法定制度和法定結構往往在現實中不一定發揮最為重要的作用。這一點在人大制度運行中尤為突出。作為憲法確定的國家權力機關，人大及其常委會很長時間被視作“橡皮圖章”，主要工作是履行程序，為執政黨，甚至政府行為背書。但隨著我國民主法治進程深化，人大及其常委會職權行使狀況已經發生了變化。從經驗判斷看，這種變化并不是說人大職權行使全面得到加強，而是在某些權能和局部工作領域出現了較為突出的變化，最為顯著的是其立法權能很大程度上得到彰顯，人大及其常委會在立法過程中逐漸居于權力中心。筆者認為，一是從制度框架上，由于立法規律的天然民主屬性、巨大的憲制空間安排，特別是立法法對立法工作的具體程序要求，為人大主導立法提供了有利的制度空間。二是從工作能力上，經過近三十年立法工作的推進，人大聚集了一批法律專業人才，逐漸形成系統、專業的立法工作隊伍。相對政府法制辦及政府各部門法規處室，人大立法工作機構專注于為人大及其常委會立法工作服務，人員配備的系統化程度更高、門類更齊全、工作職能更突出，工作能力上具備了相對優勢。再加上科學立法、民主立法不斷深化，人大逐漸形成了社會參與立法、發揮專家學者和社會組織咨詢評估等方面作用的有效機制，主導立法過程的工作能力越來越強。三是從實踐運作中看，人大及其常委會確實在發揮主導作用。在立法項目的確定方面，人大常委會統籌安排立法規劃和立法計劃，政府及各方面提出項目安排的建議，并參與項目論證，最終由人大常委會委員長會議或主任會議決定立法規劃和立法計劃，報同級黨委同意后實施。而對于政府未提出計劃的項目，人大通過論證后列入計劃后并自行組織起草的情況也廣泛存在。在審議階段，政府有動力積極配合人大推動立法進程，希望能夠順利審議通過，為其依法行政提供助力，同時也能直接體現法治政府建設的成效，體現了人大立法權能正在發揮剛性作用。

第四，在與執政黨的關系上，黨領導立法工作并不意味著對人大在立法中發揮主導作用的消解。中國特色社會主義的核心特點是堅持黨的領導，堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。在立法工作方面，自1991年中央印發關于加強對國家立法工作領導的若干意見，時隔20多年，2016年初中央印發關于加強對立法工作領導的意見，體現了新的歷史時期，立法工作越來越重要，被列入了執政黨的工作議程。同時，該意見明確了黨對立法工作領導主要實行政治領導，不能隨意干預甚至替代立法活動，而是通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法中的重大問題、加強立法隊伍建設等方式加強領導。可見，黨領導立法工作與黨領導政府行政工作、司法工作具有同理邏輯，均是中國特色執政邏輯出發形成的執政黨領導體制的一部分。這種領導權與立法權具體由誰行使并不是同一層面的問題，黨對立法工作的領導，并不意味著全面干預和主導立法的過程。因此，人大在立法工作中發揮主導作用這一命題，主要是針對人大與政府到底誰在主導立法過程而言的，并未涉及黨對立法工作領導這一層次的問題。

第五，人大及其常委會在立法中發揮主導作用并不一定意味著民主政治建設進程發生了質的進步。人大制度和人大及其常委會機關發揮多大作用，往往被認為是民主政治建設進程推進的風向標。但事實上，人大立法的官僚化問題也日益被關注。盧群星、王理萬等學者均從立法官僚化、影子立法人的視角，探討立法工作機構和立法官僚“篡奪”立法權的政治正當性問題。因此，人大主導立法并不一定意味著在民主的質量上一定有了顯著的提高。只有著力于完善人民代表大會制度運行，改革人民代表大會及其常委會運行的具體方式和議事規則，使人大真正成為有效的社會利益的輸入、辯論、整合的政治平臺，使組成人員既具有扎實正當的民意代言人的身份基礎，又能夠通過辯論、發表意見、表決的方式，充分發表政策主張，在立法中發揮決定作用。應該說，這是在人大發揮對立法工作主導作用的新權力結構下，需要進一步關注的新課題和新挑戰。

（作者系廣東省人大常委會辦公廳綜合處副處長、博士）